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  • Informe tcnico principal

    Diciembre, 2007

    InformacIn para la GestIndel rIesGo de desastres

    estudios de caso de cinco pases

  • Ttulo original:Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pasesInforme tcnico principal

    LC/MEX/L.805

    Copyright Naciones Unidas y BID, diciembre de 2007.Todos los derechos reservados.Impreso en la Ciudad de Mxico.

    Esta publicacin forma parte de los estudios realizados en el marco del Programa de Informacin e Indicadores para la Gestin de Desastres, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El componente de Informacin para la Gestin de Riesgo de Desastres sujeto a este documento fue ejecutado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Sede Subregional en Mxico. El trabajo fue coordinado por Ricardo Zapata, Punto Focal de Evaluacin de Desastres de la CEPAL, y la elaboracin estuvo a cargo de Roberto Meli, consultor de la CEPAL. Asimismo, participaron en la elaboracin del informe Daniel Bitrn y Sandra Santacruz.

    La supervisin por parte del BID estuvo a cargo de Caroline Clark y Kari Keipi.

    Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones patrocinantes.

    La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

    Esta publicacin puede obtenerse dirigindose a:Ricardo Zapata, Punto Focal de Evaluacin de Desastres de CEPALCorreo electrnico: [email protected]

    Diseo editorial: Galera

  • Informe tcnico principal

    PRLOGO .........................................................................................................................................................................5

    RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................................................................................7

    I. IMPACTO DE LOS DESASTRES EN EL DESARROLLO DE LA REGIN Y GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES ...........................................................................................11

    1. Riesgo y desarrollo .................................................................................................................................................11 2. Objetivos y alcance del programa de informacin para la gestin del riesgo de desastres ..............1 . Metodologa y productos del programa ...........................................................................................................14

    II. BASES PARA EL ANLISIS DE LA INFORMACIN SOBRE RIESGO DE DESASTRES ........................................................................................................................................17

    1. Informacin para la evaluacin y reduccin del riesgo ...............................................................................17 2. Informacin para el manejo de desastres ........................................................................................................24 . Informacin para la gestin financiera del riesgo ........................................................................................28 4. Generacin de la informacin para la gestin de riesgo .............................................................................2

    III. EVALUACIN COMPARATIVA DE LA INFORMACIN PARA EL MANEJO DE RIESGO EN LOS ESTUDIOS DE CASO ................................................................................................

    1. Caractersticas socioeconmicas e impacto de los desastres .................................................................... 2. Informacin para evaluacin del riesgo ...........................................................................................................4

    NDICE

  • 4 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

    . Informacin para el manejo de desastres ........................................................................................................55 4. Informacin para la gestin financiera del riesgo ........................................................................................58 5. Estructura institucional y generacin de informacin para la gestin del riesgo ...............................72

    IV. CONCLUSIONES....................................................................................................................................................................81

    1. Riesgo de desastres y sistemas de gestin en los pases estudiados .......................................................81 2. Informacin para la gestin del riesgo .............................................................................................................82 . Metodologas empleadas en el programa; su validez y utilidad ...............................................................85

    V. RECOMENDACIONES ..........................................................................................................................................................87

    1. Para los tomadores de decisiones sobre gestin del riesgo en los pases de la regin .......................87 2. El papel de los organismos internacionales ....................................................................................................91 . Propuesta de programas adicionales sobre este tema .................................................................................91

    AGRADECIMIENTOS ............................................................................................................................................................9

    BIBLIOGRAFA .......................................................................................................................................................................95

    ANEXOS .........................................................................................................................................................................97 I. Glosario ......................................................................................................................................................................97 II. Fuentes de informacin para el anlisis de los eventos extremos de los estudios de caso ..............101

    4

  • 5Informe tcnico principal

    La reduccin del riesgo frente a fenmenos naturales destructivos constituye cada vez ms una lnea estrat-gica de accin que se relaciona con el desarrollo. Desde el ao 2000, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han venido enfatizando que la apro-piada prevencin, reduccin y atencin de los desastres configuran un tema asociado al desarrollo de la regin. Por ende, las consecuencias de los desastres requieren un enfoque sistemtico y coherente orientado a la re-duccin del riesgo frente a stos. La CEPAL considera la incorporacin de esta poltica como un asunto clave del proceso de desarrollo integral, es decir, sostenible, equitativo y con mejoras en la productividad, la com-petitividad y la promocin de la cohesin social en los pases de la regin.

    Amrica Latina y el Caribe presentan una alta ex-posicin a fenmenos naturales con elevado potencial destructivo, que en las ltimas dos dcadas se han materializado en eventos de consecuencias catastrficas para la poblacin y los gobiernos en el plano social y econmico. Esta ubicacin geogrfica combinada con las acentuadas caractersticas de vulnerabilidad eco-nmica, fsica, ambiental y poltico-institucional, se ha reflejado de manera nefasta en la grave incidencia de los desastres. Sin embargo, persisten en la regin diversas limitaciones para una efectiva gestin del riesgo. Un factor condicionante de estos obstculos es la insufi-ciente informacin de que disponen los responsables de las distintas fases del proceso de gestin para la toma de decisiones y la apropiada formulacin de proyectos.

    Hay crecientes evidencias, datos y experiencias que demuestran la necesidad de adoptar estrategias proactivas para mitigar los riesgos porque stas generan beneficios y posibilitan un desarrollo ms sostenible; no

    PRLOGOobstante, la informacin sobre las experiencias nacio-nales y el uso de indicadores no se han generalizado.

    En el marco de un programa de cooperacin entre el BID y la CEPAL se llev a cabo un proyecto sobre informacin de riesgo de desastres basado en la reali-zacin de estudios de caso en cinco pases de la regin representativos por su tamao, desarrollo relativo y ubicacin geogrfica. Con los resultados obtenidos se espera contribuir a avanzar en el conocimiento del riesgo, su gestin especfica en la regin y el manejo de la informacin sobre este problema, as como formular propuestas para disponer de una mejor sistematizacin de la informacin necesaria para la toma de decisio-nes. Este informe presenta las conclusiones generales de los estudios, y arroja luces sobre las estructuras institucionales y de gestin operativa del riesgo en los casos tratados. Al brindar una perspectiva cronolgica de la evolucin de las instituciones responsables de los procesos de emergencia y defensa civil, y de la gestin del riesgo en el marco de las polticas de planificacin y desarrollo, se documentan valiosas experiencias na-cionales y se expone cmo los pases analizados han modificado en las dcadas recientes sus instituciones encargadas de la gestin de desastres y riesgo, as como sus sistemas de informacin. A partir de las experiencias documentadas acerca de la manera en que se enfrentaron las catstrofes, se extraen algunas conclusiones de alcance regional y se formulan reco-mendaciones dirigidas a los tomadores de decisiones.

    Jorge MttarDirector a.i.

    Sede Subregional de CEPAL en Mxico

  • 7Informe tcnico principal

    OBJETIVO Y ALCANCE DEL PROGRAMA

    Existe la opinin generalizada en Amrica Latina y el Ca-ribe de que una gran limitacin para una efectiva gestin del riesgo de desastres es la insuficiente informacin de que disponen los responsables de las distintas fases del proceso de gestin para guiar sus decisiones.

    Para contribuir a subsanar esta deficiencia, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisin Eco-nmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) reali-zaron conjuntamente un proyecto sobre Informacin de Gestin de Riesgo de Desastres Naturales. El proyecto se orient a determinar qu tipo de informacin sobre riesgo y metodologas para su anlisis requieren los responsables de la gestin del riesgo, los generadores de la informacin y los organismos que promueven la calidad de dicha gestin.

    El proyecto se bas en la realizacin de estudios de caso en cinco pases representativos de las distintas subregiones de Amrica Latina y el Caribe, que estn ex-puestos a diferentes amenazasColombia, Chile, Jamaica, Mxico y Nicaragua. Los estudios se centraron en evaluar la situacin de la gestin del riesgo de estos pases y en la informacin de que disponen al respecto.

    Con el fin de establecer una base comn para la rea-lizacin de los estudios de caso se prepar un Documento Metodolgico Bsico y cinco Metodologas Especficas

    de apoyo para obtener la informacin requerida y la evaluacin de estrategias de gestin.

    CONCLUSIONES DE LOS ESTUDIOS

    Generacin y uso de la informacinEn los ltimos 15 aos, la informacin disponible sobre las amenazas naturales, el monitoreo de los fenmenos peligrososespecialmente los hidrometeorolgicosy los sistemas de alerta a la poblacin, mejor en los pases estudiados.

    Sin embargo, la informacin no siempre est dispo-nible, o no es usada para formular las polticas y disean instrumentos para enfrentar la vulnerabilidadsobre todo de infraestructura crtica, ni para la reduccin del riesgo. Se carece por lo general de informacin sobre el posible impacto de medidas de mitigacin y de reduccin del riesgo que podran llevarse a cabo.

    Por otra parte, aunque existen normas para la zonificacin urbana y el ordenamiento del territorio, no hay mecanismos de seguimiento para conocer su grado de aplicacin.

    El avance logrado en la informacin sobre amenazas y riesgo debe descender de la escala macro (nacional,

    1 Las metodologas y los informes de los estudios de casos estn disponibles en la pgina web del proyecto; http://www.cepal.org.mx/iadbeclacproject.

    RESUMEN EJECUTIVO

  • 8 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

    regional) al nivel local, donde se dan las condiciones que ms influyen en el riesgo. Adems, si bien la poblacin recibe informacin sobre cmo prepararse ante amenazas naturales y qu hacer en una emergencia, todava no se ha hecho mucho para reducir la vulnerabilidad en su propio entorno.

    Estructura institucional y gestinoperativa del riesgoEn general, el nmero de vctimas por desastres ha disminuido, lo que sugiere una eficiencia creciente en preparacin y atencin de las emergencias; sin embargo, la magnitud y el costo de los daos han aumentado, lo que indica que la vulnerabilidad de los bienes no se ha reducido, ni se han tomado las medidas suficientes para transferir el riesgo.

