LAPORAN AKHIR

ANALISIS KEBIJAKAN PERPUPUKAN MENUNJANG KETAHANAN PANGAN NASIONAL

Oleh:

Achmad Suryana

Adang Agustian Rangga Ditya Yofa

PUSAT SOSIAL EKONOMI DAN KEBIJAKAN PERTANIAN

BADAN PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN PERTANIAN

2015

i

KATA PENGANTAR

Membesarnya dan terus meningkatnya anggaran subsidi pupuk dalam 10 tahun terakhir merupakan konsekuensi dari kebijakan pemerintah yang menetapkan harga

pupuk yang dibeli petani tetap pada level murah, yang jauh lebih rendah harga keekonomiannya. Kebijakan pemerintah ini merupakan derivatif atau turunan dari

kebijakan yang menargetkan pemenuhan kebutuhan pangan seluruhnya dari produksi dalam negeri,atau swasembada, khususnya untuk komoditi padi, jagung, dan kedelai. Impor pangan menjadi the last resort, atau upaya terakhir yang terpaksa dilaksanakan apabila benar-benar sangat diperlukan. Sementara itu, walaupun pemerintah sudah banyak mengalokasikan anggaran untuk menyediakan

pupuk bersubsidi disertai dengan bebagai kebijakan terkait distribusi dan penyalurannya kepada petani agar dapat memenuhi prinsip enam tepat (jumlah, dosis, mutu, waktu, tempat, dan harga), namun isu kelangkaan pupuk dan harga

pupuk yang mahal di tingkat petani masih tetap ada di setiap awal musim tanam.

Berkaitan dengan hal tersebut di atas, Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan

Pertanian melakukan Analisis Kebijakan (Anjak) Tinjauan Kritis Kebijakan Perpupukan Menunjang Ketahanan Pangan Nasional. Secara khusus kajian ini

bertujuan untuk: (1) Menghimpun data dan informasi tentang perkembangan kebijakan pemerintah terkait penyediaan dan penyaluran pupuk, yang meliputi peraturan menteri terkait topik ini, penganggaran subsidi pupuk, pengaturan dan

peran kelembagaan distribusi pupuk, dan upaya petani pangan dalam mendapatkan pupuk; (2) menganalisis kebijakan perpupukan untuk mendukung pencapaian

ketahanan pangan yang selama ini diterapkan untuk memperoleh lesson learned yang berharga bagi perumusan kebijakan selanjutnya; dan (3) Merumuskan

alternatif kebijakan perpupukan nasional yang dapat menjamin penyediaan pupuk di tingkat petani secara efisien dari sisi teknis dan ekonomis yang mendukung pencapaian ketahanan pangan nasional.Pendalaman Kajian dilakukan di Provinsi

Jawa Barat dan Lampung.

Ucapan terima kasih dan penghargaan disampaikan kepada berbagai pihak

yang telah memberikan kontribusi dan dukungan/bantuan sehingga laporan akhir Anjak ini dapat diselesaikan. Secara khusus terima kasih disampaikan kepada aparat

pemerintah dan swasta/BUMN di pusat dan daerah (provinsi dan kabupaten di Jawa Barat dan Lampung) terkait dengan peranan kebijakan dan implementasi perpupukan nasional. Dengan kekurangan dan kemampuan yang dimiliki para

peneliti untuk menyelesaikan kegiatan kajian ini, semoga hasil kajian yang disampaikan dalam laporan akhir ini bermanfaat bagi pihak yang berkepentingan.

Bogor, Desember 2015 Kepala Pusat

Dr. Handewi P. Saliem 19570604 198103 2 001

xi

RINGKASAN EKSEKUTIF

Pendahuluan

1) Dalam usaha pertanian modern yang mengejar peningkatan produktivitas

secara terus menerus per satuan lahan, pupuk merupakan salah satu factor produksi penting dan esensial. Tanpa tambahan hara ke dalam tanah atau tanpa pemupukan, akan sangat sulit untuk memperoleh hasil per hektar yang

tinggi secara berkelanjutan. Itu pula salah satu ciri Revolusi Hijau yang memperkenalkan teknologi pupuk dan pemupukan kimiawi, serta

menyediakannya dengan harga murah atau disubsidi.

2) Pada beberapa tahun terakhir upaya peningkatan produktivitas tanaman

pangan melalui pemanfaatan pupuk kimiawi yang berlebihan banyak mendapatkan sorotan berbagai pihak, khususnya dari para ahli tanah, budidaya tanaman, dan lingkungan. Kritik lain muncul dari masyarakat terkait besarnya

anggaran belanja negara yang dialokasikan untuk subsidi pupuk.

3) Besarnya dan terus meningkatnya anggaran subsidi pupuk ini sebagai

konsekuensi kebijakan pemerintah yang menetapkan harga pupuk yang dibeli petani tetap pada level murah, yang jauh lebih rendah dari harga keekonomiannya. Kebijakan pemerintah ini merupakan derivatif atau turunan

dari kebijakan yang menargetkan pemenuhan kebutuhan pangan pokok seluruhnya dari produksi dalam negeri. Impor pangan pokok menjadi the last resort, atau upaya terakhir yang terpaksa dilaksanakan apabila benar-benar sangat diperlukan. Pendekatan ini disebut sebagai ketahanan pangan berbasis

kemandirian dan kedaulatan pangan.

4) Perhatian (concern) terhadap efektivitas kebijakan subsidi pupuk dari berbagai instansi pemerintah ternyata cukup tinggi. Beberapa hasil penelitian

menenggarai adanya ketidak efektifan dalam pelaksanaan kebijakan pemberian subsidi pupuk. Kebijakan subsidi pupuk jelas mempunyai dampak positif bagi

peningkatan produksi pangan, terutama padi/beras. Pencapaian ini memberikan sumbangan yang signifikan secara nasional pada pencapaian

ketahanan pangan, stabilitas ekonomi, dan ketahanan sebagai bangsa. Namun, kinerja negatif dari kebijakan ini juga teridentifikasi seperti pelaksanaan distribusi tidak efisien, pupuk sampai tidak tepat sasaran, dan terbangun

dualisme pasar yang dapat menciptakan moral hazzard.

5) Bebarapa pertanyaan terkait kebijakan perpupukan nasional akhir-akhir ini

semakin keras disuarakan oleh para ahli ekonomi dan ekonomi pertanian, dan menjadi wacana diskusi tingkat nasional, termasuk dari para pejabat tinggi pemerintah. Dalam konteks ini, adakah alternatif kebijakan penyediaan pupuk

bagi petani pangan yang lebih tepat sehingga pemanfaatan pupuk dalam sistem usahatani pangan menjadi lebih efisien, baik secara teknis maupun

ekonomis. Adakah kebijakan penyediaan pupuk kepada petani pangan yang lebih murah biayanya tetapi tetap dapat menjamin pencapaian ketahanan

pangan nasional berdasarkan prinsip kemandirian dan kedaulatan pangan? Untuk dapat menjawab pertanyaan kebijakan tersebut dengan baik, diperlukan informasi yang komprehensif tentang kebijakan ekonomi pupuk selama ini,

xii

yang mencakup rumusan kebijakan, sistem distribusi pupuk, volume dan biaya subsidi pupuk, dan praktek pemupukan oleh petani di lapangan. Hal itulah

yang mendorong perlunya dilakukan kegiatan Anjak ini.

6) Secara khusus Kajian ini bertujuan untuk: (1) Menghimpun data dan informasi

tentang perkembangan kebijakan pemerintah terkait penyediaan dan penyaluran pupuk, yang meliputi peraturan menteri terkait topik ini,

penganggaran subsidi pupuk, pengaturan dan peran kelembagaan distribusi pupuk, dan upaya petani pangan dalam mendapatkan pupuk; (2) menganalisis kebijakan perpupukan untuk mendukung pencapaian ketahanan pangan yang

selama ini diterapkan untuk memperoleh lesson learned yang berharga bagi perumusan kebijakan selanjutnya; dan (3) Merumuskan alternatif kebijakan

perpupukan nasional yang dapat menjamin penyediaan pupuk di tingkat petani secara efisien dari sisi teknis dan ekonomis yang mendukung pencapaian ketahanan pangan nasional.

Hasil dan Pembahasan

Kebijakan Perencanaan Penyediaan dan Penyaluran Pupuk Bersubsidi

7) Pemberian dosis pemupukan oleh petani mengalami perubahan selama rentang

waktu 15 tahun (2000-2014). Pada tahun 2000, sebagian besar petani menggunakan pupuk tunggal tanpa penggunaan pupuk majemuk, dengan penggunaan dosis pupuk urea yang sangat tinggi, melebihi dosis anjurannya.

Kondisi menjadi lebih baik pada tahun 2014, dimana petani sudah menggunakan pupuk majemuk NPK sehingga mengurangi dosis pupuk tunggal.

Perbaikan pemakaian pupuk ini juga berdampak positif pada efisiensi biaya pupuk pada usahatani padi. Dalam periode ini terjadi pengurangan proporsi

biaya pupuk terhadap total biaya usahatani padi dari 17,3% pada tahun 2000 menjadi 12,7% pada tahun 2014.

8) Usaha pertanian yang mendapat alokasi pupuk bersubsidi terdiri dari lima

subsektor yaitu subsektor tanaman pangan, hortikultura, perkebunan, perikanan, dan perikanan budidaya. Dari total luas lahan pertanian yang

mendapat alokasi pupuk bersubsidi, subsektor tanaman pangan dan perkebunan mendapatkan alokasi yang tertinggi. Proporsi luas lahan kedua

subsektor tersebut terhadap total luas lahan pertanian sekitar 91%. Besarnya proporsi luas lahan ini berdampak pada besarnya alokasi pupuk bersubsidi untuk kedua subsektor ini.

9) Dalam menyusun alokasi pupuk bersubsidi, data lapangan yang digunakan dalam proses penyusunan adalah Rencana Definitif Kebutuhan Kelompok

(RDKK), sehingga penyusunan RDKK merupakan kewajiban yang harus dipenuhi kelompok tani calon penerima program pupuk bersubsidi (Permentan No 130 Tahun 2014 Bab 3 Pasal 8). Beberapa masalah yang sering timbul

dalam penyusunan RDKK diantaranya (1) penyusunan RDKK dan rekap RDKK di tingkat kabupaten/kota lebih lambat daripada penetapan alokasi pupuk

bersubsidi pada tingkat nasional, provinsi, maupun kabupaten/kota; (2) tenaga pendamping penyusunan RDKK masih kurang berhasil mempengaruhi

kelompok tani agar RDKK yang disusun berdasarkan anjuran pupuk bersubsidi;

xiii

(3) masih ada kekurang tepatan perhitungan kebutuhan pupuk berdasarkan frekuensi tanam dimana sawah dengan frekuensi tanam tiga kali dalam

setahun hanya dihitung kebutuhan pupuk untuk dua kali tanam.

10) Perkembangan alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi yang ditetapkan dalam

Permentan pada lima tahun terakhir mengalami pertumbuhan rata-rata sebesar 0,16% per tahun. Dari kelima jenis pupuk yang disubsidi, hanya jenis pupuk

urea yang mengalami penurunan jumlah alokasi dengan rata-rata penurunan sebesar 4,52% per tahun. Sementara itu produksi pupuk secara total yang diproduksi PT Pupuk Indonesia Holding Company (PIHC) secara umum dalam 5

tahun terakhir mengalami peningkatan 1,71% per tahun. Peningkatan produksi terjadi untuk jenis pupuk urea dan NPK, sedangkan jenis pupuk SP-36, ZA, dan

Organik mengalami perkembangan produksi yang menurun.

11) Pada tahun 2015 penyediaan pupuk bersubsidi sebesar 91,18% dialokasikan untuk provinsi-provinsi sentra produksi padi. Sebanyak 5.977.030 ton (62,62%)

untuk provinsi sentra produksi padi di Pulau Jawa, dan sebanyak 2.726.370 ton (28,56%) untuk provinsi sentra produksi padi di luar Pulau Jawa. Alokasi

penyediaan pupuk bersubsidi pada periode 2010-2014 selalu lebih rendah daripada usulan daerah berdasarkan rekapitulasi RDKK. Rata-rata alokasi

pupuk bersubsidi yang ditetapkan dalam Permentan hanya sekitar 65,25% dari usulan daerah tersebut. Sementara itu, tingkat realisasi penyerapan pupuk bersubsidi oleh petani rata-rata 88,64% per tahun.

Kebijakan Industri Pupuk dan Penganggaran Subsidi Pupuk

12) Sejarah PT PIHC, terbentang selama lebih dari lima dekade yang dapat terbagi menjadi dua fase utama. Fase pertama yang masih bernama PT Pupuk

Sriwidjaja adalah sebagai unit usaha yang berdiri sendiri dari kurun tahun 1959 hingga 1997. Fase kedua ditandai dengan lahirnya Peraturan Pemerintah (PP) nomor 28 tanggal 7 Agustus 1997 yang menunjuk PT Pupuk Sriwidjaja

(Persero) sebagai induk perusahaan (Operating Holding). Adapun industri pupuk yang berada dibawah holding company, yaitu: (a) PT Petrokimia Gresik (PKG), memproduksi dan memasarkan pupuk urea, ZA, SP-36/18, Phonska, DAP, NPK, ZK dan industri kimia lainnya serta pupuk organik; (b) PT Pupuk

Kujang (PKC), memproduksi dan memasarkan pupuk urea, NPK, organik dan industri kimia lainnya; (c) PT Pupuk Kaltim (PKT), memproduksi dan memasarkan pupuk urea, NPK, organik dan industri kimia lainnya; (d) PT

Pupuk Iskandar Muda (PIM), memproduksi dan memasarkan pupuk urea dan industri kimia lainnya; dan (e) PT Pupuk Sriwidjaja Palembang memproduksi

dan memasarkan pupuk urea dan industri kimia lainnya serta pupuk organik.

13) Berbagai peraturan kebijakan dalam pengembangan industri pupuk nasional telah diterbitkan terkait dengan pengaturan distribusi dan pengawasan pupuk,

HET pupuk dan alokasi penggunaan pupuk. Salah satu kebijakan pengembangan industri pupuk nasional tercantum dalam Instruksi Presiden RI

(Inpres) No 2 Tahun 2010 tentang Revitalisasi Industri Pupuk nasional. Langkah-langkah revitalisasi industri pupuk serta peningkatan daya saing

industri pupuk, melalui usaha: (a) Meningkatkan produksi pupuk an-organik,

xiv

organik dan hayati; (b) Memperluas sebaran produksi pupuk; (c) Mengembangkan keragaman jenis pupuk; (d) Menggunakan teknologi yang

ramah lingkungan; (e) Melakukan penghematan bahan baku dan energi; dan (f) Memperluas akses pasar, untuk memenuhi utamanya kebutuhan dalam

negeri pada sector pertanian, kehutanan, perikanan dan industri. Terkait dengan langkah revitalisasi industri pupuk tersebut, Kementerian Perindustrian

mengeluarkan Peraturan Menteri Perindustrian No.141/M-IND/PER/12/2010 tentang Rencana Induk (Master Plan) Pengembangan Industri Pupuk Majemuk. Dalam peraturan ini diatur mengenai rencana nasional mengenai sasaran, arah,

strategi dan kebijakan pengembangan industri pupuk majemuk/NPK dalam mendukung program ketahanan pangan.

14) Mengenai distribusi pupuk, saat ini mengacu pada Peraturan Menteri Perdagangan No. 15/M-DAG/PER/4/2013 tentang Pengadaan dan Penyaluran Pupuk Bersubsidi untuk Sektor Pertanian. Permendag ini telah mengatur cukup

rinci sistem distribusi pupuk mulai dari pengadaan dan penyaluran, tugas dan tanggungjawab para fihak dalam rantai distribusi pupuk sejak dari produsen

pupuk, pemerintah, pelaku distribusi sampai pengecer, dan petani/kelompok tani. Permendag ini juga mengatur tentang pengawasan dan pelaporan.

15) Terkait dengan alokasi pupuk bersubsidi untuk sektor pertanian dan penetapan harga eceran tertinggi (HET) telah dikeluarkan Permentan Nomor 130/ Permentan/ SR.130/11/2014 yang mengatur tentang Kebutuhan dan Harga

Eceran Tertinggi (HET) Pupuk Bersubsidi untuk Sektor Pertanian Tahun Anggaran 2015. Pada peraturan ini dijelaskan bahwa alokasi pupuk bersubsidi

dihitung sesuai dengan anjuran pemupukan berimbang spesifik lokasi dengan mempertimbangkan usulan kebutuhan yang diajukan oleh Pemerintah Daerah

Provinsi, serta alokasi anggaran subsidi pupuk tahun 2015. Alokasi pupuk bersubsidi secara nasional tersebut dirinci menurut provinsi, jenis, jumlah, subsektor, dan sebaran bulanan. Selanjutnya, dirinci menurut kabupaten/kota

(ditetapkan dengan Peraturan Gubernur) dan menurut kecamatan (ditetapkan denganPeraturan Bupati/Walikota).

16) Untuk mengawasi pengadaan dan penyaluran pupuk yang memperoleh subsidi, pemerintah menetapkan pupuk bersubsidi sebagai barang dalam pengawasan,

sehingga pengawasannya mengacu pada Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 77 Tahun 2005 tentang Penetapan Pupuk Bersubsidi Sebagai Barang dalam Pengawasan. Dalam Peraturan Presiden ini pupuk bersubsidi

adalah pupuk yang pengadaan dan penyalurannya mendapat subsidi dari pemerintah untuk kebutuhan petani yang dilaksanakan atas dasar program

pemerintah di sektor pertanian.

17) Dalam rentang waktu 2005-2014, alokasi anggaran belanja subsidi cukup berfluktuasi, dan secara nominal sampai dengan APBN-P 2014 mengalami

peningkatan dari Rp 2,53 Triliun (2005) menjadi Rp 18,04 Triliun atau meningkat rata-rata sebesar 13,27 %/tahun.

18) Bila dilihat rasio subsidi pupuk terhadap total APBN, maka kisaran rasionya antara 0,47% sampai 1,77%. Pada kurun waktu 2005-2014, rasio nilai subsidi

pupuk terhadap APBN paling rendah terjadi pada tahun 2006, dan tertinggi pada tahun 2010. Secara keseluruhan pada periode tersebut rasionya masih

xv

menunjukkan peningkatan sebesar 4,28 %/tahun. Dengan peningkatan angka rasio tersebut menunjukan bahwa pemerintah tetap menilai kebijakan

penyediaan pupuk dengan harga yang disubsidi merupakan bagian dari upaya pencapaian swasembada pangan.

Kebijakan Distribusi dan Perdagangan Pupuk

19) Sistem distribusi pupuk bersubsidi di Indonesia selama ini diatur oleh Menteri Perdagangan. Pengaturan sistem distribusi pupuk dimaksudkan agar petani dapat memperoleh pupuk dengan azas enam tepat, yaitu : tempat, jenis,

waktu, jumlah, mutu, dan harga. Keberhasilan dalam implementasi dari sistem ini salah satunya dapat dilihat dari adanya kesesuaian antara rencana

penyaluran dan realisasi. Kebijakan tentang penyaluran/distribusi pupuk untuk sektor pertanian di Indonesia saat ini telah diatur dengan Permendag No.15 tahun 2013. Pada peraturan tersebut dijelaskan bahwa PT PIHC mendapat

tugas dari pemerintah untuk pengadaan dan penyaluran pupuk bersubsidi untuk sektor pertanian. PT PIHC dapat menetapkan produsen sebagai

pelaksana pengadaan dan penyaluran pupuk bersubsidi dalam wilayah tanggung jawab pengadaan dan penyaluran pupuk bersubsidi di

provinsi/kabupaten/kota.

20) Kebutuhan pupuk bersubsidi dihitung berdasarkan dosis anjuran pemupukan berimbang spesifik lokasi dikalikan luas usahatani para anggota kelompok tani .

RDKK yang disusun kelompok tani direkapitulasi secara berjenjang dari desa, kecamatan, kabupaten/kota, provinsi, sampai tingkat nasional. Melalui

Permentan ditetapkan kebutuhan pupuk Bersubsidi yang dirinci menurut jenis, jumlah, subsektor, provinsi, dan sebaran bulanan. Kebutuhan Pupuk juga

dirinci lebih lanjut menurut kabupaten/kota, jenis, jumlah, subsektor, dan sebaran bulanan yang ditetapkan melalui peraturan gubernur. Selanjutnya kebutuhan pupuk bersubsidi dirinci lebih lanjut menurut kecamatan, jenis,

jumlah, subsektor, dan sebaran bulanan yang ditetapkan melalui peraturan bupati/walikota.

21) Beberapa faktor yang perlu diperhatikan dalam memperbaiki sistem distribusi pupuk adalah sebagai berikut: (1) Harus dapat menjamin ketersediaan pupuk

di tingkat petani agar Program Peningkatan Ketahanan Pangan tidak terganggu; (2) Industri pupuk nasional harus tumbuh dengan baik dan menikmati keuntungan yang wajar sehingga secara berkesinambungan dapat

memasok kebutuhan pupuk dalam negeri; dan (3) Para distributor dan pengecer pupuk juga dapat menikmati keuntungan yang wajar dari tataniaga

ini. Pada penyaluran/distribusi pupuk untuk sektor pertanian juga perlu diatur mekanisme distribusi untuk menjamin ketersediaannya yaitu: (1) Rayonisasi wilayah pemasaran, (2) Penjualan pupuk mulai di tingkat kabupaten, (3)

Penetapan persyaratan distribusi dan penyaluran secara ketat.

22) Pada tahun 2014 penyediaan volume pupuk bersubsidi sebanyak 9.550.000

ton, dengan rincian: Urea sebanyak 4.100.000 ton, SP36 850.000 ton, ZA 1.050.000 ton, NPK 2.550.000 ton, dan Organik 1.000.000 ton. Adapun

realisasi penyalurannya sebanyak 8.994.847 ton atau 94,19% dari alokasi

xvi

penyediaan pupuk bersubsidi, dengan rincian: Urea sebanyak 4.057.187 ton, SP36 sebanyak 800.992 ton, ZA sebanyak 988.440 ton, NPK sebanyak

2.395.114 ton, dan Organik sebanyak 753.114 ton.

23) Volume penjualan pupuk urea dari produsen pupuk nasional berdasarkan

subsektornya menujukkan bahwa proporsi volume penjualan paling tinggi terjadi pada sektor pangan, meskipun kecenderungannya menurun dari tahun

2011 ke tahun 2014. Pada tahun 2011, volume penjualan pupuk urea dari PT PIHC sebesar 4.585 ribu ton (70,82%) kemudian menjadi 3.994 ribu ton (59,70%) pada tahun 2014. Dengan demikian bahwa penggunaan pupuk urea

untuk sector pangan masih menempati proporsi tertinggi dibandingkan dengan sector lainnya. Sebaliknya volume penjualan urea untuk tujuan ekspor

kecenderungannya meningkat dari 750 ribu ton (11,58%) pada tahun 2011 menjadi 1.108 ribu ton (16,56%) pada tahun 2014.