    El anlisis permite concluir que la eficacia del sis-tema de gestin depende ms del nivel de desarrollo poltico del pas y de la eficacia general del aparato de gobierno que de la estructura formal del sistema de gestin mismo. La debilidad institucional se relaciona con responsabilidades compartidas no claramente de-limitadas entre entidades y niveles de gobierno, falta de capacitacin del personal en dichas entidades e instituciones, e insuficiente coordinacin intersectorial y entre los niveles local y nacional.

    Por ello, aunque la responsabilidad de la gestin del riesgo de desastres se est transfiriendo cada vez ms a los gobiernos locales, la eficacia de la gestin en s es variable y a veces limitada. En general, los niveles locales carecen de los recursos econmicos, tcnicos y estructurales para una efectiva gestin de riesgo.

    En cuanto a la gestin financiera, los fondos guber-namentales para calamidades, cuando existen, tienen montos insuficientes para la magnitud de los desastres que estn destinados a atender; adems, su financia-

    miento ha sido inestable. En muchos casos, los fondos se han dedicado principalmente a atender emergencias o la reconstruccin de bienes del sector pblico. Conta-dos pases destinan fondos a actividades de prevencin y mitigacin; los pocos casos existentes, en Mxico y en Colombia, constituyen una experiencia valiosa que debera ser compartida en la regin.

    Recomendaciones para los tomadores de decisionesGeneracin y uso de la informacin. Se deben ge-neralizar, transversalizar y uniformar los estudios de riesgo entre sectores y niveles de gobierno. Tanto las medidas preventivas como las reactivas deben basar-se en una correcta identificacin y anlisis del riesgo. Hay gran escasez de conocimientos sobre cmo dise-ar tales estudios. Para seguir avanzando en esta ma-teria convendra definir trminos de referencia modelo para los estudios a niveles local, regional y nacional, as como indicadores para validar los resultados de los mismos.

    Procesos de consulta y participacin. Se reco-mienda establecer mecanismos de consulta entre los usuarios y los generadores de informacin para definir los requisitos bsicos de la informacin y de la forma en que debe ser utilizada. Dichos mecanismos podran concretarse en convenios para la interconectividad de la informacin en distintos mbitos, y en evitar dupli-cidades e incompatibilidades de la misma.

    Vulnerabilidad de infraestructura crtica. La elevada vulnerabilidad de los bienes pblicos ante desastres tiene que ver en buena medida con insuficiencias de mantenimiento y rehabilitacin de la infraestructura. Es necesario realizar estudios sobre la vulnerabilidad ante desastres e implantar programas de rehabilitacin para reducir el riesgo de la infraestructura crtica, en particular de los hospitales.

  • 9Informe tcnico principal

    Estructura institucional y manejo del riesgo. Las experiencias nacionales observadas muestran que es importante que el sistema de gestin de riesgo tenga peso en la institucionalidad y en las polticas naciona-les. Slo as recibir las atribuciones necesarias para coordinar la actuacin de los sectores involucrados y establecer los mecanismos para la correcta aplicacin y cumplimiento de las normas en la materia. Por otra parte, hay que encarar la falta de continuidad y de calificacin del personal tcnico de la gestin de riesgo.

    Propuesta de estudios adicionales sobre el tema Estandarizacin de la informacin sobre el riesgo

    y sus componentes. Mejoramiento de la metodologa de indicadores

    del riesgo y su gestin. Mejoramiento de la metodologa de escenarios

    de eventos extremos. Generacin y difusin de tcnicas para reducir

    la vulnerabilidad de comunidades de bajo re-cursos.

    Estudios de costobeneficio que ayuden a de-cidir la proporcin de riesgos catastrficos de la infraestructura que debera ser transferida al mercado de seguros y la que debera ser asumida por el gobierno.

  • 11Informe tcnico principal

    . RIESGO Y DESARROLLO

    El impacto de los desastres es claramente un problema de desarrollo. Primero, porque en los pases econmi-camente dbiles los fenmenos naturales suelen tener consecuencias mayores que en los pases industrializados. Segundo, porque diversos factores asociados al bajo nivel de desarrollo amplifican tales consecuencias. Tercero, porque el impacto de los fenmenos naturales sobre las posibilidades de desarrollo de largo plazo es sensible-mente mayor en los pases menos desarrollados.

    Las estadsticas mundiales muestran, en efecto, que los desastres causan daos sociales mayores y en ocasiones irreversibles en los pases en desarrollo, al concentrarse y afectar en mayor medida a los grupos de poblacin ms pobres y vulnerables. No es una casuali-dad que 95% de las muertes por desastres en 1998 se hayan producido en pases en desarrollo. Los desastres suelen causar prdidas que retrasan considerablemente los esfuerzos por mejorar las condiciones de vida de los pases en desarrollo, entre otras razones por la desvia-cin de recursos a la rehabilitacin y reconstruccin, o bien al pago del endeudamiento externo contrado al efecto.

    2 Desastres, un tema de desarrollo: La reduccin de la vulnerabilidad frente a los desastres, CEPAL-Mxico, marzo 2000.

    Proyecto BID/CEPAL, Documento Metodolgico Bsico, 2007.

    En los ltimos veinte aos, la gestin del riesgo de desastres ha adquirido relevancia cada vez mayor en las agendas de gobiernos y de los principales organismos internacionales. El problema se ha vuelto particularmente crtico en los pases de Amrica Latina y el Caribe, la mayora de los cuales ha sido severamente afectada por desastres debido a su exposicin a una gran diversidad de fenmenos naturales y a su alta vulnerabilidad derivada de factores fsicos, econmicos y sociales.

    Existe evidencia de que los desastres han contri-buido a elevar los niveles de pobreza y desigualdad en la regin. Ello se debe a que estos fenmenos tienden a impactar desproporcionadamente a los miembros ms pobres de la sociedad, ya que ellos son los menos capaces de responder adecuadamente a contingencias que destruyen sus pertenencias y reducen drstica-mente sus ingresos. La persistencia de elevados ndi-ces de pobreza ha obligado a gran nmero de personas a asentarse en entornos geogrficos inestables, lo que ha aumentado el riesgo de desastre frente a fenme-nos naturales y los consiguientes desastres ambienta-les y ecolgicos.

    La devastacin que sufren los ms pobres es tan desproporcionada que la direccin de causalidad queda de manifiesto: se es vulnerable porque se es pobre. Estadsticas compiladas por Naciones Unidas para los ltimos 0 aos muestran que los desastres generan

    I. IMPACTO DE LOS DESASTRES EN EL DESARROLLO DE LA REGIN Y GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

  • 12 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

    un riesgo de muerte cuatro veces mayor en los pases pobres que en los de alto ingreso por habitante.

    La rpida urbanizacin resultante de la creciente presin demogrfica en reas rurales ha incrementado la vulnerabilidad a desastres. As, el impacto destruc-tivo de las inundaciones en las zonas urbanas se ha exacerbado debido a la proliferacin de asentamientos precarios, la elevada densidad demogrfica, la escasez o inadecuacin de la infraestructura y la deforestacin. La inadecuada planeacin urbana, la deficiencia de los cdigos de construccin, la falta de respeto hacia ellas y las deficiencias de aplicacin de regulaciones de uso de suelo han aumentado la vulnerabilidad de los po-bres urbanos. Adems, la falta de drenaje y de manejo adecuado de la basura en estos asentamientos aumenta la probabilidad de inundaciones y deslizamientos de tierra y lodo.

    Amrica Latina y el Caribe es una regin con alta exposicin a fenmenos naturales hidrometeorolgicos, ssmicos, volcnicos y de otra naturaleza con poten-cial destructivo. Esta alta exposicin, combinada con acentuadas caractersticas de vulnerabilidad social, econmica, fsica, ambiental y poltica-institucional, hace que la regin padezca una alta y creciente inci-dencia de desastres.

    La magnitud de los daos humanos y econmi-cos provocados por los desastres en Amrica Latina y el Caribe es estremecedora con base en cualquier parmetro. Las estimaciones realizadas por misiones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) indican que en las ltimas tres dcadas ms de 150 millones de habitantes de la regin han sido afectados por desastres, habran perecido ms de 108.000 personas y se habran generado 12 millones de damnificados directos. El monto de los daos acu-mulados sin que la estimacin sea exhaustiva para toda la regin ascendera a ms de 50.000 millones de dlares de 1998, prdidas que se concentran en los pases de menor tamao y desarrollo relativo, particu-larmente en el rea Andina, Centroamrica y el Caribe. Dado que la CEPAL slo ha evaluado daos a solicitud

    4 International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Disaster Reports, varios aos.

    5 Manual para la evaluacin del impacto socioeconmico ambiental de los Desastres, CEPAL, 200.

    de los gobiernos y que sus evaluaciones nicamente cubren una parte de los desastres, la cifra real de los daos humanos y materiales es mucho mayor.

    Se estima que 80% de los pobres de Amrica Latina viven en zonas marginales expuestas a inundacin o en laderas de volcanes, donde procuran su modo de vida. stas son zonas con alta vulnerabilidad a la degradacin ambiental y a los desastres, pues las tierras deforestadas y erosionadas no absorben suficiente agua de las lluvias torrenciales, aumentando as el peligro de deslizamientos de tierra e inundaciones.

    Las causas de que la vulnerabilidad sea tan eleva-da en Amrica Latina y el Caribe son varias y comple-jas. Sin duda, el patrn de desarrollo de la mayora de los pases, con altos ndices de pobreza, exclusin so-cioeconmica y deterioro ambiental, es un factor prin-cipal. Los pobres viven en las zonas de mayor riesgo, usan tcnicas de cultivo depredadoras del ambiente o laboran en tierras marginales, tienen menos acceso a la informacin, a los servicios bsicos y a la proteccin pre y posdesastre.

    En general, los pases de la regin tienen limitaciones fiscales y financieras para destinar recursos a medidas de prevencin y mitigacin, padecen una dbil capacidad institucional y tienen horizontes de planeacin de corto plazo. La descoordinacin en gestin del riesgo entre los niveles nacional y local tambin es frecuente. A veces se confa demasiado en el aporte externo posdesastre, mientras que la prctica de transferencia de riesgos es muy limitada.

    En algunos pases se han hecho esfuerzos recien-tes para ligar el manejo de riesgos con los problemas del desarrollo a nivel nacional, como un manejo ms apropiado de los recursos naturales (suelos, agua, bos-ques y uso agrcola de la tierra) y un mantenimiento adecuado de la infraestructura, acciones que reducen la vulnerabilidad frente a desastres y contribuyen al desarrollo econmico.