24) Untuk perdagangan pupuk secara komersial baik pupuk urea, NPK dan SP-36

terutama pada sektor perkebunan dan industri secara umum mengalami peningkatan signifikan. Harga pupuk di pasar non subsidi jauh lebih tinggi dan

perbedaannya semakin besar dibandingkan dengan harga subsidi. Sebagai contoh, harga jual pupuk urea pada tahun 2010 disektor perkebunan sebesar

Rp 2.630/kg dan di industri sebesar Rp 2.606/kg. Harga di kedua sektor tersebut terpaut sekitar Rp 1.000/kg lebih tinggi dibandingkan dengan harga urea subsidi yang hanya sebesar Rp 1.600/Kg. Selanjutnya pada tahun 2014,

harga jual pupuk urea di sektor perkebunan sebesar Rp 3.695/kg dan di industri sebesar Rp 3.664/kg. Harga dikedua sektor tersebut bahkan terpaut

sekitar Rp 2.000/kg lebih tinggi dibandingkan dengan harga urea subsidi yang hanya sebesar Rp 1.800/Kg.

Kesimpulan dan Implikasi Kebijakan

25) Dalam upaya pencapaian ketahanan pangan nasional berkelanjutan, pemberian

subsidi input (pupuk) untuk usahatani pangan pokok dinilai tetap penting. Melalui penggunaan pupuk secara enam tepat, dengan dosis hara berimbang,

serta penambahan bahan organik, akan meningkatkan produktivitas usahatani pangan. Komponen teknologi pemupukan yang dikombinasikan dengan

komponen teknologi lainnya dan rekayasan kelembagaan dapat mendorong peningkatan produktivitas yang tinggi, peningkatan produksi pangan, dan pencapaian ketahanan pangan.

26) Perbaikan penyusunan RDKK Pupuk Bersubsidi dan penyediaan pupuk bersubsidi sesuai dengan kebutuhan yang disusun berdasarkan RDKK menjadi

salah satu kunci utama dalam menghilangkan permasalahan kelangkaan pupuk bersubsidi yang selama ini selalu terjadi. Pada lokasi kajian di Jawa Barat dan Lampung, seringkali terdapat petani yang tidak tercantum pada RDKK, padahal

petani tersebut adalah petani pangan berskala kecil yang memerlukan pupuk bersubsidi. Disisi lain terdapat petani luas, yang memperoleh jatah pupuk

bersubsidi yang besar dengan cara memecah luas pengusahaan di bawah dua hektar dan di atas namakan petani lain. Selain itu, kelemahan distribusi dengan

mekanisme RDKK juga ditemukan bahwa kios yang ditunjuk dalam penjualan

xvii

pupuknya seringkali tidak mencatat atau menyesuaikan dengan nama yang tercantum. Kios adakalanya lebih mengutamakan bisnisnya, dimana pupuk

cepat terserap oleh petani.

27) Dari pengamatan dan diskusi di lapangan bersama petani dan aparat terkait

(Jawa Barat dan Lampung), dapat diidentifikasi beberapa permasalahan dalam penyusunan RDKK pupuk bersubsidi ini, sebagai berikut:

a. Tidak semua petani menjadi anggota kelompok tani, sehingga kebutuhan para petani segmen ini tidak masuk dalam proses perencanaan kebutuhan pupuk yang tercantum dalam RDKK pupuk bersubsidi. Pada saat mereka

membutuhkan pupuk untuk usahataninya, kelompok petani ini akan kesulitan mendapatkan/ membeli pupuk dari pengecer resmi.

b. Tidak semua tanaman yang diusahakan petani dalam siklus satu tahun berjalan dimasukkan dalam RDKK pupuk bersubsidi, sementara itu di dalam Juklak Penyusunan RDKK pupuk bersubsidi tidak ada rincian komoditas

prioritas yang dapat memperoleh pupuk bersubsidi. Kondisi ini menyebabkan petani kesulitan mendapatkan pupuk bersubsidi untuk

persemaian ataupun untuk usahatani tanaman sela yang kebutuhan pupuknya tidak dimasukkan dalam RDKK karena petani tidak merencanakan

menanam tanaman tersebut satu tahun sebelumnya misalnya petani menanam tanaman tertentu biasanya tanaman semusim, karena melihat ada peluang pasar dalam jangka pendek.

c. Tidak ada pengaturan tentang petani yang berhak menerima pupuk bersubsidi berdasarkan penguasaan dan/atau pengusahaan seperti pemilik,

pemilik penggarap, penggarap, penyewa, penyewa penggarap yang berhak mendapatkan pupuk bersubsidi. Karena tidak ada pengaturan tersebut,

akibatnya di lapangan ditemukan kasus penggarap/penyewa kesulitan memperoleh pupuk karena yang terdaftar dalam RDKK di poktannya hanya anggota poktan yang berstatus pemilik lahan.

d. Batasan pemberian pupuk bersubsidi kepada petani dengan luas lahan maksimal dua hektare, di lapangan tidak operasional karena tidak diatur

lebih lanjut mengenai status kepemilikannya. Diperoleh informasi bahwa lahan lebih dari dua hektare yang dimiliki seorang petani dapat memperoleh

alokasi pupuk bersubsidi karena diusahakan oleh beberapa penggarap, dipecah-pecah lebih kecil dari dua hektare.

e. Sebagian RDKK yang disusun di tingkat poktan tidak akurat, baik secara

procedural ataupun akurasi data yang disajikan, akibatnya terdapat RDKK yang volume kebutuhan pupuknya lebih kecil atau lebih besar dari

kebutuhan riil atau tidak semua kebutuhan pupuk petani direncanakan berdasarkan/ sesuai dengan tanaman yang diusahakannya dalam siklus satu tahun.

f. Ditemukan kasus RDKK tidak sepenuhnya diacu oleh pemilik Kios Resmi dalam proses transaksi penjualan/ pembelian pupuk ke/oleh petani.

Dengan membandingkan pola distribusi komoditas bersubsidi, yaitu bantuan beras (Raskin) dan pupuk, dapat dirumuskan beberapa alternatif untuk sistem

distribusi pupuk bersubsidi dalam upaya meningkatkan efisiensi penyalurannya. Dua isu yang dapat dipertimbangkan untuk menyempurnakan sistem distribusi pupuk bersubsidi berdasarkan lesson learned dari distribusi Raskin adalah: (1)

xviii

BUMN yang ditugaskan diberi mandat untuk bertanggungjawab penuh (tidak dibagi dengan penyalur lain) atas penyaluran barang pemerintah bersubsidi

dimaksud dari gudang miliknya sampai di tingkat desa, dan (2) Pemda diberi tanggungjawab untuk menyalurkan barang pemerintah bersubsidi dimaksud

dari desa ke sasaran penerima, petani atau rumahtangga.

28) Dari telaahan di atas terdapat beberapa alternatif atau pilihan cara pemberian

insentif berproduksi langsung kepada petani baik berupa subsidi input (pupuk) atau subsidi harga output kepada petani, yaitu:

a. Subsidi input dalam bentuk pupuk langsung diberikan ke petani sebelum

masa tanam, seperti mekanisme pembagian Raskin oleh BULOG. Jumlah pupuk yang diberikan ke petani berdasarkan luas lahan garapan, komoditas

yang diusahakan, dan dosis pemupukan untuk setiap komoditas yang diusahakan.

b. Subsidi harga input dalam bentuk uang langsung diberikan kepada petani

sebelum masa tanam, seperti mekanisme bantuan langsung tunai (BLT). Jumlah uang subsidi yang diberikan kepada setiap petani sesuai dengan

luasan lahan usaha, jenis komoditas yang akan diusahakan, dosis pemupukan untuk setiap komoditas, dan besarnya subsidi per kg untuk

setiap jenis pupuk.

c. Subsidi harga input dalam bentuk uang langsung diberikan kepada petani setelah petani membeli pupuk dan memiliki bukti pembelian pupuk dari kios

pengecer resmi. Jumlah subsidi uang yang diberikan maksimal sesuai dengan yang tercatat di RDKK.

d. Subsidi harga output langsung diberikan kepada petani, yaitu penambahan sejumlah nilai rupiah tertentu untuk setiap kg produk pangan yang

diproduksi petani, baik yang dijual ke pasar maupun yang disimpan untuk cadangan pangannya. Besarnya tambahan penerimaan petani dari hasil usahataninya bergantung pada besarnya total produksi pangan nasional

yang disubsidi dan besarnya anggaran subsidi pupuk yang disediakan.

Keempat alternatif di atas akan efektif dilaksanakan apabila didukung basis

atau pangkalan data yang akurat yang menyajikan data pada tingkat petani/rumahtangga tani, khusunya informasi tentang identitas petani (nama,

domisili), luas lahan garapan, dan rencana jenis tanaman yang diusahakan. Khusus untuk subsidi harga output tambahan data yang diperlukan adalah mengenai hasil panen/ produksi pangan dari setiap petani yang jumlahnya lebih

dari 5 juta rumah tangga, untuk setiap komoditas yang ditanam.

29) Kelebihan alternatif kesatu layak diterapkan, namun sistem distribusinya dari

produsen sampai ke petani harus diperbaiki agar pupuk sampai ke petani memenuhi kaidah 6 tepat. Alternatif kedua layak diterapkan karena sudah ada contoh sistem ini diterapkan untuk program lain yaitu penyaluran BLT, namun

ada kekhawatiran petani tidak memanfaatkan sebagian atau seluruh uang subsidi ini untuk dibelikan pupuk sehingga sasaran program tidak tercapai.

Alternatif ketiga layak diterapkan dan petani dipastikan membeli pupuk, namun kemampuan petani membeli pupuk pada harga pasar tidak sama sehingga

dapat saja ada petani yang tidak membeli pupuk atau membeli pupuk lebih

xix

kecil dari dosis yang seharusnya. Alternatif keempat tidak layak diterapkan karena tambahan penerimaan petani (dari subsidi output) lebih kecil dari

tambahan biaya usahatani padi (beli pupuk). Kelebihannya, dengan subsidi harga output dalam bentuk uang, maka subsidi dapat langsung diterima petani.