    Pese a estas acciones, subsisten problemas que inciden negativamente en las polticas de gestin del riesgo. Adems de los planteados hasta aqu, destacan la deficiente planeacin fsica, la falta de reservas te-rritoriales, la especulacin de la tierra y la proliferacin de asentamientos irregulares promovidos, en ocasiones, por clientelismo poltico.

  • 1Informe tcnico principal

    . OBJETIVOS Y ALCANCE DEL PROGRAMA DE INfORMACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

    El elevado nmero de vctimas y el monto creciente de prdidas econmicas causadas por los desastres ha llevado a los organismos internacionales y a muchas instituciones y especialistas a promover un cambio de enfoque en el manejo del riesgo de desastres. Con esto se persigue que los pases pasen de una actitud centrada en la respuesta a las emergencias a otra centrada en la prevencin. Un requisito bsico para el xito de un enfoque de este tipo es la disponibilidad de informacin exhaustiva y confiable sobre los riesgos a que estn expuestos los asentamientos humanos y la infraestructura socioeconmica, as como sobre las posibles medidas para reducir las principales fuentes de vulnerabilidad.

    En 1999, la Asamblea General de Naciones Unidas estableci la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres con el fin de estimular el desarrollo de co-munidades resilientes a desastres como parte integral de una estrategia que concibe la reduccin del riesgo de de-sastres como elemento bsico del desarrollo sustentable.

    La reduccin de la vulnerabilidad como parte del desarrollo econmico ha sido impulsada por la CEPAL, el Banco Centroamericano de Integracin, el Banco de Desarrollo del Caribe, la Corporacin Andina de Fomento, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que lleva a cabo una poltica muy activa en la materia y la Unidad de Manejo de Desastres (DMF) del Banco Mundial.

    El BID ha promovido desde hace varios aos el fortalecimiento y la efectividad de la gestin de riesgos de desastres, particularmente los aspectos financieros para evitar que las prdidas econmicas causen crisis que afecten el desarrollo de los pases. Su estrategia al respecto est definida en el plan de accin publicado el ao 2000, y ha sido actualizada en 2005 con base en la evaluacin de sus resultados.

    Living with Risk, a global review of disaster reduction initiatives, Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres, Ginebra julio 2004 p.25.

    7 IDB (2000). El desafo de desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe- Plan de Accin del BID. IADB

    8 IADB (2005), Bank Action Plan for Improving Disaster Risk Management 2005-2008. Washington, DC.

    La CEPAL, organismo integrante de la Secretara de las Naciones Unidas, ha realizado estudios en los ltimos treinta aos para estimar los efectos sociales, econmicos y ambientales ocasionados por los desastres. Para tal propsito ha desarrollado una metodologa especializada que se describe en el Manual para la evaluacin del impacto socioeconmico y ambiental de los desastres, cuya versin actualizada est dispo-nible en la pgina web de la organizacin. Con base en dicha metodologa, la CEPAL ha evaluado los daos ocasionados por la mayora de los principales desastres ocurridos en la regin a partir de 1972.

    Como parte de sus actividades para promover la adopcin de una estrategia adecuada para la gestin de desastres en los pases de la regin, La CEPAL y el BID han unido esfuerzos para realizar un proyecto sobre Informacin e Indicadores para la Gestin de Desastres Naturales. La ejecucin del primer componente del proyecto, Programa de Informacin para la Gestin de Desastres Naturales, fue encargado a la CEPAL y tuvo como propsito proveer a los tomadores de decisiones en los pases de la regin los elementos necesarios para evaluar y mejorar sus estrategias de gestin del riesgo. Los resultados de este componente son el objeto del presente informe.

    El segundo componente se enfoc a la definicin de indicadores de los principales factores que determinan el riesgo de desastres y a evaluar los sistemas de gestin respectivos en 12 pases de la regin. Los indicadores permiten identificar las caractersticas de los sistemas de gestin, identificar sus reas dbiles y hacer com-paraciones entre los pases. El proyecto fue realizado por el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la Universidad Nacional de Colombia en Manizales y sus resultados estn publicados en un informe general y en una serie de documentos adjuntos.0

    El Programa de Informacin para la Gestin de Desastres Naturales, objeto del presente informe, se orienta a identificar la informacin y determinar las metodologas de anlisis requeridas por los responsables de la gestin del riesgo para tomar decisiones antes (ex ante) y despus (ex post) de la ocurrencia de desastres

    9 Vase http://www.eclac.cl/mexico/.10 Vase http://idea.unalmzl.edu.co.

  • 14 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

    con base en un mejor conocimiento de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos para tomar medidas preventivas y orientar las acciones de atencin de la emergencia, la recuperacin y la reconstruccin.

    Los objetivos principales del programa son:

    Mejorar la disponibilidad, presentacin y apro-vechamiento de la informacin para ayudar a los encargados de formular polticas a identificar las prioridades de inversin en prevencin y mitigacin.

    Proveer a los tomadores de decisin herra-mientas para medir los elementos clave de las amenazas y vulnerabilidades y evaluar la capacidad para manejar el riesgo, as como parmetros para estimar el efecto de las po-lticas e inversiones de manejo del riesgo que eventualmente adopten.

    El propsito del programa es facilitar la toma de decisiones de las instancias gubernamentales para promover el manejo racional y eficiente del riesgo ante desastres. En primera instancia est dirigido a los tomadores de decisiones econmicas (ministerios de finanzas y economa y otras instancias con responsa-bilidad en las decisiones sobre inversin en desarrollo e infraestructura); se pretende demostrar que la carga econmica impuesta por la ocurrencia y acumulacin de desastres mayores puede ser disminuida o evitada mediante polticas de cobertura financiera adecuadas, como aseguramiento y fondos de contingencia, y ac-ciones de prevencin y mitigacin ligadas a los planes de desarrollo. En segundo trmino, el programa est dirigido a los responsables de las instancias operativas nacionales, provinciales o municipales de prevencin de desastres (como los sistemas de proteccin civil) para mejorar la eficacia de su actuacin antes, du-rante y despus de desastres. En tercer trmino, se dirige a las unidades generadoras de informacin tc-nico-cientfica sobre amenazas y riesgos de desastres (adscritas a instituciones acadmicas e instituciones pblicas y privadas) para que consideren el tipo y ca-lidad de informacin requerida por los tomadores de decisin, ms all de la utilizada en el estudio cient-fico de los fenmenos.

    El presente informe resume los resultados de las distintas partes del programa de Informacin para la Gestin del Riesgo de Desastres. En esencia, pretende ser una gua para que los responsables de los pases de la regin evalen sus programas y consideren las medidas para mejorar su eficacia. Reconociendo las diferencias culturales sociales y de desarrollo de los pases, no se pretende establecer lineamientos a seguir en todos los casos, sino destacar experiencias y modalidades seguidas por distintos pases para que cada uno elija la ms adecuada a sus condiciones.

    . METODOLOGA Y PRODUCTOS DEL PROGRAMA

    La ejecucin del estudio se dividi en tres fases:

    a) Definicin del Marco Analtico y desarrollo de Metodologas Especficas para el diseo y eva-luacin de estrategias de gestin del riesgo.

    El Marco Analtico pretende proveer una base conceptual comn y una metodologa general para evaluar las estrategias de gestin del ries-go; su primera parte comprende la evaluacin de la informacin existente sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos y las medidas para reducir estos ltimos; la segunda presenta una visin crtica de las modalidades de organiza-cin nacional para la gestin del riesgo y las bases para evaluarlas; la tercera se refiere a las modalidades de gestin financiera del riesgo. Los resultados de esta parte se presentan en un Documento Metodolgico Bsico y se resumen en el captulo 2 de este informe.

    Las Metodologas Especficas enfocan los siguien-tes aspectos: ampliacin de la metodologa CEPAL para estimar prdidas mediante la evaluacin retrospectiva y daos acumulados por desastres sucesivos; evaluacin de estrategias de gestin de desastres; determinacin de efectos macroecon-micos; y empleo de escenarios de eventos extremos para evaluar la capacidad de gestin del riesgo. Los cinco documentos respectivos se encuen-tran disponibles en el sitio web del programa.

    11 Vase http://www.cepal.org.mx/iadb-eclac-project.

  • 15Informe tcnico principal

    b) Realizacin de estudios de casos y dilogo sobre polticas de gestin del riesgo en cinco pases de la regin.

    Con el propsito de disponer de un panorama amplio del riesgo ante desastres y de las po-lticas para manejarlo, se seleccionaron cinco pases considerados representativos, los cuales tienen distintos tamaos econmicos y niveles de desarrollo y estn sujetos a diversos tipos de amenazas: Colombia, Chile, Jamaica, Mxico y Nicaragua.

    Los objetivos de cada estudio nacional fueron:

    i) Identificar las fuentes de informacin y anlisis sobre el riesgo de desastres naturales y evaluar su calidad e idoneidad, as como el grado de conocimiento sobre el tema por los tomadores de decisiones para la gestin del riesgo.

    ii) Evaluar la importancia relativa de la gestin del riesgo en los planes y polticas gubernamentales.

    iii) Investigar la existencia de estudios de percepcin de riesgo que midan el nivel de alerta y con-ciencia de la poblacin y autoridades. Estimar la importancia que el sistema de gestin del riesgo otorga a este tipo de estudios.

    iv) Determinar y evaluar la organizacin para la gestin del riesgo en situaciones ex ante y ex post.

    v) Identificar los niveles de gobierno o actores que asumen la carga financiera de las consecuencias de los desastres (gobierno central, gobierno local, sector privado, sociedad civil, donantes extranjeros).

    vi) Disear escenarios de impacto de eventos que pudieran tener consecuencias extremas en el desempeo econmico.

    vii) Ensayar y evaluar los mtodos de evaluacin de estrategias propuestos en el Marco Analtico y en las Metodologas Especficas diseadas por este programa.

    12 En los documentos previos y en la mayora de los Estudios Nacionales de Caso se ha empleado el trmino peligro, que es el ms comn en el medio cientfico.

    Los cinco estudios fueron encargados a consultores con experiencia en el tema en cada uno de los pases seleccionados. Los informes respectivos se encuentran disponibles en la pgina web del programa.