Sekali lagi, kesemua alternatif tersebut menghendaki prasyarat perlu (necessary condition) bahkan mutlak harus tersedia data yang akurat di tingkat petani untuk beberapa variabel dapat di update setiap tahun. Semenara itu jumlah keluarga petani dan persil lahan usahatani jumlahnya sangat banyak.

xx

DAFTAR ISI

Halaman

KATA PENGANTAR ............................................................................... i

EXECUTIVE SUMMARY ......................................................................... ii

RINGKASAN EKSEKUTIF ....................................................................... xi

DAFTAR ISI ......................................................................................... xx

DAFTAR TABEL .................................................................................... xxii

DAFTAR GAMBAR ................................................................................. xxiv

I. PENDAHULUAN ............................................................................ 1

1.1. Latar Belakang ...................................................................... 1

1.2. Tujuan dan Manfaat Anjak ..................................................... 4

II. METODOLOGI .............................................................................. 6

2.1. Lokasi Penelitian ................................................................... 6 2.2. Sumber dan Jenis Data.......................................................... 6

2.3. Metode Analisis ..................................................................... 6

III. KEBIJAKAN PERENCANAAN DAN PEMENUHAN KEBUTUHAN PUPUK PADA USAHATANI PANGAN ........................................................... 7

3.1. Dosis Pemupukan dan Proporsi Biaya Pupuk pada Usahatani Padi ..................................................................................... 7 3.2. Usaha Pertanian yang Mendapat Alokasi Pupuk Bersubsidi....... 9

3.3. Proses Penyusunan Rencana Definitif Kebutuhan Kelompok ..... 11 3.3.1. Kewajiban Penyusunan RDKK ...................................... 11

3.3.2. Jadwal Penyusunan RDKK ........................................... 12 3.3.3. Permasalahan Seputar Alokasi Kebutuhan Pupuk Bersubsidi ................................................................... 13

3.4. Penyediaan Pupuk Bersubsidi ................................................. 15 3.4.1. Tingkat Nasional ......................................................... 15

3.4.2. Tingkat Provinsi .......................................................... 18 3.5. Kebutuhan, Usulan, Alokasi, Penyediaan dan Realisasi Pupuk

Bersubsidi ............................................................................. 20 3.5.1. Kebutuhan, Usulan, dan Alokasi Pupuk Bersubsidi ......... 20 3.5.2. Perkembangan Usulan, Alokasi, Penyediaan dan Realisasi

Pupuk Bersubsidi ........................................................ 22 3.5.3. Alokasi dan Realisasi Pupuk Bersubsidi Menurut Provinsi 25

IV. KEBIJAKAN PENGEMBANGAN INDUSTRI PUPUK DAN PENGANGGARAN

SUBSIDI PUPUK ........................................................................... 27 4.1. Sejarah Pengembangan Industri Pupuk Urea dan Lainnya ....... 27

xxi

4.1.1. Periode Fase Pertama.................................................. 27 4.1.2. Periode Fase Kedua ..................................................... 29

4.2. Keragaan Industri Pupuk Saat ini ........................................... 30 4.3. Berbagai Peraturan Kebijakan dalam Pengembangan Industri

Pupuk Nasional ..................................................................... 33 4.4. Analisis Biaya Produksi dan Komponen Pembentuk Biaya HPP

(Harga Pokok Produksi) ......................................................... 35 4.5. Besaran Subsidi Pupuk dan Rasionya Terhadap Anggaran Nasional ............................................................................... 40

V. DISTRIBUSI DAN PERDAGANGAN PUPUK ....................................... 42

5.1. Kebijakan Distribusi dan Penyaluran Pupuk Bersubsidi ............. 42 5.2. Kebijakan Ekspor-Impor Pupuk .............................................. 55 5.3. Posisi RDKK dalam Penyaluran Pupuk Terhadap Petani ............ 57

5.4. Perkembangan HPP Gabah, HET Pupuk Bersubsidi dan Harga Paritas Pupuk Internasional ................................................... 60

5.5. Mekanisme Pengawasan Pelaksanaan Subsidi ......................... 62 5.6. Perdagangan Pupuk non Subsidi di Pasar Domestik ................. 63

VI. ANALISIS KEBIJAKAN PERPUPUKAN NASIONAL .............................. 65

6.1. Perencanaan Kebutuhan Pupuk Bersubsidi .............................. 65

6.2. Sistem Distribusi Pupuk Bersubsidi ............................................. 68 6.3. Mekanisme penyaluran subsidi pupuk ..................................... 74

VII. KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN ...................................... 80

DAFTAR PUSTAKA ................................................................................ 87

xxii

DAFTAR TABEL

Halaman

1. Produksi Padi, Dosis dan Biaya Pupuk pada Usahatani Padi, 2000 dan 2014 ............................................................................................ 8

2. Luas Lahan dan Alokasi Dosis Pupuk Bersubsidi Sub Sektor Pertanian,

2015 ............................................................................................ 10

3. Perkembangan Alokasi dan Produksi Pupuk Bersubsidi Tahun

2011-2014 ................................................................................... 16 4. Alokasi Produksi PT. PIHC untuk Pupuk Bersubsidi Tahun 2011

dan 2014 ..................................................................................... 17

5. Alokasi Pupuk Bersubsidi Berdasarkan Provinsi Tahun 2015 ............ 19

6. Alokasi Penyediaan dan Realisasi Penyaluran Pupuk Bersubsidi Berdasarkan Provinsi di Indonesia Tahun 2014 ............................... 26

7. Perkembangan Produksi Pupuk di Indonesia, 2010-2014 (Ton) ....... 31

8. Kapasitas Produksi Pupuk PT PIHC menurut Produsen dan Jenis Pupuk di Indonesia, 2014 (ton/tahun) ...................................................... 32

9. Volume Penjualan Pupuk Urea PT. PIHC Berdasarkan Sub Sektor di

Indonesia, 2011 dan 2014............................................................. 33

10. Alokasi Pupuk Non-Urea Produksi PT. PIHC untuk Pupuk Bersubsidi di

Indonesia, 2011 dan 2014............................................................. 33

11. Biaya Pokok Produksi Pupuk Urea/Kg di Beberapa Pabrik Pupuk di

Indonesia, Tahun 2011 dan 2014 .................................................. 36

12. Biaya Pokok Produksi SP-36, ZA, dan NPK di PT. PIHC, 2011 dan 2014 37

13. Biaya Produksi (Harga Pokok produksi) Urea dan Proporsi Biaya Gas Bumi Pupuk Produk Anak Perusahaan PT. PIHC di Indonesia, 2011 dan 2014 ..................................................................................... 38

14. Biaya produksi Plus 10% Margin Keuntungan Pupuk Urea Produksi

Anak Perusahaan PT. PIHC dan Besaran Subsidi yang Ditanggung Pemerintah per Kg di Beberapa Pabrik Pupuk di Indonesia, 2011 dan

2014 ............................................................................................ 38

15. Volume dan Pendapatan dari Penjualan Pupuk PT. PIHC, 2007-2014 39

xxiii

16. Proporsi Pendapatan dari PSO terhadap Total Pendapatan PT. PIHC, 2010-2014 (Rp Triliun) .................................................................. 39

17. Perkembangan Subsidi Pupuk dan Subsidi Pangan di Indonesia,

2005-2015 ................................................................................... 41

18. Alokasi Pupuk Menurut Jenis Pupuk dan Per Sub Sektor di Indonesia, 2015 ............................................................................................ 50

19. Kapasitas dan Waktu Tempuh Penyaluran Pupuk Bersubsidi dari Gudang Lini II ke ke Gudang Lini III di Indonesia, 2015 ................. 54

20. Perkembangan Konsumsi, Ekspor dan Impor Urea serta ZA di Indonesia, 2005-2012 ................................................................... 56

21. Perkembangan HPP gabah, HET Pupuk dan rasionya di Indonesia,

2007-2015 ................................................................................... 61

22. Harga Jual di Pasar Komersial Pupuk Urea, NPK, dan SP-36 Produksi PT. PIHC berdasarkan Sub Sektor Ekonomi, Pasar di Indonesia, 2011-

2014 (Rp/Kg) ............................................................................... 64

xxiv

DAFTAR GAMBAR

Halaman

1. Perbandingan Kebutuhan Teknis, Usulan Daerah, dan Alokasi Pupuk Bersubsidi Berdasarkan Sub Sektor Tahun 2015 ............................. 22

2. Kinerja Penyaluran Pupuk PSO di Indonesia, 2010-2014 ................. 24

3. Mekanisme Distribusi Pupuk Bersubsidi di Indonesia, 2011.............. 43

4. Mekanisme Usulan, Alokasi dan Penyaluran Pupuk Bersubsidi di Indonesia, 2011 ........................................................................... 45

5. Penyaluran Pupuk Bersubsidi dari Lini-I Sampai Petani di Indonesia, 2011 ............................................................................................ 45

6. Sarana Distribusi Pupuk Di Indonesia, 2015 (PIHC, 2015) ............... 49

7. Alokasi dan Realisasi Penyaluran Pupuk Secara Total di Indonesia, 2014 ............................................................................................ 51

8. Perkembangan Rasio HPP Gabah terhadap HET Pupuk di Indonesia,

2008-2015 ................................................................................... 62

9. Skema Mekanisme Pengawasan Penyaluran Pupuk dan Pestisida di Indonesia, 2011 ........................................................................... 63

1

I. PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang

Dalam usaha pertanian modern yang mengejar peningkatan produktivitas

secara terus menerus per satuan lahan, pupuk merupakan salah satu factor produksi

yang sangat penting atau esensial.Tanpa tambahan hara ke dalam tanah atau tanpa

pemupukan, sangat sulit untuk memperoleh hasil per hektare yang tinggi secara

berkelanjutan.

Upaya peningkatan produksi pangan khususnya padi melalui penerapan

intensifikasi teknologi di Indonesia sudah dimulai lebih awal dari program Bimas.

Pada Desember 1949 Pemerintah menggabungkan Rencana Kasimo dan Rencana

Wisaksono menjadi Rencana Kesejahteraan Istimewa, yang salah satu komponennya

mengembangkan usaha pertanian yang lebih sistematis. Salah satu komponen

teknologi yang diterapkan dalam intensifgikasi usaha pertanian adalah penambahan

hara kimiawi ke lahan usahatani padi, khususnya pupuk fosfat dan nitrogen (Hafsah

dan Sudaryanto, 2003).

Pada tahun 1958 Pemeritah mencanangkan program intensifikasi usahatani

dengan tujuan untuk meningkatkan produktivitas dengan memanfaatkan potensi

lahan, daya, dan dana yang tersedia. Program ini disebut Padi Sentra. Pada Prorgam

ini diperkenalkan teknologi Panca Usahatani, yang salah satunya adalah penyediaan

dan penggunaan pupuk yang cukup. Program inilah yang selanjutnya bergulir jadi

Program Bimas dan berbagai variannya. Program ini pula seringkali disebut Revolusi

Hijau (Green Revolution) karena berhasil meningkatkan produksi padi dengan

pertumbuhan yang cukup tingi, tidak saja di Indoenesia tetapi di berbagai negara

Asia. Pendekatan ini membawa hasil meningkatkan ketersediaan pangan secara

global. Di Indonesia Revolusi Hijau berhasil meningkatkan produktivitas dan produksi

padi meningkat pesat cukup cepat, dan puncaknya mencapai swasembada beras di

tahun 1984.

Beberapa tahun terakhir upaya peningkatan produktivitas tanaman pangan

melalui pemanfaatan pupuk kimiawi mendapat sorotan berbagai fihak, khususnya

dari para ahli tanah, budidaya tanaman, dan lingkungan. Kritik utama terkait dengan

pemanfaatan pupuk dengan dosis berlebihan dan dilakukan secara terus-menerus.

2

Kritik lain muncul dari masyarakat terkait besarnya anggaran belanja negara yang

dialokasikan untuk subsidi pupuk. Misalnya, selama lima tahun terakhir anggaran

subsidi pupuk naik terus yang jumlahnya sudah berada di atas 15 trilyun rupiah

setiap tahun dan pada tahun 2015 dianggarkan sebesar 35,7 triliun rupiah, termasuk

untuk pendanaan kurang bayar subsidi pupuk kepada produsen pupuk untuk

beberapa tahun sebelumnya.

Besarnya dan terus meningkatnya anggaran subsidi pupuk ini sebagai

konsekuensi kebijakan pemerintah yang menetapkan harga pupuk yang dibeli petani

tetap pada level murah, yang jauh lebih rendah dari harga pasar atau harga

keekonomiannya. Kebijakan pemerintah ini merupakan derivatif atau turunan dari

kebijakan yang menargetkan pemenuhan kebutuhan pangan seluruhnya dari

produksi dalam negeri. Impor pangan menjadi the last resort, atau upaya terakhir

yang terpaksa dilaksanakan apabila benar-benar sangat diperlukan. Pendekatan ini

disebut sebagai ketahanan pangan berbasis kemandirian dan kedaulatan pangan

(Suryana, 2013).

Industri pupuk di Indonesia, khususnya pupuk Urea dikuasai Badan Usaha

Milik Negra (BUMN). Sejak tahun 2011 BUMN-BUMN produsen pupuk dihimpun

dalam suatu Holding Company (Perusahaan Induk) bernama PT Pupuk Indonesia

Holding Company (PIHC). BUMN ini melaporkan (angka sementara) produksi pupuk

pada tahun 2014 sebagai berikut: pupuk Urea sebanyak 6,74 juta ton, ZA sebanyak

816 ribu ton, NPK sebesar 2,72 juta ton, SP-36 sebesar 400 ribu ton, dan pupuk

organik mencapai 580 ribu ton. Dari jumlah tersebut sebagian besar dialokasikan

untu kebutuhan pupuk bersubsidi, yaitu sekitar 60% Urea dan lerbih dari 85% non-

Urea dengan jumlah sekitar 9,5 juta ton (Pupuk Indonesia Holding Company, 2015).

Walaupun Pemerintah sudah banyak mengalokasikan anggaran untuk

menyediakan pupuk bersubsidi disertai dengan bebagai kebijakan terkait distribusi

dan penyalurannya kepada petani agar dapat memenuhi prinsip enam tepat (jumlah,

dosis, mutu, waktu, tempat, dan harga), namun isu kelangkaan pupuk dan harga

pupuk yang mahal di tingkat petani masih tetap ada di setiap awal musim tanam.

Kejadian ini sudah berlangsung lama seperti dilaporkan dalam hasil Analisis

Kebijakan oleh Pusat Penelitian Sosial Ekonomi Pertanian tahun 2014 (Kariyasa,

Mardianto, dan Maulana, 2004; dan Susila, 2010).

3

Permasalahan ini muncul bukan hanya dari sebab yang sederhana, misalnya

karena ketidak-beresan sistem distribusi, tetapi terkait juga dengan keseimbangan

antara penyediaan pupuk bersubsidi dan permintaan pupuk dari petani pangan,

dampak kebijakan disparitas harga yang terlalu lebar, dan ketidak tepatan dosis

pemupukan oleh petani. Selain itu, besarnya moral hazard dari sebagian pelaku

usaha pupuk, penyusunan RDKK (Rencana Definitif Kebutuhan Kelompok) yang tidak

akurat dan lemahnya pengawasan pupuk di lapangan juga dapat memperbesar

permasalahan tersebut. Permasalahan perpupukan ini terus berlanjut dari tahun ke

tahun sampai sekarang, seperti yang selalu dilaporkan di media masa.

Perhatian (concern) terhadap efektivitas kebijakan subsidi pupuk dari

berbagai instansi pemerintah ternyata sangat tinggi, seperti tercermin dari berbagai

laporan kajian tiga instansi (Bappenas, 2011, Badan Kebijakan Fiskal, 2010; dan

Badan Pemeriksa Keuangan, 2008). Ketiga laporan tersebut menenggarai adanya

ketidak efektifan dalam pelaksanaan kebijakan pemberian subsidi pupuk. Kajian

semacam ini masih diperlukan, baik untuk up-dating informasi maupun untuk

menelaah aspek tertentu secara lebih fokus.

Kebijakan subsidi pupuk jelas mempunyai dampak positif bagi peningkatan

produksi pangan, terutama padi/beras. Pencapaian ini memberikan sumbangan yang

signifikan secara nasional pada pencapaian ketahanan pangan, stabilitas ekonomi,

dan ketahanan sebagai bangsa. Namun, penilaian negatif terhadap konsep dan

pelaksanaan kebijakan ini juga muncul, seperti pelaksanaan distribusi tidak efisien,

pupuk tidak sampai tidak sampai kepada sasaran yang tepat, dan terbangun

dualisme pasar (Susila, 2010) yang dapat menciptakan moral hazzard.

Besaran subsidi pupuk per kg dihitung dari harga pokok produksi (HPP) plus

margin keuntungan (10%) dikurangi harga pupuk yang dibayar petani. Karena harga

bahan baku (gas) meningkat terus dan ditetapkan dalam dolar Amerika Serikat

(USA), serta volume kebutuhan pupuk untuk pangan meningkat dari tahun ketahun,

maka jumlah anggaran subsidi pupuk terus meningkat pula.

Beberapa permasalahan yang perlu didalami dapat tercermin dari kalimat

pertanyaan bertikut: (1) Sampai kapan kebijakan pupuk seperti sekarang ini cocok

diterapkan dalam pembangunan pangan nasional?; (2) Adakah alternatif kebijakan

penyediaan pupuk bagi petani pangan yang lebih tepat sehingga pemanfaatan

4

pupuk dalam sistem usahatani pangan menjadi lebih efisien, baik secara teknis

maupun ekonomis?; dan (3) Adakah kebijakan penyediaan pupuk kepada petani

pangan yang lebih murah biayanya tetapi tetap dapat menjamin pencapaian

ketahanan pangan nasional berdasarkan prinsip kemandirian dan kedaulatan

pangan?

Pertanyaan yang menyoal kebijakan perpupukan di atasi semakin keras

disuarakan oleh para ahli ekonomi dan ekonomi pertanian, dan menjadi wacana

diskusi tingkat nasional, termasuk dari para pejabat tinggi pemerintah. Dalam

RAPBN 2016 yang disampaikan Presiden RI Joko Widodo dalam Sidang Paripurna

DPR RI tanggal 14 Agustus 2015, tercantum anggaran subsidi pupuk sebesar 30,062

triliun rupiah. Namun yang menarik Presien Joko Widodo dalam twitter tanggal 15

Agustus 2015 menulissubsidi pupuk dan benih banyak diselewengkan. Akan kita

ubah menjadi subsidi produk akhir harga beli pemerintah ke petani.

Untuk dapat menjawab pertanyaan kebijakan tersebut dengan baik,

diperlukan informasi yang komprehensif tentang konsep dan implementasi kebijakan

perpupukan, khususnya mengenai: (1) perencanaan kebutuhan dan pemenuhan

kebutuhan pupuk bersubsidi, mulai dari tingkat petani sampai Pemerintah di pusat;

(2) arah pengembangan industri pupuk nasional termasuk kebijakan

pembiayaan/pengganggaran subsidi pupuk; dan (3) distribusi dan perdagangan

pupuk dalam negeri, termasuk penyediaan dan penyaluran pupuk bersubsidi sampai

di petani, serta upaya petani mendapatkan pupuk.

Tujuan dan Manfaat Anjak

Tujuan umum Anjak ini adalah menghimpun dan menganalisis data dan

informasi tentang kebijakan perpupukan nasioanal, khususnya dalam perencanaan,

pengembangan industri,dan distribusi serta perdagangan pupuk bagi petani pangan

dalam rangka pencapaian ketahanan pangan nasional.

Secara khusus Anjak ini bertujuan:

1. Menganalisis kebijakan dan perencanaan kebutuhan dan pemenuhan

kebutuhan pupuk bersubsidi, mulai dari tingkat petani sampai pemerintah di

pusat.

5

2. Menganalisis kebijakan pengembangan industri pupuk nasional termasuk

kebijakan pembiayaan/pengganggaran subsidi pupuk.

3. Menganalisis kebijakan distribusi dan perdagangan pupuk dalam negeri,

termasuk penyediaan dan penyaluran pupuk bersubsidi sampai di petani,

serta upaya petani mendapatkan pupuk.

4. Merumuskan alternatif kebijakan perpupukan nasional yang dapat menjamin

penyediaan pupuk di tingkat petani secara efisien dari sisi teknis dan

ekonomis yang mendukung pencapaian ketahanan pangan nasional.

Hasil kajian diharapkan bermanfaat bagi para pemangku kepentingan untuk

lebih memahami permasalahan perpupukan secara komprehensif. Dengan

tersedianya data, informasi, dan hasil analisis tentang perpupukan diharapkan

penentu kebijakan dapat merumuskan kebijakan perpupukan yang lebih baik, yang

dapat meningkatkan produktivitas usahatani dan produksi pangan secara efisien.

Dampak yang diharapkan dari Anjak ini, apabila hasilnya dimanfaatkan

sebagai referensi dalam perumusan kebijakan, adalah tertatanya sistem distribusi

pupuk sampai ke petani dengan lebih efisien, terjadinya efisiensi dalam alokasi

anggaran dan belanja negara untuk subsidi pupuk, membaiknya penerapan

pemupukan pada usahatani pangan, meningkatnya produksi pangan secara efisien,

dan meningkatnya pencapaian ketahanan pangan nasional berbasis kemandirian dan

kedaulatan pangan.

6

II.METODOLOGI

2.1. Lokasi Penelitian

Lingkup pembahasan kajian ini bersifat nasional. Untuk pendalaman mengenai

dampak kebijakan perlu dilakukan verifikasi di lapangan, khususnya mengenai

sistem distribusi, persepsi petani/kelompok tani atas kebijakan perpupukan nasional,

dan realisasi pemanfaatan pupuk di lapangan oleh petani. Untuk itu dilakukan

pendalaman kegiatan Anjak di lokasi kajian Provinsi Jawa Barat dan Lampung.

2.2. Sumber dan Jenis Data

Sumber data untuk lingkup nasional berupa data sekunder dikumpulkan dari

berbagai instansi pemerintah di Jakarta diantaranya Kementerian BUMN,

Perdagangan, Pertanian, BPS, serta ke BUMN pupuk. Data sekunder juga diperoleh

melalui penelusuran dokumen berupa jurnal/laporan/tesis/disertasi berbentuk hard

copy maupun elektronik. Selain pengumpulan data sekunder, juga dilakukan

pengumpulan data primer melalui wawancara dengan aparat pertanian tingkat

provinsi/kabupaten dan gapoktan/ petani padi sawah.

Data sekunder yang dikumpulkan meliputi dokumen-dokumen terkait kebijakan

perpupukan dan informasi serta data mengenai sistem produksi dan pengadaan

pupuk bersubsidi, sistem distribusi atau penyaluran pupuk bersubsidi, serta pola

pemupukan yang dilaksanakan petani. Sementara itu, jenis data primer yang

dikumpulkan adalah pendapat pemangku kepentingan perpupukan di provinsi dan

kabupaten terpilih mengenai kebijakan perpupukan yang selama ini diberlakukan

dan respons petani atas penyediaan dan penyaluran pupuk bersubsidi.

2.3. Metode Analisis

Anjak ini menggunakan metoda analisis kuantitatif dan deskriptif kualitatif.

Analisis kuantitatif dilakukan melalui penghitungan tingkat pertumbuhan/

peningkatan dari data series waktu dan selanjutnya disajikan dalam bentuk tabel

analisis. Selain itu juga dilakukan analisis deskriptif kualitatif atas data yang disajikan

baik yang bersumber dari instansi maupun dari lokasi kajian. Dari keseluruhan

analisis diharapkan dapat dirumuskan alternatif kebijakan perpupukan yang

komprehensif serta lebih efisien mencapai sasaran kebijakan.