    Para recabar las experiencias y opiniones de los tomadores de decisin y de especialistas en los distintos aspectos de la materia se organizaron dos Talleres Na-cionales en cada pas, uno al inicio de los estudios para presentar y evaluar el enfoque propuesto, y otro al final para presentar los resultados y recoger las opiniones de los especialistas. Adicionalmente, se realiz un Taller Regional en el que participaron los responsables de la gestin de desastres de cada pas, miembros del Comit Cientfico Asesor del proyecto, especialistas del BID y la CEPAL y los integrantes de la coordinacin tcnica del proyecto. En este taller se presentaron los resultados y se recogieron sugerencias a ser incorporadas al infor-me final. Los reportes de todos los talleres tambin se encuentran en la pgina web del proyecto.

    c) Elaboracin del informe final del proyecto Tomando como base los estudios de caso en los

    cinco pases seleccionados, se realiz el presente informe, el cual contiene:

    - Una evaluacin comparativa de las situaciones especficas de cada uno de los cinco pases.

    - Criterios para que cada pas evale la idoneidad de la informacin disponible sobre riesgo y sus propias estrategias de gestin.

    - Recomendaciones sobre polticas y estrategias para mejorar la disponibilidad y aprovechamiento de la informacin y sobre la gestin del riesgo en general.

    La oficina subsede regional de la CEPAL en Mxico hizo la gestin ejecutiva y administrativa del proyecto y contrat una Coordinacin Tcnica para elaborar los trminos de referencia para los consultores contratados, supervisar su trabajo y revisar sus informes, coordinar los talleres de los estudios de caso, elaborar los documentos del marco analtico y las metodologas especficas y redactar el informe final. La oficina del Departamento de Desarrollo Sostenible del BID se encarg de la super-

    1 Vase http://www.cepal.org.mx/iadb-eclac-project.

  • 1 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

    visin de todas las fases del proyecto. Los organismos patrocinadores designaron un Comit Cientfico Asesor para evaluar los alcances y productos del proyecto.

    Los documentos producidos son los siguientes:

    Documento Metodolgico Bsico para la eva-luacin de estrategias nacionales de gestin de desastres.

    Metodologas: Metodologas para el diseo y evaluacin de

    estrategias para la gestin del riesgo de de-sastres, por J. Baraqui.

    14 Ibdem.

    Disasters and the macroeconomy: empirical and modeling issues, por R. Hernndez.

    Metodologa abreviada de evaluacin de daos, por D. Bitrn.

    Evaluacin retrospectiva del impacto socioeco-nmico de los desastres, por D. Bitrn.

    Evaluacin del impacto de eventos extremos (Coordinacin Tcnica)

    Informes de los Talleres Informes de los cinco Estudios Nacionales de

    Caso

  • 17Informe tcnico principal

    El anlisis de la informacin para la gestin del riesgo se divide en tres partes:

    1) Informacin para la evaluacin y reduccin del riesgo;

    2) Informacin para la gestin operativa del desastre;) Informacin para la gestin financiera del riesgo.

    . INfORMACIN PARA LA EVALUACIN Y REDUCCIN DEL RIESGO

    a) Problemtica de la informacin de riesgo La determinacin del riesgo para fines de gestin es la-boriosa y complicada debido a la interrelacin entre los factores del riesgo, la complejidad de los sistemas fsi-cos y sociales involucrados y los procesos que generan las prdidas. Adems de resolver estos problemas, es necesario que haya vas de comunicacin entre los es-pecialistas en la materia y las autoridades competentes para que los resultados del anlisis trasciendan a los mbitos de la gestin nacional y regional o provincial.

    b) Informacin para la evaluacin del peligro El objetivo principal de un estudio de peligro en un lu-gar de inters es conocer el fenmeno que lo ocasiona

    15 Para mayor detalle consultar Documento Metodolgico Bsico en http://www.cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html.

    mediante la identificacin y medicin de su intensidad y zona de alcance o influencia. Los estudios pueden ser de dos tipos: (1) Evento mximo probable (o evento mximo crebleEMC), aquel que resulta de maximizar de manera terica los factores directamente relacio-nados con la intensidad del fenmeno; (2) anlisis de frecuencia-intensidad, el cual se basa en estudios probabilistas de registros histricos, en modelos te-ricos del fenmeno o en una combinacin de ambos. El cuadro 1 muestra la informacin que puede ser til para la evaluacin de algunos de los principales peligros que afectan la regin.

    Efectos locales: Una estimacin detallada del pe-ligro deber prestar atencin a los efectos locales de amplificacin por condiciones de topografa, subsuelo o clima. Estas condiciones particulares, que pueden variar aun en distintos puntos de una misma localidad o ciudad, pueden ocasionar un aumento o disminucin de la intensidad, de la frecuencia o del rea de influencia de los fenmenos.

    c) Informacin para la evaluacin de la vulnerabilidad

    El objetivo de una evaluacin de vulnerabilidad es en-contrar la relacin entre la intensidad de los fenmenos y los daos o prdidas probables de los bienes en un lugar de inters.

    II. BASES PARA EL ANLISIS DE LA INFORMACIN SOBRE RIESGO DE DESASTRES

  • 18 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

    La evaluacin de la vulnerabilidad fsica puede reali-zarse con un enfoque cualitativo (por medio de ndices) o cuantitativo (mediante funciones de vulnerabilidad). La vulnerabilidad social es la suma de circunstancias que afectan a grupos de poblacin, las cuales limitan su capacidad de valerse por s mismos. El cuadro 2 muestra la informacin general requerida para estimar la vulnerabilidad fsica y social

    d) Informacin para la evaluacin del riesgo La evaluacin del riesgo consiste en determinar la natu-raleza y extensin del mismo con el fin de obtener una medida de sus consecuencias en la sociedad. Existen dos enfoques: (1) el anlisis de la interaccin de los factores de riesgo (amenazas potenciales o peligros, exposicin y vulnerabilidad existentes) y (2) el anlisis de registros de eventos pasados.

    En el cuadro se muestran los tipos de estudios de riesgo que pueden realizarse.

    e) Escenarios de eventos extremos para la evaluacin de desempeo

    El anlisis de estos escenarios consiste en determinar un evento crtico tal que plantee una situacin de exigencia extrema al sistema de manejo de desastre, y en estimar la prdida econmica y el desempeo del sistema de gestin financiera del riesgo del pas.

    En la informacin que podra requerirse para un estudio de escenarios, se encuentran la siguiente:

    1 Ver documento Metodologa de Evaluacin de Escenario Extremo en http://www.cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html.

    17 La metodologa de la CEPAL para calcular prdidas es una buena gua para identificar la informacin deseable en estudios de escenarios.

    SISMO

    Sismicidad his-trica, catlogos ssmicos.

    Estudios de tec-tnica y geologa. Modelos de tasas de excedencia de magnitudes.

    Leyes de atenua-cin especficas y adecuadas a la regin de anlisis. Tasas de exceden-cia de aceleracio-nes mximas.

    Funciones de amplificacin de aceleraciones, funciones de trans-ferencia, cocientes espectrales.

    Registro de inun-daciones, niveles mximos de agua en eventos pasados.

    Levantamientos de la zona: batimetra de la costa, mapas de curvas de nivel de la franja costera.

    Informacin ssmi-ca y tectnica de la zona circundante. Estudios de veloci-dad de propaga-cin y tiempos de llegada de la ola a la costa.

    Identificacin y estudio de las defensas naturales o construidas por el hombre para mitigar los efectos de los tsunamis.

    Estudios de frecuencia e inten-sidad de huracanes, histogramas.

    Zonas cicloge-nticas. Estudios de generacin de huracanes, trayec-torias probables.

    Topografa de la zona costera. Ma-pas topogrficos y levantamientos de zonas afectadas.

    Datos de estaciones en observatorios meteorolgicos. Modelos de distri-buciones de valores extremos.

    Informacin histrica: mapas de inundacin de eventos pasados

    Registros de esta-ciones pluviomtri-cas, precipitacin mxima anual, precipitacin diaria promedio

    Hidrogramas de avenidas, determi-nacin de zonas propensas a inun-darse. Topografa, curvas de nivel, levantamiento de obras de drenaje.

    Modelos de esco-rrenta y filtracin adecuados para la zona de anli-sis, estudios de permeabilidad del suelo.

    Catlogos, registros de zonas afectadas por eventos pa-sados.

    Estudios geolgicos y estimacin de fe-chas de ocurrencia.

    Clasificacin de los volcanes, ndices de explosividad volcnica.

    Direccin y veloci-dad del viento (slo para el caso de peligro por ceniza volcnica).

    Informacin hist-rica y registros de altura de agua.

    Estudios de bati-metra de la costa.

    Estudios de genera-cin de ciclones.

    Estudios tericos y modelos de altura de marea de tormenta.

    Datos histricos del rea y sitios con condiciones similares.

    Estudio de las ca-ractersticas fsicas y geolgicas.

    Estudios del posible comportamiento de la masa deslizada: velocidad y distan-cia de recorrido.

    Estudios de frecuen-cia intensidad de evento desencade-nante (lluvias inten-sa, sismo, etc.).

    TSUNAMI VIENTO LLUVIAS ERUPCIN VOLCANICAMAREA DE TORMENTA

    DESLIzAMIENTODE LADERAS

    CUADRO . INfORMACIN REQUERIDA PARA LA EVALUACIN DE ALGUNOS PELIGROS DE LA REGIN

  • 19Informe tcnico principal

    CUADRO . ESTUDIOS DE RIESGOTIPO DE ANLISISndices de Riesgo a/

    Prdidas probables

    Escenario extremo b/

    Se obtienen a partir de datos histricos o de la superposicin de ndices de peligro y vulnerabilidad. El ndice de Riesgo (Disaster Risk Index) propuesto por Naciones Unidas para casos de sismo, inundacin y viento es un ejemplo de un ndice relativo para el riesgo de pases, calculado a partir de informacin y registros de prdidas de bienes y vidas humanas.