7

BAB III. KEBIJAKAN PERENCANAAN DAN PEMENUHAN KEBUTUHAN PUPUK PADA USAHATANI PANGAN

Kebutuhan pangan semakin bertambah seiring dengan peningkatan jumlah

penduduk. Peningkatan jumlah penduduk juga berdampak pada semakin

berkurangnya lahan pertanian akibat terkonversi menjadi pemukiman dan kawasan

industri. Di sisi lain lahan dan air merupakan faktor penting dalam produksi pangan

dan sering kali menjadi faktor pembatas dalam peningkatan produktivitas, sehingga

peningkatan produktivitas harus ditopang dengan cara lain yaitu melalui

implementasi teknologi usahatani. Salah satu teknologi usahatani yang penting

adalah teknologi pemupukan.

Pupuk merupakan salah satu input dalam usahatani yang sangat penting.

Ketiadaan pupuk dalam usahatani bahkan dapat berakibat input yang lainnya

menjadi kurang optimal. Hadi (2007) menyatakan bahwa pupuk merupakan salah

satu input sangat esensial dalam proses produksi pertanian. Tanpa pupuk,

penggunaan input lainnya seperti benih unggul, air dan tenaga kerja hanya akan

memberikan manfaat marjinal sehingga produktivitas pertanian dan pendapatan

petani akan rendah.

Peran pupuk yang sangat besar dalam peningkatan produksi dan

produktivitas, mendorong pemerintah untuk meningkatkan anggaran subsidi pupuk

setiap tahunnya. Selain itu pemerintah juga berharap melalui kebijakan subsidi

pupuk ini dapat meningkatkan adopsi tekonologi pemupukan dengan penerapan

pupuk berimbang spesifik lokasi (Darwis, 2013). Pertanyaannya, bagaimana

pemerintah merencanakan kebijakan alokasi pupuk bersubsidi, dan apakah

memenuhi kebutuhan pupuk yang diinginkan petani? Lebih jauh lagi bagaimana

petani merencanakan kebutuhan pupuknya, serta apakah penggunaannya sudah

sesuai dengan dosis anjuran atau hanya berdasarkan pengalaman?

3.1. Dosis Pemupukan dan Proporsi Biaya Pupuk Pada Usahatani Padi

Dosis pemupukan merupakan formulasi yang dilakukan petani dalam

memberikan tambahan berbagai hara pada lahan usahatani. Jenis, besaran, dan

cara penggunaan pupuk mencerminkan tingkat aplikasi teknologi dalam usahatani

8

(Sumaryanto, 2004). Pada usahatani padi, meskipun terdapat dosis pemupukan

anjuran, namun sebagian besar petani menetapkan dosis pemupukan atas dasar

pengalamannya melakukan usahatani (Susilowati, et. al, 2010). Berdasarkan hal

tersebut, sering kali dosis pemupukan yang digunakan petani sangat tinggi dan

cenderung berlebihan atau tidak menambah hara pada lahan usahataninya secara

seimbang.

Tabel 1. Produksi Padi, Dosis dan Biaya Pupuk pada Usahatani Padi, 2000 dan 2014

Uraian 2000 2014

Nilai Proporsi Nilai Proporsi

Produksi (Kg/Ha) 5.650 - 6.170 -

Dosis Pemupukan (Kg/Ha)

Urea 360,1 56,5 187,2 13,6

ZA 117,7 18,5 - -

TSP 63,8 10,0 - -

SP-36 39,5 6,2 163,1 11,9

KCl 35,7 5,6 107,3 7,8

NPK - - 169,6 12,3

Organik 20,2 3,2 593,8 43,2

Lainnya - - 154,2 11,2

Biaya Pupuk (.0000 Rp/Ha)

Urea 374,8 8,7 349,8 2,4

ZA 122,5 2,8 - -

TSP 102,2 2,4 - -

SP-36 63,2 1,5 371,8 2,5

KCl 68,5 1,6 225,3 1,5

NPK - - 377,5 2,5

Organik 12,8 0,3 316,5 2,1

Lainnya - - 251,1 1,7

Total Biaya Pupuk (.000 Rp/Ha) 744 1.892

Total Biaya Usahatani (.000 Rp/Ha) 4.335,3 14.804,2

% Biaya Pupuk/Usahatani 17,3 12,8

Sumber: Sumaryanto (2004) dan Badan Ketahanan Pangan (2015) Keterangan: Biaya terdiri dari Biaya Benih, Pupuk, Obat-obatan, Tenaga Kerja, Sewa Lahan,

Sewa Traktor, dan Biaya Lainnya namun tidak termasuk Biaya Bank

Berdasarkan Tabel 1, diketahui bahwa pupuk urea merupakan jenis pupuk

yang paling banyak digunakan dalam usahatani padi. Pada tahun 2000, penggunaan

pupuk N (yaitu Urea dan ZA) bahkan sudah berlebihan. Penggunaan pupuk yang

berlebihan ini akan mengakibatkan inefisiensi penggunaan input dan pada jangka

panjang akan mengakibatkan degradasi sumberdaya (Sumaryanto, 2004). Tingginya

9

penggunaan pupuk N juga disebabkan saat itu petani belum menggunakan pupuk

majemuk.

Lima belas tahun kemudian, pada tahun 2014 pemupukan yang diterapkan

petani sudah menggunakan pupuk majemuk sehingga penggunaan pupuk tunggal

berkurang. Namun begitu, jika dibandingkan dengan rekomendasi pupuk anjuran

yang dikeluarkan kementerian pertanian melalui Permentan No 40 tahun 2007

diketahui bahwa penggunaan pupuk tunggal juga masih berlebih. Pada lahan sawah

yang menggunakan pupuk mejemuk (NPK) sebesar 150 kg/ha maka penggunaan

urea sebesar 200 kg/ha, KCl 75 kg/ha, dan tanpa pupuk SP-36. Dengan demikian

pada tahun 2014, dosis pemupukan yang berlebihan adalah penggunaan pupuk SP-

36.

Proporsi pengeluaran petani untuk biaya pupuk pada tahun 2014 lebih kecil

dibandingkan pada tahun 2000. Pada tahun 2014 total proporsi biaya pupuk

terhadap total biaya usahatani sebesar 12,8%, berkurang sekitar 4,5% dibandingkan

tahun 2000 (17,3%). Pada tahun 2000 penggunaan pupuk urea sangat dominan

sehingga proporsi biaya urea terhadap biaya total sangat tinggi (8,7%) jika

dibandingkan jenis pupuk lain (0,3-2,8%). Sedangkan pada tahun 2014 penggunaan

pupuk lebih merata sehingga proporsi biaya pupuk terhadap total biaya berkisar

antara 1,5-2,5%.

Penggunaan pupuk yang lebih mendekati dosis anjuran berdampak pada

peningkatan produksi. Pada tahun 2014 terjadi peningkatan produksi padi sebesar

520 kg/ha atau sekitar 9,2% dibandingkan tahun 2000. Jika dosis anjuran

penggunaan pupuk diterapkan dengan baik berdasarkan Permentan 40 tahun 2007,

diperkirakan dapat meningkatkan produksi sebesar 2.500 kg/ha sampai 3.500 kg/ha.

3.2. Usaha Pertanian yang Mendapat Alokasi Pupuk Bersubsidi

Alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi nasional mengacu kepada Peraturan

Menteri Pertanian (Permentan) tentang Kebutuhan dan Harga Eceran Tertinggi

Pupuk Bersubsidi yang diterbitkan setiap tahun. Perkembangan lima tahun terakhir,

pupuk bersubsidi dialokasikan untuk lima subsektor pertanian dan perikanan. Kelima

subsektor tersebut adalah subsektor tanaman pangan, hortikultura, perkebunan,

peternakan, dan perikanan budidaya.

10

Berdasarkan Tabel 2, diketahui bahwa subsektor tanaman pangan memiliki

luas lahan terbesar dalam alokasi pupuk bersubsidi. Proporsi luas lahan subsektor

tanaman pangan terhadap total luas lahan yang mendapat alokasi pupuk bersubsidi

sebesar 49,88%, jumlah ini sedikit lebih besar dibandingkan subsektor perkebunan

yaitu sebesar 41,58%. Dengan demikian, alokasi dan dosis pemupukan subsektor

tanaman pangan dan subsektor perkebunan juga merupakan yang tertinggi

dibandingkan subsektor lainnya.

Tabel 2. Luas Lahan dan Alokasi Dosis Pupuk Bersubsidi Subsektor Pertanian, 2015

Subsektor Luas Lahan Usaha (Ha)

Urea SP-36 ZA NPK Organik

Alokasi (Ton)

Dosis (Kg/Ha)

Alokasi (Ton)

Dosis (Kg/Ha)

Alokasi (Ton)

Dosis (Kg/Ha)

Alokasi (Ton)

Dosis (Kg/Ha)

Alokasi (Ton)

Dosis (Kg/Ha)

Tanaman Pangan

20.140.000 3.071.382 153 567.317 28 713.097 35 1.857.441 92 721.512 36

Hortikultura 2.050.000 181.378 88 45.961 22 61.191 30 165.344 81 53.991 26

Perkebunan 16.790.000 677.705 40 197.985 12 264.473 16 509.338 30 134.097 8

Peternakan 380.000 76.789 202 12.888 34 11.239 30 17.877 47 90.400 238

Perikanan Budidaya

1.020.000 92.746 91 25.849 25 - - - - - -

JUMLAH 40.380.000 4.100.000 102 850.000 21 1.050.000 26 2.550.000 63 1.000.000 25

Sumber: Permentan No. 130 Tahun 2014 dan PT. PIHC (2015), diolah

Alokasi dosis pemupukan seperti disajikan pada Tabel 2, dihitung dari

pembagian antara alokasi pupuk bersubsidi dengan luas lahan usaha pertanian

menurut subsektor. Dosis pemupukan yang terbaik adalah dosis pemupukan yang

spesifik lokasi dan spesifik varietas. Kebutuhan dan efisiensi dosis pemupukan harus

mempertimbangkan tiga faktor yang sangat berkaitan yaitu: (a) ketersediaan hara

dalam tanah, termasuk pasokan melalui air irigasi dan sumber lainnya, (b)

kebutuhan hara tanaman, dan (c) target hasil yang ingin dicapai (Permentan No 40

Tahun 2007).

Anjuran dosis pemupukan berimbang yang spesifik lokasi untuk komoditas

padi sawah mengacu pada Permentan No. 40 Tahun 2007. Pada permentan tersebut

memuat rekomendasi pemupukan untuk 21 provinsi penghasil padi nasional utama

yang di rinci menurut kabupaten dan kecamatan. Gambaran berikut ini dijelaskan

rekomendasi dosis pemupukan di empat kabupaten/kota contoh, yaitu Kabupaten

Lampung Tengah, Kotamadya Metro, Kabupaten Cianjur, dan Kabupaten Karawang.

Rekomendasi dosis pemupukan di Kabupaten Lampung Tengah adalah 250

Kg/Ha Urea, 67 Kg/Ha SP-36, dan 60 Kg/Ha KCl jika tanpa menggunakan pupuk

11

organik. Namun jika menggunakan pupuk organik sebanyak 2 ton/ha, maka dosis

pemupukan sebanyak 225 Kg/Ha Urea, 17 Kg/Ha SP-36, dan 40 Kg/Ha KCl.

Rekomendasi dosis pemupukan untuk Kotamadya Metro adalah 250 Kg/Ha Urea, 50

Kg/Ha SP-36, dan 100 Kg/Ha KCl jika tanpa menggunakan pupuk organik. Jika

menggunakan pupuk organik sebanyak 2 ton/Ha, rekomendasi dosis pemupukan

menjadi 225 Kg/Ha Urea dan 80 Kg/Ha KCl.

Sementara itu, di Kabupaten Cianjur dan Karawang dosis pemupukan untuk

urea lebih banyak dibandingkan Kabupaten Lampung Tengah dan Kotamadya Metro.

Rekomendasi dosis pemupukan di Kabupaten Cianjur adalah 300 Kg/Ha Urea, 74

Kg/Ha SP-36, dan 60 Kg/Ha KCl jika tanpa menggunakan pupuk organik. Namun jika

menggunakan pupuk organik sebanyak 2 ton/ha, maka dosis pemupukan sebanyak

275 Kg/Ha Urea, 24 Kg/Ha SP-36, dan 40 Kg/Ha KCl. Rekomendasi dosis pemupukan

untuk Kabupaten Karawang adalah 300 Kg/Ha Urea, 72 Kg/Ha SP-36, dan 82 Kg/Ha

KCl jika tanpa menggunakan pupuk organik. Jika menggunakan pupuk organik

sebanyak 2 ton/Ha, rekomendasi dosis pemupukan menjadi 275 Kg/Ha Urea, 23

Kg/Ha SP-36, dan 62 Kg/Ha KCl.

Berdasarkan rekomendasi dosis pemupukan di empat kabupaten/kota contoh

penelitian, diketahui bahwa alokasi dosis pemupukan yang bersumber dari pupuk

bersubsidi seperti telah diuraikan pada Tabel 2, dinilai kurang untuk ke empat

kabupaten/kota tersebut, jika hanya menggunakan pupuk tunggal. Selain itu, alokasi

pupuk organik juga kurang, padahal penggunaan pupuk organik merupakan salah

satu solusi untuk mengatasi degradasi lahan pertanian akibat penerapan revolusi

hijau tahun 1960-an (Mayrowani, 2012). Dengan demikian, di empat kabupaten/kota

tersebut, petani harus menggunakan dan terbiasa menggunakan pupuk mejemuk

NPK sebagai kompensasi dari pupuk tunggal yang dialokasikan lebih rendah dari

dosis anjuran pemupukan berimbang.

3.3. Proses Penyusunan Rencana Definitif Kebutuhan Kelompok (RDKK)

3.3.1. Kewajiban Penyusunan RDKK

Rencana Definitif Kebutuhan Kelompok (RDKK) harus disusun oleh kelompok

tani sebagai acuan dalam penerimaan pupuk bersubsidi. Selain itu penyusunan

12

RDKK oleh kelompok tani juga merupakan amanah dari Peraturan Menteri Pertanian

tentang alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi. Berdasrkan Permentan No 130 Tahun

2014 Bab 3 Pasal 8 dijelaskan bahwa dinas yang membidani pertanian

kabupaten/kota bersama kelembagaan penyuluhan tingkat kabupaten/kota wajib

melaksanakan pembinaan kepada petani, petambak dan/atau kelompoktani dalam

penyusunan RDKK sesuai luas areal usahatani dan/atau kemampuan penyerapan

pupuk bersubsidi di tingkat petani, petambak dan/atau kelompoktani di wilayahnya.

Berdasarkan Permentan tersebut juga dapat diketahui bahwa dasar dalam

penyusunan RDKK adalah luas areal usahatani dan/atau kemampuan penyerapan

pupuk bersubsidi di tingkat petani. Pasal ini mengakibatkan penyusunan RDKK

menjadi fleksibel, yaitu dasar penyusunan RDKK tidak dibatasi hanya pada luas areal

usahatani yang dimiliki tapi juga kemampuan petani dalam melakukan penyerapan

alokasi pupuk bersubsidi. Namun penyerapan alokasi pupuk bersubsidi oleh petani

tidak hanya dipengaruhi oleh kemampuan finansialnya. Lebih dari itu, hal utama

yang sering menentukan serapan pupuk bersubsidi adalah kebiasaan penggunaan

dalam pemupukan atau pemahaman petani tentang pemupukan.

Berdasarkan diskusi dengan aparat yang bertugas mendampingi kelompok

tani dalam penyusunan RDKK di Kabupaten Karawang diketahui bahwa serapan

pupuk bersubsidi jenis NPK di tingkat pengecer (lini IV) sering kali tidak sesuai

target. Menurutnya kondisi ini disebabkan karena petani biasa menggunakan pupuk

Urea dan petani memiliki persepsi bahwa pupuk NPK bukan merupakan substitusi

dari pupuk Urea. Akibatnya, pemberian pupuk NPK tidak selalu diikuti petani dengan

mengurangi penggunaan pupuk Urea. Kenyataannya petani tetap membeli lebih

banyak pupuk Urea (bahkan membeli pupuk non subsidi jika alokasi pupuk

bersubsidi dirasa kurang) dan membeli pupuk NPK dengan volume di bawah alokasi

yang sudah ditetapkan dalam RDKK.

3.3.2. Jadwal Penyusunan RDKK

Ketepatan dalam penyusunan RDKK menjadi titik awal keberhasilan

perencanaan alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi. Tepat dalam hal ini harus

mencakup aspek jumlah yang mengacu kepada anjuran dosis pupuk berimbang dan

aspek ketepatan waktu dalam penyusunan alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi.

13

Sebagaimana amanah dari Permentan No 130/2014 bahwa perhitungan kebutuhan

pupuk bersubsidi nasional mempertimbangkan usulan kebutuhan yang diajukan oleh

kepala dinas provinsi, yang merupakan hasil rekapitulasi RDKK yang disampaikan

oleh dinas kabupaten/kota.

Berdasarkan Permentan No 130/2014 Bab 3 tentang Peruntukan dan

Kebutuhan Pupuk Bersubsidi diketahui tentang tahapan penetapan alokasi

kebutuhan pupuk bersubsidi. Penetapan alokasi pupuk bersubsidi dilakukan

berjenjang dimulai dengan penetapan peraturan tentang alokasi pupuk bersubsidi

nasional untuk tahun depan oleh Menteri Pertanian. Penetapan ini diterbitkan pada

akhir bulan November tahun berjalan. Di dalam Permentan tersebut diatur tentang

alokasi penyediaan pupuk bersubsidi untuk masing-masing provinsi. Selanjutnya

Gubernur di setiap provinsi menetapkan peraturan tentang alokasi kebutuhan pupuk

bersubsidi untuk masing-masing kabupaten/kota, yang dikeluarkan pada

pertengahan Desember tahun berjalan dan terakhir bupati/kota menetapkan

peraturan tentang alokasi pupuk bersubsidi untuk masing-masing kecamatan pada

akhir bulan Desember tahun berjalan.

Permasalahan perencanaan kebutuhan pupuk bersubsidi sering timbul akibat

tahapan penetapan alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi tidak didukung dengan

akurasi data kebutuhan yang bersumber dari tingkat kelompok tani. Seharusnya

RDKK yang disusun oleh kelompok tani dan direkapitulasi secara berjenjang dari

tingkat kabupaten/kota hingga nasional menjadi basis utama penyusunan alokasi

kebutuhan pupuk bersubsidi. Namun faktanya rekapitulasi RDKK di tingkat

kabupaten/kota selalu telat dan baru selesai pada bulan Januari tahun pelaksanaan.

Kondisi tersebut terjadi pada kasus Kabupaten Karawang sehingga mengakibatkan

terjadinya senjang jumlah alokasi pupuk bersubsidi antara yang ditetapkan oleh

Menteri Pertanian hingga bupati/walikota dengan RDKK yang direkap di tingkat

kabupaten/kota. Sering kali jumlah kebutuhan pupuk bersubsidi yang direkap

ditingkat kabupaten/kota lebih besar daripada yang ditetapkan oleh bupati/walikota.

3.3.3. Permasalahan Seputar Alokasi Kebutuhan Pupuk Bersubsidi

Beberapa faktor penting dalam perencanaan kebutuhan pupuk sangat

mempengaruhi kualitas RDKK yang disusun. Menurut Darwis dan Saptana (2010)

14

perencanaan kebutuhan pupuk dipengaruhi oleh harga pupuk, luas areal tanam, dan

dosis pemupukan. Pada pembahasan RDKK di level kelompok tani, yang sering

menjadi perbedaan pendapat antara anggota kelompok tani dengan tenaga

pendamping adalah terkait dosis pemupukan dimana petani sering kali berlebihan

dalam menetapkan dosis pemupukan dibandingkan dengan anjuran pupuk

berimbang. Berdasarkan diskusi dengan pimpinan Dinas Pertanian Kabupaten

Karawang dan Kota Metro diketahui bahwa kondisi ini akibat dari lemahnya tenaga

pendamping penyusun RDKK dalam memberikan arahan dan pendampingan kepada

petani tentang dosisi pemupukan berimbang. Selain itu, lemahnya petugas dinas

kabupaten/kota dalam memperhitungkan intensitas tanam juga memperburuk

kualitas perencanaan kebutuhan pupuk bersubsidi. Petugas sering kali

menyamaratakan kebutuhan pupuk bersubsidi untuk lahan sawah yang memiliki

intensitas tanam dua kali dalam setahun dengan yang memiliki intensitas tanam tiga

kali dalam setahun.

Lambatnya penetapan RDKK di tingkat petani yang mengakibatkan telatnya

rekapitulasi RDKK di tingkat kabupaten/kota, dosis pemupukan yang berlebihan yang

digunakan dalam penyusunan RDKK, dan lemahnya petugas pendamping dalam

memperhitungkan kebutuhan pupuk, mengakibatkan kekurangan pupuk di tingkat

pengecer. Kekurangan pupuk bersubsidi di tingkat pengecer direspon oleh pedagang

pengecer dengan meminta tambahan pupuk kepada distributor. Tambahan pupuk

diberikan oleh distributor dari jatah pupuk pada bulan-bulan mendatang. Situasi ini

jika terakumulasi pada beberapa bulan, ditambah dengan proses realokasi pupuk

antar kabupaten yang tidak sederhana, maka sangat berpotensi terjadinya

kelangkaan pupuk di akhir tahun.

Dengan permasalahan-permasalahan yang kompleks tersebut, solusi yang

bisa dilakukan adalah memperbaiki kualitas RDKK baik dalam hal jumlah yang

dibutuhkan maupun waktu penyusunan. Dinas kabupaten/kota perlu memperkuat

petugas pendamping kelompok tani dengan ilmu dan wawasan yang cukup

mengingat fakta yang ada terungkap dari diskusi di tingkat kabupaten bahwa

petugas yang ada sebagian besar bukan berasal dari latar pendidikan pertanian.

Diharapkan dengan ilmu dan wawasan yang cukup tertutama tentang aspek

15

budidaya dan usahatani diharapkan petugas lebih mampu dalam mengarahkan

petani dalam menentukan jumlah pupuk yang dibutuhkan.

Pada aspek waktu penyusunan, penetapan rekap RDKK di tingkat

kabupaten/kota perlu dipercepat agar RDKK bisa menjadi dasar dalam penentuan

alokasi pupuk bersubsidi. Sebagaimana kasus di Kota Metro, dimana penyusunan

RDKK untuk tahun anggaran 2016 sudah mulai disusun pada bulan Januari 2015.

Tergetnya pada tingkat kelompok tani RDKK sudah selesai disusun pada bulan

Januari 2015, lalu rekap di tingkat kecamatan maksimal bulan Maret 2015, dan

rekap di kabupaten maksimal bulan April 2015. Dengan demikian, ketika Keputusan

Gubernur terkait alokasi pupuk bersubsidi untuk setiap kabupaten/kota telah

ditetapkan, maka RDKK yang telah direkap di tingkat kabupaten/kota dapat menjadi

dasar dalam penetapan keputusan bupati/walikota untuk alokasi pupuk bersubsidi

per kecamatan.