    En el supuesto de que los procesos de la naturaleza y generacin de daos pueden modelarse como procesos estocs-ticos, las consecuencias o prdidas pueden evaluarse en trminos de sus probabilidades de ocurrencia o, en su defecto, en trminos de los valores esperados y varianzas. El clculo riguroso de esta tasa es una labor que requiere un esfuerzo computacional alto y un conocimiento detallado de los modelos estocsticos de peligro y vulnerabilidad, as como de la correlacin espacial entre los daos y prdidas.

    Anlisis del comportamiento y desempeo de la sociedad en general frente a un evento hipottico extremo que ocasionara grandes demandas econmicas, sociales, ambientales o estratgicas.

    DESCRIPCIN

    a/ En el inciso f) se trata con cierto detalle el tema de los indicadores.b/ El inciso e) explica de manera ms detallada el anlisis de eventos extremos.

    Informacin histrica del fenmeno: estads-ticas de heridos y muertos, personas desplaza-das por eventos con caractersticas similares al propuesto en el escenario.

    Estudios de probabilidad de ocurrencia de fen-meno: tasas de ocurrencia, tasas de excedencia, efectos de recorrido, trayectoria, amplificacin por efectos de sitio.

    Mapas de peligro: regionalizacin del pas, microzonificacin de ciudades.

    Estudios de vulnerabilidad: ndices de vulne-rabilidad, funciones de vulnerabilidad para la zona y para el peligro analizado.

    Levantamientos, catastros, fotografas sateli-tales procesadas.

    CUADRO . INfORMACIN PARA EVALUAR LA VULNERABILIDADVULNERABILIDAD fSICA

    Grado de desarrollo y cumplimiento de las leyes de construccin.

    Caractersticas de las edificaciones e infraestructura crtica: calidad y tipos de construccin, antigedad y estado de conservacin.

    Informacin sobre tipo y gravedad de daos ocurridos en eventos naturales pasados.

    Modelos matemticos de vulnerabilidad o fragilidad estructural del lugar de anlisis y peligro previsto.

    Programas de rehabilitacin y mantenimiento de estructuras.

    rea de cultivo, naturaleza de los cultivos, reservas de agua.

    Distribucin espacial de la infraestructura por tipo estructural. Mapas de dao de eventos pasados.

    Distribucin de la poblacin urbana y rural por sexo, edad, geogrfica y crecimiento histrico.

    Distribucin espacial y crecimiento de los principales asentamientos humanos a lo largo del tiempo. Ubicacin de instalaciones o activi-dades peligrosas.

    Infraestructura social, incluyendo la de educacin, patrimonio histrico y cultural, de recreacin y deportes, de vivienda y salud.

    Produccin agropecuaria, industrial y comercial (incluyendo turismo), su distribucin espacial y anual (cuando sea estacional).

    Infraestructura de servicios de transporte y telecomunicaciones, suminis-tro de agua potable y evacuacin de agua y slidos residuales, y energa (hidrocarburos y electricidad), identificando sus fuentes y ubicacin.

    Indicadores de desarrollo como el ndice de Desarrollo Humano del PNUD y su distribucin espacial en el pas que se analice.

    Existencia y aplicacin de programas de educacin y para disminuir los efectos adversos de eventos naturales extremos como: sistemas de alertas ssmicas y de tsunamis.

    VULNERABILIDAD SOCIAL

  • 20 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

    Valor de construccin por metro cuadrado prome-dio para los diferentes tipos de estructuras.

    Ubicacin, capacidad y estado de estructuras vitales y crticas (hospitales, centros de aten-cin mdica, albergues, central de bomberos, polica, escuelas, teatros, presas, lneas de agua, luz, centrales de energa, oleoductos, gaseoductos, refineras, carreteras, puentes, transporte urbano).

    Distribucin de la poblacin: por zona, por edad, por condicin social, por sexo, por religin, etc.

    Posibilidad de efectos secundarios: incendios, explosiones de material inflamable.

    Existencia y mantenimiento de programas de mitigacin de desastres, sistemas de alarma, de simulacros, de desalojo, etc.

    f) Indicadores de riesgo y desempeo de los sistemas de gestin

    El empleo de indicadores para medir los principales facto-res relacionados con el manejo de riesgo de desastres ha sido promovido por diversos organismos internacionales, en particular por el BID, como una herramienta para comparar la situacin de riesgo o el desempeo de los sistemas de gestin del riesgo entre pases o regiones mediante un parmetro numrico inteligible para los tomadores de decisiones en la materia, particularmente en lo relacionado con los aspectos financieros.

    Los indicadores son tiles para la planificacin de acciones de desarrollo regional, en particular para la implantacin de medidas de mitigacin, las cuales deben incorporarse a dichos planes. Los indicadores pretenden representar con un solo valor numrico una situacin compleja que depende de muchos factores, algunos de los cuales no pueden representarse fcil-mente por parmetros cuantitativos, por lo que de-ben definirse mediante apreciaciones subjetivas de los evaluadores.

    Los indicadores de riesgo para las Amricas En el componente 2 del presente proyecto se desarroll un sistema de indicadores ms completo que los antes mencionados a ser aplicado en los pases de Amrica Latina y del Caribe (IDEA, 200). Se prepar una meto-dologa para determinar cuatro ndices bsicos derivados

    de diversos componentes. A diferencia de los indica-dores anteriores, el nuevo procedimiento no slo mide el riesgo de desastres, sino tambin el desempeo y la eficacia de la gestin de los pases. El procedimiento se aplic a 12 pases (Argentina, Republica Dominicana, Jamaica, Chile, Ecuador, Mxico, Colombia, El Salvador, Per, Costa Rica, Guatemala y Trinidad y Tobago). De los cinco pases en los que se realizaron estudios de caso en este proyecto, slo Nicaragua no fue incluida en el proyecto de indicadores; para subsanar esta deficiencia, en el estudio de caso correspondiente a ese pas se hizo una estimacin de los indicadores empleando esta me-todologa, como se ver en el captulo siguiente.

    De los cuatro indicadores bsicos, dos fueron uti-lizados en los estudios de caso: el ndice de Gestin de Riesgos (IGR) se us para fines de validacin y compa-racin, y el ndice de Dficit por Desastres (IDD) para evaluar el desempeo del sistema financiero frente a eventos extremos.

    El ndice de Dficit por Desastres (IDD) relaciona las prdidas esperadas por desastres con la capacidad financiera del pas. Requiere estimar las prdidas por un evento severo que ocasione la prdida mxima probable en un cierto perodo de tiempo. El grfico 1 muestra el IDD de un evento con perodo de retorno de 100 aos en los 12 pases estudiados. Se aprecia que la mitad de stos tiene un ndice superior a 1,0, lo que indica que no tienen la capacidad de reunir los fondos necesarios para la reconstruccin despus de un evento con un perodo de retorno de 100 aos.

    El ndice de Gestin de riesgos (IGR) se emplea para medir el desempeo del sistema de gestin del riesgo. Este es el aspecto ms valioso de esta metodologa para fines del proyecto objeto de este informe. El ndice se construye como la suma de cuatro componentes que miden cuatro reas de poltica pblica en la materia, cada una a travs de ocho indicadores determinados de manera subjetiva por funcionarios y especialistas locales. Los componentes son: Identificacin del Riesgo (IR), Reduccin del Riesgo (RR), Manejo de los Desastres (MD) y Proteccin Financiera (PF). Los resultados mos-trados en el grfico 2 muestran que Chile, Costa Rica

    18 Cardona, Omar Dario. 2005. Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestin del Riesgo. Programa para Latinoamrica y el Caribe. IDB, Reporte Especial del Departamento de Desarrollo Sostenible. Washington D.C.

  • 21Informe tcnico principal

    PER

    0 1 2 4

    DOM

    SLV

    JAM

    COL

    ECU

    MEX

    TTO

    CHL

    CRI

    GTM

    ARG

    .5

    2.45

    1.90

    1.77

    1.

    1.14

    0.8

    0.7

    0.41

    0.7

    0.1

    0.10

    45 41 7

    44 45 50 4

    5 0 0 7

    54 40 4 5

    48 44 29 40

    5 8 44 17

    2 17 5 2

    2 2 8 9

    4 52 8

    41 1 5

    11 29 18 12

    CHL

    CRI

    JAM

    MEX

    COL

    PER

    GTM

    SLV

    ARG

    ECU

    DOM

    0 50 100 150 200 250

    IGR 00

    IR RR MD PF

    GRfICO . NDICE DE DfICIT POR DESASTRES (IDD)

    GRfICO NDICE DE GESTIN DEL RIESGO (IGR)

  • 22 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

    y Jamaica son los pases mejor calificados, y que las menores calificaciones corresponden a Repblica Do-minicana y Ecuador.

    La determinacin de indicadores presenta dificultades y limitaciones importantes debido a la complejidad del problema y las caractersticas de diversas variables, las cuales son poco apropiadas para ser medidas en trminos cuantitativos.

    g) La Metodologa CEPAL para el anlisis de prdidas econmicas

    En esta seccin se presenta una versin resumida de la metodologa de evaluacin de daos desarrollada por la CEPAL y otras dos metodologas basadas en ella, una para ser aplicada en evaluaciones sucintas de daos y la otra para realizar evaluaciones retrospectivas.

    i) Rasgos fundamentales del manual de la CEPAL La metodologa de la CEPAL para evaluar el impacto socioeconmico de los desastres ha venido siendo aplicada cada vez con mayor frecuencia en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Dicha metodologa se presenta en un Manual que ha sido actualizado en varias ocasiones, desde su primera versin publicada en los aos ochenta.19

    El manual est estructurado en cinco partes. En la primera se tratan aspectos metodolgicos y concep-tuales; en la segunda se establece la metodologa para diagnosticar los efectos del desastre en la poblacin (vivienda y asentamientos humanos) y en la infraes-tructura educacional y de salud. En la tercera parte se aborda la cuantificacin de daos en infraestructura de energa, agua potable y saneamiento, transporte y comunicaciones. La evaluacin de los daos en los sectores econmicos agricultura, industria, comercio y turismo son objeto de la cuarta parte. El manual concluye con la metodologa para evaluar los efectos globales del desastre (en medio ambiente, mujeres, recapitulacin de los daos y sus efectos macroeco-nmicos, en el empleo y los ingresos).

    19 La versin ms reciente de este manual puede consultarse en la pgina web de la CEPAL: Manual para la evaluacin del impacto socioeco-nmico y ambiental de los desastres.

    A continuacin se exponen de forma sucinta los criterios generales de evaluacin del manual de la CE-PAL. Los daos directos son aquellos sufridos por los activos inmovilizados, destruidos o daados y los re-gistrados en las existencias (de bienes finales, bienes en proceso, materias primas, materiales y repuestos). Se trata, en esencia, de perjuicios en los acervos acae-cidos prcticamente durante el lapso del siniestro. Entre los principales rubros de esta categora figuran la destruccin total o parcial de infraestructura fsica, edificios, instalaciones, maquinaria, equipos, medios de transporte y almacenaje, mobiliario, daos en las tierras de cultivo, en obras de riego, embalses, y otros. La destruccin de la produccin agrcola lista para ser cosechada debe valorarse e incluirse tambin como dao directo. Los daos directos ocurren prcticamen-te en el momento del desastre o pocas horas despus. Los indirectos y los efectos globales y macroecon-micos, en cambio, tienen una duracin temporal que, segn la experiencia y la magnitud del fenmeno, se conviene en estimar hasta en cinco aos. En eventos de gestacin lenta o prolongados (meteoros como se-quas o las consecuencias del fenmeno El Nio), los daos directos pueden ocurrir en un perodo largo, en el cual pueden incluso aumentar si alguna infraes-tructura reparada o repuesta en un primer momento vuelve a ser afectada (como los puentes destruidos por inundaciones repetidas).

    Los daos indirectos son bsicamente prdidas de produccin, flujos de bienes y servicios que se dejan de producir o de prestar durante el lapso que se inicia des-pus de acaecido el desastre, el cual puede prolongarse hasta el proceso de rehabilitacin y reconstruccin que, como se indic, se ha convenido en establecer en un horizonte mximo de cinco aos, si bien las mayores prdidas ocurren durante los dos primeros. En todo caso, el clculo de su efecto debe extenderse al tiem-po requerido para alcanzar la recuperacin parcial o total de la capacidad productiva. Los daos indirectos incluyen las erogaciones o costos mayores requeridos por la produccin de bienes y prestacin de servicios por efectos del desastre y los menores ingresos que se recibirn debido a la imposibilidad o dificultad de producirlos o prestarlos (lo que a su vez se reflejar en los efectos macroeconmicos).

  • 2Informe tcnico principal

    Los efectos macroeconmicos se refieren a la in-cidencia del desastre sobre el comportamiento de las principales variables econmicas. Por consiguiente, estos efectos reflejan las repercusiones de los daos directos e indirectos, por lo que no deben agregarse a stos. En determinados eventos localizados en zonas especficas y en pases de mayor tamao, puede resultar impor-tante hacer este anlisis a nivel de provincia, estado, departamento o municipio.

    Los efectos macroeconmicos ms relevantes de un desastre son los que se resienten en el nivel y la tasa de crecimiento del producto interno bruto global y sectorial, en el balance comercial (por los cambios en exporta-ciones, turismo y servicios, y en importaciones y pago por servicios externos), en el nivel de endeudamiento y de las reservas monetarias y en las finanzas pblicas y la inversin bruta. Dependiendo de las caractersticas del desastre, puede ser pertinente estimar los efectos secundarios sobre el incremento de precios, el nivel de empleo y el ingreso familiar.

    Los criterios de valoracin de los daos ocurri-dos durante un desastre pueden variar y cubren una gama de situaciones cuyos casos se pueden agrupar en tres: a) valor original (contable, actualizado a valor presente); b) costo de reposicin (en condiciones de calidad y servicios similares a las existentes antes del desastre); c) necesidad de reconstruccin (a partir de las definiciones de cmo va a hacerse la reconstruc-cin y con qu mejoras o medidas de reforzamiento y mitigacin frente a eventos futuros). Un criterio de valoracin de los daos ocasionados por un desastre sera tomar como base el valor depreciado del acervo perdido (a costo de libros). Con ello se estimara el costo del acervo perdido o afectado en el estado en que se encontraba al momento del desastre y, por lo tanto, se tomaran en cuenta sus aos de antigedad para calcular el valor de la vida til que le quedaba. En pases con un proceso inflacionario significativo, el valor contable (o de libros) como precio aproximado del valor de mercado de un activo o un bien carece de representatividad. En este caso podra intentarse calcular su valor original revalorizndolo segn el aumento de los precios entre el ao de adquisicin del bien y el ao de su destruccin. Sin embargo, esta operacin entraa mltiples complicaciones derivadas de la ausencia o

    escasa confiabilidad de los componentes de los ndices de precios en un plazo largo.

    Otro criterio de valoracin de los daos puede basarse en la estimacin del valor del acervo perdido a costo de reposicin, pero incorporando elementos de mitigacin ante futuros desastres; es decir, el acervo perdido se valorizara considerando no slo uno nuevo (que seguramente incluira cierto avance tecnolgico, ya que, dependiendo de sus aos de antigedad, podra no encontrarse en el mercado un producto con carac-tersticas idnticas), sino aquellas caractersticas que lo hagan ms resistente al embate de nuevos fenmenos naturales o antropognicos (mitigacin).

    Entre estos dos extremos existen criterios inter-medios que se determinan, como se expres antes, por las necesidades del anlisis, las caractersticas propias del acervo, la disponibilidad de informacin al momento de realizar la valorizacin y, en medida importante, el tiempo disponible por el evaluador para hacerla. Ello quiere decir que en todos los casos deber considerarse el valor del equipo funcionalmente ms prximo al equipo destruido y cuya adquisicin y financiamiento sean factibles.

    Es importante determinar la diferencia entre los costos de reposicin con mitigacin y sin ella, pues con base en ellos se definirn las necesidades finan-cieras del pas y los eventuales requerimientos de cr-dito externo.

    ii) Resumen de la metodologa abreviada de eva-luacin de daos20 Esta metodologa ha sido diseada para evaluar daos frente a eventos frecuentes de magnitud no extrema. Es una variante abreviada de la desarrollada por la CEPAL y contenida en el Manual. Este enfoque, basado en la experiencia de Mxico, implica un trabajo previo de identificacin del rea afectada, sus caractersticas socioeconmicas y apoyo de las autoridades de la zona afectada (gobiernos locales, provinciales y municipales, segn el caso) y de las instancias locales encargadas de la proteccin civil.

    20 El presente apartado resume el documento presentado por Daniel Bitrn, Metodologa abreviada de evaluacin de daos (2005) .http://www.cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html.

  • 24 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

    Para el trabajo de campo se requiere el traslado a la zona afectada de un equipo de cuatro investigadores (dos profesionales del rea socioeconmica y dos ingenieros del rea de riesgos segn el tipo de desastre a evaluar) para trabajar en ella de tres a cuatro das. El estudio, incluyendo las conclusiones, es redactado despus en gabinete en un plazo de alrededor de diez das y luego presentado a las autoridades correspondientes.

    Dos semanas despus de superada la fase de emer-gencia se realizan entrevistas con funcionarios pblicos y representantes de la iniciativa privada para recabar informacin en el terreno y realizar visitas de campo a las zonas ms afectadas. En esta fase se pone nfasis en detectar las causas de los daos provocados por el fenmeno natural en cada sector de actividad, la in-tensidad del fenmeno, sus caractersticas y el grado de vulnerabilidad de la poblacin y de los bienes expuestos. De ah se deducen las propuestas tcnicas de mitigacin que formarn parte integral de las evaluaciones.

    El criterio de valorizacin de los acervos destruidos o daados se basa en el costo de reemplazo de tales acervos, incluyendo las obras de mitigacin que se proyecta incorporar en la reconstruccin o reparacin de la infraestructura econmica y social afectada. La estrategia de la evaluacin, la cual se explica en detalle en el documento, incluye trabajos previos y durante la visita de campo a la regin afectada.

    iii) Resumen de la evaluacin retrospectiva del impacto socioeconmico de los desastres.21 Para tener una visin de largo plazo del im-pacto causado por diferentes desastres resulta fundamental disponer de un recuento de los efectos en un amplio perodo de tiempo. El monto acumulado y los promedios anuales permitirn identificar las regiones ms vulnera-bles, la incidencia de los diferentes fenmenos y los requisitos financieros demandados por la rehabilitacin y la reconstruccin. Dado que el perodo de retorno de la mayora de los gasto financieros es prolongado, un estudio retros-pectivo har posible detectar y cuantificar los

    21 El presente apartado resume el documento de Daniel Bitrn, Eva-luacin Retrospectiva del Impacto Socioeconmico de los Desastres y consideraciones metodolgicas para llevarla a cabo.

    efectos de eventos extremos, que son los que permiten evaluar al lmite la eficiencia del sistema de gestin del riesgo del pas.

    La evaluacin retrospectiva y acumulativa de los impactos socioeconmicos plantea problemas que van ms all de los de la evaluacin en el terreno despus de un desastre. En este ltimo caso, como hemos dicho, la evaluacin cuantifica principalmente los daos o des-truccin de acervos. Los efectos indirectos (las prdidas de produccin de bienes y servicios) son mucho ms difciles de estimar debido a que los registros con los que suele contarse generalmente slo incluyen prdi-da de vidas y de infraestructura fsica. Por esta razn puede anticiparse que una evaluacin retrospectiva subestimar los impactos econmicos reales. Por otra parte, al computarse slo los efectos de desastres de mediana a gran magnitud, siempre habr un margen de subvaluacin.

    Una vez decidido el lapso de cobertura y el desdobla-miento sectorial y regional que se pretende alcanzar, se hacen consultas directas a funcionarios, especialmente aquellos con ms larga trayectoria en las instituciones directamente involucradas e instituciones educativas, organismos internacionales, asociaciones empresaria-les, asociaciones de socorro, adems de la consulta de fuentes bibliogrficas, hemerogrficas y de Internet. En las entrevistas se debe solicitar acceso a los archivos histricos. Dado el diverso origen de las fuentes de in-formacin histrica y los variados criterios de evaluacin utilizados, quiz sea necesario adecuar la metodologa del Manual de la CEPAL. Deben solucionarse tambin problemas de tipo estadstico-econmico para expresar los efectos acumulados en valor constante y as medir el impacto real a lo largo del tiempo.

    . INfORMACIN PARA EL MANEJO DE DESASTRES

    a) Sistemas nacionales para la gestin del riesgoLa gestin del riesgo se refiere a las acciones y polticas dirigidas a evitar o reducir prdidas de vidas, de bienes e infraestructura como consecuencia de desastres en un determinado pas. Esta definicin incluye las medidas adoptadas para reducir daos en la ecologa provocados por desastres. Cubre, por consiguiente, un

  • 25Informe tcnico principal

    amplio espectro de actividades conducentes a elevar los niveles de seguridad de la poblacin. Una estrategia de disminucin del riesgo debe enfocarse, por tanto, al manejo de todos y cada uno de los componentes que lo determinan.

    Un sistema nacional para la gestin del riesgo est compuesto por la interaccin entre acciones institu-cionales, mecanismos financieros, normatividad y po-lticas. La tarea principal de los tomadores de decisin en la materia es crear un sistema nacional efectivo con una visin integral que comprenda los niveles del gobierno central y local y la poblacin e iniciativa pri-vada locales. Se llamar manejo de desastre a la parte ejecutora del sistema, la encargada de implementar las acciones de las fases previas, durante y despus del desastre.

    Las medidas, actividades y oportunidad de las ac-ciones relativas al manejo de desastres, as como su costo-beneficio con respecto a los resultados esperados, son decisivas al seleccionar las estrategias y polticas de un manejo efectivo del riesgo en el contexto de un desarrollo sostenible. Las estrategias de los pases de Amrica Latina y el Caribe en la materia tienen diversos niveles de desarrollo. En general, el tema de la reduccin de desastres, expresado en trminos tales como prevencin y mitigacin, ocupa ahora un lugar destacado en el discurso poltico, aunque no siempre se ha traducido en acciones concretas. La mayor parte de las instituciones dedicadas al manejo de los desas-tres se han concentrado en fortalecer las acciones de preparacin para atencin de la emergencia, elaborar mapas de peligros e implementar mecanismos de alerta temprana. La gran diversidad de densidad demogrfica, sistemas sociopolticos, niveles de desarrollo y exposi-cin a desastres de variable intensidad han resultado en formas diversas de gestin del riesgo entre los pases de la regin.

    Para evaluar la eficacia de la estrategia de gestin del riesgo de un pas deber estudiarse la estructura organizacional del manejo de desastres, su desarrollo institucional y eficiencia operativa para prevenir efectos futuros y conducir una recuperacin pronta y efectiva de la poblacin y de la economa despus de un de-sastre. Un componente importante de dicha estrategia es la capacidad para realizar un manejo eficiente de la

    situacin de crisis generada por un desastre. Todo lo anterior permitir apreciar la importancia relativa que la poltica de gestin del riesgo tiene de hecho en las prioridades del gobierno del pas bajo estudio.

    Un aspecto particularmente importante es la insti-tucionalidad. La gestin del riesgo requiere una orga-nizacin eficiente que abarque los niveles de gobierno nacional, provincial y municipal. Para ser efectivo, el sistema pblico de gestin debe poseer tres caracte-rsticas principales: tener jerarqua en el organigrama institucional, pues es el tema debe tener prioridad en la agenda nacional, y las medidas y acciones debe ser puestas en prctica pronta y eficazmente; contar con mecanismos efectivos de coordinacin intersectorial, pues el funcionamiento del sistema depende de la voluntad y accin coordinada de diversos sectores; contar con personal con conocimiento y experiencia adecuados, es decir, personal de carrera para superar la situacin frecuente de una continua rotacin del personal tcni-co encargado de las tareas fundamentales. El sistema pblico de gestin de riesgo deber atender todas las tareas de la gestin y no slo la emergencia, como es frecuente, y contar con planes de contingencia para ejecutar las principales tareas.

    Las modalidades institucionales que se han venido adoptando en gestin del riesgo y la importancia del tema en el quehacer poltico de los pases de la regin son diversas. Por eso resulta difcil establecer tipologas de la evolucin reciente y acciones que stos toman. Podra obtenerse una medida de su eficacia del anlisis de los resultados de las diferentes estrategias a lo largo del tiempo en trminos de la relacin entre los fenme-nos naturales ocurridos y los impactos socioeconmicos que han provocado.

    La Metodologa para el diseo y evaluacin de estrategias para la gestin de riesgo de desastre elaborada por Jaime Baraqui para este programa, mues-tra algunas orientaciones estratgicas de gestin del riesgo en rehabilitacin, reconstruccin, prevencin y mitigacin. La metodologa abarca aspectos institu-cionales, polticos, financieros, tcnicos, de desarrollo e inversin y macroeconmicos. Sus recomendaciones han sido elaboradas con base en la experiencia de la CEPAL durante ms de 0 aos de trabajo en campo en la regin.

  • 2 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

    b) Informacin para las distintas fases del manejo de desastres

    Para el manejo eficiente de una estrategia nacional de gestin del manejo de desastres deber contarse con informacin pertinente para los tomadores de deci-siones sobre la ejecucin de las distintas etapas de la gestin operativa, para la poblacin que pudiera resultar afectada y para los medios de difusin. La informacin no debe limitarse a los riesgos de grandes eventos desastrosos. Diversos estudios documentan que los desastres de menor cuanta pueden, por su frecuencia, acumular prdidas similares a las ocasionadas por un solo evento de gran magnitud; sin embargo, estos ltimos son percibidos por el pblico como ms significativos, mientras que los primeros son mucho menos atendidos y documentados.

    Las polticas y medidas adoptadas por los toma-dores de decisin deben basarse en anlisis de riesgo (amenazas, exposicin al riesgo, vulnerabilidad). La identificacin, anlisis y cuantificacin de las prdidas probables deben servir de base para instrumentar las medidas adecuadas. Resulta pues fundamental disponer de informacin y metodologas para evaluar y analizar los peligros (su frecuencia, magnitud y localizacin) la vulnerabilidad (poblacin y activos expuestos) y, por consiguiente, el riesgo. Por otra parte, es indispensable contar con registros de la experiencia y lecciones de las caractersticas e impacto de los desastres pasados. Al respecto es deseable contar con bancos de datos con series histricas.

    Para el objetivo de determinar la informacin nece-saria para la toma de decisiones sobre las medidas de manejo de desastres conviene dividir los elementos de la gestin en las fases de predesastre y postdesastre. La situacin ideal es tener polticas y programas acor-des con los lineamientos generales aqu propuestos, de tal manera que las acciones sirvan eficazmente en ambas etapas.

    c) Informacin para la fase predesastreEntre las actividades predesastre se identifican las si-guientes como las ms importantes en cuanto a la

    22 Living with Risk, a global review of disaster reduction initiatives, Estra-tegia Internacional para la Reduccin de Desastres, Ginebra, julio 2004.

    2 Ibdem.

    informacin necesaria para una adecuada gestin del riesgo:

    Prevencin. Se refiere a las actividades tendientes a evitar el impacto adverso frontal de peligros y desastres tecnolgicos, ecolgicos y biolgicos. Las inversiones en medidas preventivas debern priorizarse segn su viabilidad social y tcnica y consideraciones costo-beneficio. Se justifican en las reas ms frecuentemente afectadas por desastres. Respecto de la conciencia p-blica y educacional, la prevencin promueve un cambio de actitud y de comportamiento que cristalice en una cultura de prevencin. Por consiguiente, adems de las acciones de carcter fsico, la prevencin incluye acciones de concientizacin, organizacin, educacin y preparacin de la sociedad civil para prevenir y en-frentar desastres. En esta etapa se requiere informacin sobre los riesgos en trminos generales y, sobre todo, identificar las zonas ms vulnerables y los escenarios probables ms adversos.

    Preparacin. Son las actividades y medidas tomadas con anticipacin para asegurar una respuesta efectiva al impacto de los desastres, incluyendo la transmisin de seales oportunas y efectivas de alerta temprana y el desalojo temporal de personas y bienes de las localidades amenazadas. Suponen, por consiguiente, la existencia de sistemas de observacin, pronstico y alertamiento de la poblacin, redes de medicin de peli-gros hidrometeorolgicos, geolgicos y antropognicos; estos sistemas deben contar con mecanismos fluidos de comunicacin que alcancen hasta las comunidades ms recnditas.

    Planeacin para la emergencia. El manejo eficiente de una crisis provocada por un fenmeno natural debe descansar en una planeacin efectiva de la emergencia. La base de la planeacin es la informacin suficiente para contar con oportunidad con los siguientes recursos: planes de contingencia para escenarios de eventos de diferente grado de peligrosidad; preparativos y recur-sos para atender emergencias; planes de evacuacin y albergues; asignacin de responsabilidades para los actores del plan de emergencia (particularmente del ejrcito y organizaciones no gubernamentales) y presu-puesto para atender la emergencia. Otras orientaciones

    24 Ibdem.

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    estratgicas predesastre corresponden a la posibilidad de disponer de vas alternativas de comunicacin, de redundancias en los sistemas de salud y de recursos bsicos como provisiones de agua para los sistemas de saneamiento.

    Para esta etapa se requiere que los tomadores de decisin cuenten con sistemas de informacin eficaces sobre la evolucin del fenmeno y sus consecuencias. Se requiere contar con planes de difusin de informacin para el pblico en general y sobre todo para la poblacin expuesta. Los planes deben prever la respuesta pronta para adoptar las medidas de autoproteccin; a este res-pecto se requiere producir y difundir informacin especial para los grupos con impedimentos fsicos o culturales. Es de particular importancia tener previstos mecanismos de informacin amplia y oportuna para los medios de difusin, pues son indispensables para concienciar a la poblacin y difundir las medidas de autoproteccin.

    Mitigacin. Se refiere a medidas estructurales y no estructurales que limitan el impacto adverso de los peligros naturales y tecnolgicos y los provocados por la degradacin ecolgica. Entre ellas las siguientes:

    Obras de Prevencin y Mitigacin. En la etapa prede-sastre de una estrategia nacional deben incluirse obras hidrulicas de prevencin de inundaciones y sequas y contar con estudios de vulnerabilidad de instalaciones estratgicas y lneas vitales o planes para llevarlos a cabo. Las obras de ingeniera requieren conocimiento especializado y adoptar tecnologas apropiadas a las condiciones locales. Atencin especial merecen los programas de disminucin del riesgo de construccio-nes no ingenieriles (particularmente de las viviendas de autoconstruccin) para las cuales es necesario un programa continuo de difusin que ponga al alcance de los autoconstructores las tecnologas adecuadas a su medio y experiencia.

    Medidas de mitigacin no estructurales. Entre ellas se cuentan: regulaciones de uso y manejo de la tierra; leyes de construccin y control de su cumplimiento; zonificacin segn el tipo de amenazas; reforestacin de reas costeras y laderas; educacin y capacitacin por parte del gobierno y participacin de la poblacin en obras de mitigacin.

    25 Ibdem.

    Contar con un cuerpo normativo slido sobre pro-teccin civil o gestin de desastres es importante, pero es ms importante an que ste se cumpla y se aplique correctamente. Igual de importantes son las regula-ciones de uso de suelo y las polticas de ordenamiento territorial en funcin de zonas de mayor vulnerabilidad, las normas de construccin que consideren la seguridad ante fenmenos naturales excepcionales como sismos y viento y programas y planes anuales o de mediano plazo con orientacin adecuada.

    d) fase posdesastreLas acciones posdesastre comprenden la atencin de la emergencia y los procesos de rehabilitacin y reconstruccin.

    Atencin de la emergencia. La atencin de la emergencia comprende los planes, estructuras y sistemas para coordinar la accin del gobierno con la de las orga-nizaciones no gubernamentales, los grupos voluntarios, las organizaciones civiles y la asistencia internacional. Es importante, por lo tanto, contar con la informacin para elaborar planes de contingencia que prevean y asignen responsabilidades a los sectores involucrados, evaluar las necesidades de la emergencia (territorio y poblacin afectada) y facilitar un intercambio fluido de informacin entre la poblacin afectada y las autorida-des encargadas de la emergencia. Hay que considerar de dnde provendra el financiamiento para atender la emergencia (aportaciones del gobierno central, de los gobiernos locales y del apoyo internacional y privado), la asistencia humanitaria, el papel de las fuerzas ar-madas, de las organizaciones no gubernamentales y de los grupos voluntarios, las caractersticas operativas de la atencin de la emergencia (evacuacin oportuna de la poblacin afectada o en riesgo, bsqueda, rescate y atencin de vctimas), disponibilidad anticipada y or-ganizacin de los albergues, diseo de rutas alternas a caminos bloqueados por el desastre, manejo de la ayuda en especie, alojamiento, alimentacin y campaas de salud y apoyo psicolgico.

    Es importante contar con informacin sobre el manejo de contingencias similares en el pasado y el monto y destino de los recursos locales y extranjeros utilizados, adems de las partidas presupuestarias or-dinarias y extraordinarias (en el caso de asignaciones especiales) de los organismos responsables.

  • 28 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

    Rehabilitacin. La rehabilitacin consiste prin-cipalmente en reparar instalaciones, infraestructura y activos en general sin modificar sus caractersticas principales y manteniendo su emplazamiento, tamao, diseo general, cobertura y amplitud. A diferencia de la fase de reconstruccin, no se requieren estudios ni grandes proyectos. Es necesario distinguir en cada caso si se ha de rehabilitar o reconstruir. Debe contarse con sistemas de evaluacin rpida que asignen prioridades a las tareas de rehabilitacin, tales como el reestable-cimiento de los servicios bsicos para la poblacin y las actividades productivas, entre ellas: dotacin de agua potable, energa y comunicaciones, atencin mdica a heridos, limpieza y remocin de escombros, reparacin de viviendas, saneamiento, rehabilitacin de vialidad de acceso a zonas afectadas, apoyo financiero mediante crditos blandos a pequeos productores y entrega de semillas a medianos y pequeos agricultores.

    Es necesario contar con procedimientos para deter-minar y financiar las necesidades de recursos corres-pondientes a la fase de rehabilitacin. Se deber brindar especial atencin a describir y analizar las herramientas de evaluacin rpida, para determinar las prioridades y el monto de los recursos financieros disponibles para la rehabilitacin de los servicios bsicos. Igual atencin se deber prestar a la identificacin de las fuentes de recursos para financiar la rehabilitacin en desastres recientes, sean de origen pblico (por asig-naciones presupuestarias especiales o extraordinarias) o privado (en el caso de servicios bsicos en poder del sector privado).

    Reconstruccin. Al ocurrir un desastre las autori-dades deben disear una estrategia de reconstruccin con prioridades en funcin de las necesidades y de los recursos disponibles y que considere la adecuada intro-duccin de elementos de mitigacin. Esta es una fase de gran importancia por su relevancia econmica, social, ambiental y financiera. Su ejecucin ha de conducir al restablecimiento pleno de las condiciones de vida

    2 Estas tcnicas no deben confundirse con las empleadas por las agencias de Naciones Unidas y algunas organizaciones nacionales para estimar las necesidades urgentes de la fase de emergencia.

    27 A este respecto, el gobierno de Mxico dispone de una herramienta de evaluacin rpida de necesidades. El Asian Disaster Preparedness Center (ADPC) ha desarrollado la metodologa DANA, la cual ha sido utilizada en algunos pases latinoamericanos en forma experimental.

    normal de la poblacin y de la dinmica de desarrollo econmico y social que tena el pas o regin antes del desastre. La etapa se concreta en la ejecucin de pro-yectos especficos debidamente evaluados, priorizados, armonizados, coordinados entre s y consistentes con la disponibilidad de recursos, es decir, cabalmente pro-gramados e insertos en un Programa de Reconstruccin de mediano a largo plazo.

    En esta etapa, a diferencia de la de rehabilita-cin, se requieren proyectos acabados. En materia de obras civiles, por ejemplo, es necesario hacer estudios previos de ingeniera bsica, diseo geomtrico y es-tructural, anlisis de la demanda, determinacin de la localizacin ptima en trminos de optimizacin de inversiones y costos, de ubicacin con relacin a la demanda y de las necesidades de reducir la vulnera-bilidad, tamao y dimensin ptimos con base en las demandas actuales y futuras previsibles, entre otros. La reduccin de la vulnerabilidad es requisito indis-pensable del programa de reconstruccin, ya que las nuevas instalaciones cuyas ejecuciones comprome-tern considerables recursos deben estar suficiente-mente protegidas contra desastres.

    Las orientaciones programticas que deberan guiar los programas de reconstruccin seran, entre otras: reponer la infraestructura fsica y social perdida; recu-perar las actividades productivas afectadas; restablecer una adecuada gestin de cuencas y de preservacin medioambiental; disponer de los asentamientos o rea-sentamientos humanos necesarios; realizar una adecuada gestin ambiental urbana; reactivar el tejido econmico y social de la poblacin afectada y generar empleos productivos. Las acciones de reconstruccin debern considerar adems la conservacin de recursos naturales y estar vinculadas a objetivos de desarrollo sostenido.

    . INfORMACIN PARA LA GESTIN fINANCIERA DEL RIESGO

    a) IntroduccinEste tema se refiere a la informacin que sustenta el manejo financiero de los desastres. Como tal debera cubrir, en su acepcin ms amplia, no slo la informa-

    28 Informe sobre Aspectos Metodolgicos y de Estrategias, Jaime Baraqui, documento para el proyecto BID/CEPAL, 12 de mayo 2004.

  • 29Informe tcnico principal

    cin relacionada con los daos indirectos y las prdidas subsecuentes, sino tambin la informacin sobre los costos en que se pueda incurrir en la fase de prevencin y preparacin. Tambin debe cubrir los datos de los gastos durante la fase de respuesta a la emergencia, los de recuperacin y rehabilitacin y los del costo de las inversiones para la reconstruccin. Comprende adems la informacin de instrumentos para amortiguar los efectos financieros de los desastres para el pas a travs de la transferencia de riesgos.

    El anlisis de la informacin sobre asignaciones financieras para los objetivos mencionados permitir apreciar la medida en que el gobierno prioriza las accio-nes preventivas frente a las de carcter responsivo. Por ello conviene abordar por separado el financiamiento de acciones para reducir riesgos en la fase preventiva (financiamiento ex ante) y el destinado a la atencin a la emergencia y a las fases de rehabilitacin y recons-truccin. La aplicacin de la metodologa de la CEPAL para evaluar el impacto de los desastres permite disponer de informacin sobre los costos de las inversiones para la fase de rehabilitacin y reconstruccin. Dichas eva-luaciones incluyen por lo general perfiles de proyectos para reducir la vulnerabilidad del pas o regin frente a futuros desastres.

    Sin embargo, por la oportunidad en que normalmente se realizan estas evaluaciones (alrededor de semanas despus del evento, es decir, casi siempre una vez su-perada la emergencia, ya que su objetivo es hacer las cuantificaciones para rehabilitacin y reconstruccin), no atienden la cuantificacin de las necesidades propias de la emergencia. De acuerdo con dicha metodologa, el costo de la atencin de la emergencia con bse en desembolsos reales y donaciones se incluye entre los efectos indirectos del desastre.

    Las fuentes pblicas de financiamiento de prdidas por desastres incluyen recursos internos (tales como fondos de desastres, reasignaciones presupuestarias, nuevos impuestos para obtener recursos adicionales, crditos blandos para apoyar a los sectores producti-vos y flujo de pagos por la recuperacin de seguros) y recursos externos (ayuda, prstamos y donaciones de organizaciones internacionales y de fuentes privadas

    29 EEvaluation of Inter-American Development Bank s Operational Policy on Natural and Unexpected Disasters, DRM, September 200, pp. 4.

    de crdito o derivados de la transferencia de riesgos va reaseguros y bonos catastrficos ).

    Conviene abordar por separado el financiamiento de acciones para reducir riesgos en su fase preventiva del que se destina una vez ocurrido el desastre para atender la emergencia y para las fases de rehabilitacin y reconstruccin. En ambos casos se suele combinar en proporciones variables situaciones en las que:

    a) El gobierno central asume una elevada pro-porcin del riesgo, ya sea a travs de fondos de calamidades o tomando recursos de otros programas;

    b) La cooperacin internacional se convierte en la fuente principal de financiamiento en forma de prstamos y donaciones;

    c) El sector privado asume mayoritariamente las consecuencias mediante la recuperacin de primas de seguros o reaseguros, y

    d) En fo


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