3.4. Penyediaan Pupuk Bersubsidi

3.4.1. Tingkat Nasional

Pupuk merupakan barang yang mendapat pengawasan pada proses

pengadaan dan penyalurannya. Sebagai upaya pemerintah dalam peningkatan

produksi pangan, maka pupuk mendapatkan subsidi harga untuk kebutuhan

kelompok tani dan atau petani. Jenis pupuk yang mendapatkan subsidi harga

meliputi Urea, SP-36, ZA, NPK, dan pupuk Organik (Peraturan Menteri Perdagangan

No 15 Tahun 2013).

Perkembangan alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi pada lima tahun terakhir

dapat dilihat pada Tabel 3. Total alokasi pupuk bersubsidi pada lima tahun terakhir

berfluktuasi dengan trend yang meningkat rata-rata sebesar 0,16% per tahun. Jenis

pupuk yang mengalami peningkatan alokasi signifikan adalah pupuk organik dengan

rata-rata peningkatan alokasi sebesar 10,61% per tahun. Sedangkan jenis pupuk

yang memiliki trend menurun adalah pupuk urea dengan penurunan rata-rata

sebesar 4,52% per tahun. Jenis pupuk lainnya seperti NPK, ZA, dan SP-36 juga

berfluktuasi dengan trend meningkat masing-masing sebesar 3,05%; 5,71%; dan

4,86%.

16

Tabel 3. Perkembangan Alokasi dan Produksi Pupuk Bersubsidi Tahun 2011-2014

Jenis Pupuk 2011 2012 2013 2014 20151) Rata-Rata

Pertumbuhan (%)

Alokasi (.000 Ton)2)

Urea 5.100 5.100 3.860 4.100 4.100 (4,52)

NPK 2.350 2.594 2.131 2.550 2.550 3,05

SP-36 750 1.000 805 850 850 4,86

ZA 850 1.000 1.075 1.050 1.050 5,71

Organik 704 835 739 1.000 1.000 10,61

Total 9.754 10.529 8.610 9.550 9.550 0,16

Produksi (.000 Ton)3)

Urea 6.474 6.907 6.698 6.690 7.118 2,49

NPK 2.125 2.894 2.528 2.810 2.894 9,42

SP-36 723 522 518 799 500 -2,94

ZA 963 812 827 1.011 790 -3,36

Organik 386 762 788 754 - -0,87

Total 10.671 11.897 11.359 12.064 11.302 1,71

Proporsi Produksi/Alokasi (%)

Urea 127 135 174 163 174

NPK 90 112 119 110 113

SP-36 96 52 64 94 59

ZA 113 81 77 96 75

Organik 55 91 107 75 -

Total 109 113 132 126 118 Sumber: 1) Rencana RKAP PT. PIHC 2) Permentan No. 22 Tahun 2011, 87 Tahun 2011, 123 Tahun 2013, 103 Tahun 2014, dan 130 Tahun 2014 3) Produksi PT. PIHC

Berdasarkan perkembangan alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi tersebut

dapat diketahui arah kebijakan perpupukan yang dijalankan pemerintah. Paling tidak

terdapat dua hal penting yang dapat dijelaskan dari perkembangan tersebut.

Pertama, pemerintah menginginkan petani lebih banyak menggunakan pupuk

organik sebagai upaya untuk mengkonservasi lahan pertanian. Kedua, pemerintah

ingin mengurangi ketergantungan petani terhadap pupuk tunggal terutama pupuk

urea dan mengkompensasinya dengan pupuk majemuk NPK.

Berdasarkan Permendag No 15/2013 diketahui bahwa proses pengadaan dan

penyaluran pupuk bersubsidi ditugaskan kepada penyedia tunggal, dalam hal ini

adalah PT. Pupuk Indonesia (Persero) atau Pupuk Indonesia Holding Company

(PIHC). Perkembangan produksi pupuk PIHC dapat dilihat pada Tabel 3. Secara

umum perkembangan total produksi pupuk berfluktuasi selama lima tahun terakhir

17

dengan tren meningkat rata-rata sebesar 1,71% per tahun. Trend meningkat juga

ditunjukkan oleh perkembangan produksi pupuk urea, dan NPK yaitu masing-masing

sebesar 2,49% dan 9,42%. Trend perkembangan NPK yang meningkat tinggi

menggambarkan respon PIHC terhadap peningkatan alokasi kebutuhan NPK.

Berdasarkan Tabel 3 juga dapat diketahui bahwa proporsi produksi dan

alokasi untuk pupuk bersubsidi untuk beberapa jenis pupuk dibawah 100%, artinya

produksi pupuk masih lebih sedikit dibandingkan alokasi kebutuhan pupuk yang

diharapkan. Pupuk ZA merupakan jenis pupuk yang proporsinya terus menurun

setiap tahun. Sedangkan pupuk SP-36 dan pupuk organik proporsinya berfluktuasi

pada lima tahun terakhir. Perkembangan proporsi yang baik ditunjukkan jenis pupuk

urea dan NPK dimana terjadi peningkatan setiap tahunnya dengan tingkat proporsi

di atas 100%. Kedua pupuk urea dan NPK ini selain dialokasikan untuk kebutuhan

pupuk bersubsidi PIHC juga dipasarkan ke perusahaan perkebunan, industri, dan

ekspor.

Alokasi produksi pupuk untuk program pupuk bersubsidi dapat dilihat pada

Tabel 4. Pada tahun 2014, dengan total produksi sebesar 6.690 ribu ton pupuk urea,

pemerintah menetapkan kebutuhan untuk program pupuk bersubsidi sebesar 3.994

ribu ton (59,7%). Jumlah ini jauh lebih rendah dibandingkan dengan alokasi

kebutuhan pupuk bersubsidi berdasarkan RDKK yang disusun daerah. Kondisi yang

sama juga terjadi pada jenis pupuk lainnya dimana alokasi produksi pupuk untuk

pupuk bersubsidi yang ditetapkan Permentan lebih rendah dari kapasitas produksi

PIHC.

Tabel 4. Alokasi Produksi PT. PIHC untuk Pupuk Bersubsidi Tahun 2011 dan 2014

Pupuk

2011 2014

Volume Produksi

(.000 Ton)

Alokasi PSO Volume Produksi

(.000 Ton)

Alokasi PSO

Volume (.000 Ton)

Proporsi (%)

Volume (.000 Ton)

Proporsi (%)

Urea 6.474 4.585 70,82 6.690 3.994 59,7

NPK 2.125 1.762 82,92 2.810 2.374 84,48

SP-36 723 721 99,72 799 796 99,62

ZA 963 943 97,92 1.011 972 96,14

Organik 386 375 97,15 754 754 100 Sumber: PT. PIHC

18

Jumlah alokasi produksi pupuk yang ditetapkan pemerintah untuk program

pupuk bersubsidi lebih kecil dari RDKK yang disusun daerah secara berjenjang juga

terjadi sejak lima tahun yang lalu. Pada tahun 2011, alokasi produksi untuk pupuk

urea hanya sebesar 4.585 ton dari total kebutuhan sebesar 5.100 ton. Kondisi yang

sama juga terjadi pada jenis pupuk NPK, SP-36, dan pupuk organik dimana alokasi

produksi pupuk untuk program pupuk bersubsidi hanya meliputi berturut-turut

sebesar 74,98%; 96,13%; dan 53,27% dari total alokasi kebutuhan pupuk

bersubsidi.

3.4.2. Tingkat Provinsi

Alokasi penyediaan pupuk bersubsidi ditetapkan berjenjang dari mulai tingkat

nasional sampai dengan kecamatan. Pada tingkat nasional, kebutuhan pupuk

bersubsidi ditetapkan setiap tahun melalui Peraturan Menteri Pertanian yang dirinci

menjadi kebutuhan per provinsi. Sedangkan pada tingkat provinsi, kebutuhan pupuk

bersubsidi ditetapkan dengan keputusan gubernur yang dirinci menjadi kebutuhan

per kabupaten/kota. Begitupun untuk pada tingkat kabupaten/kota dimana alokasi

kebutuhan pupuk bersubsidi per kecamatan ditetapkan dengan keputusan

bupati/walikota.

Pada tahun 2015 total alokasi penyediaan pupuk bersubsidi nasional sebesar

9.544.780 ton. Jumlah tersebut dirinci menjadi sebesar 4.098.000 ton untuk pupuk

urea, 849.670 ton pupuk SP-36, 1.049.610 ton pupuk ZA, 2.548.000 ton pupuk NPK,

dan 999.500 ton pupuk organik. Secara lebih rinci alokasi penyediaan pupuk

bersubsidi per Provinsi tahun 2015 dapat dilihat pada Tabel 5.

Alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi terutama diperuntukkan bagi provinsi

sentra produksi padi. Sebagian besar sentra produksi padi berada provinsi-provinsi di

Pulau Jawa. Total alokasi pupuk bersubsidi untuk provinsi di Pulau Jawa (kecuali DKI

Jakarta) sebesar 5.977.030 ton atau sebesar 62,62% dari total alokasi kebutuhan

pupuk bersubsidi.

Di provinsi sentra produksi padi di luar Pulau Jawa, total alokasi kebutuhan

pupuk bersubsidi untuk Provinsi Sumatera Utara, Sumatera Selatan, Lampung,

Sulawesi Selatan, dan Nusa Tenggara Barat adalah sebesar 1.992.900 ton atau

sebesar 20,88% dari total alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi. Pada sentra produksi

19

padi urutan berikutnya, yaitu Provinsi Nangroe Aceh Darussalam, Sumatera Barat,

Bali, Kalimantan Selatan, dan Kalimantan Barat adalah sebesar 733.470 ton atau

sebesar 7,68% dari total alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi.

Tabel 5. Alokasi Pupuk Bersubsidi Berdasarkan Provinsi di Indonesia Tahun 2015

Provinsi Jenis Pupuk (Ton)

Total Urea SP-36 ZA NPK Organik

ACEH 71.000 21.000 11.000 50.000 21.400 174.400

SUMUT 164.000 48.050 52.000 135.000 35.000 434.050

SUMBAR 70.000 25.500 21.000 61.000 23.000 200.500

JAMBI 26.000 18.800 8.100 50.000 8.180 111.080

RIAU 37.000 14.000 12.000 53.000 10.000 126.000

BENGKULU 22.000 8.000 6.100 32.500 7.000 75.600

SUMSEL 161.700 40.000 9.000 114.550 21.200 346.450

BABEL 18.000 4.000 2.500 19.000 6.000 49.500

LAMPUNG 250.000 46.000 21.100 141.000 26.000 484.100

KEPRI 100 50 50 200 100 500

DKI 300 90 40 150 100 680

BANTEN 62.000 22.000 2.100 28.000 8.000 122.100

JABAR 583.200 150.000 71.000 331.600 59.000 1.194.800

DIY 40.000 4.350 9.320 25.000 14.500 93.170

JATENG 830.000 164.000 232.300 427.000 258.000 1.911.300

JATIM 1.052.460 163.000 471.200 599.000 370.000 2.655.660

BALI 45.000 2.500 8.500 23.300 25.000 104.300

KALBAR 35.500 14.000 5.500 74.900 23.000 152.900

KALTENG 18.000 5.000 2.200 27.300 4.000 56.500

KALSEL 40.870 7.500 2.500 43.000 7.500 101.370

KALTIM 21.000 5.500 3.500 28.200 2.000 60.200

SULUT 19.000 4.700 600 13.000 1.900 39.200

GORONTALO 18.000 1.500 900 18.300 1.500 40.200

SULTENG 30.000 4.000 11.000 29.700 3.800 78.500

SULTRA 26.800 7.830 4.700 17.000 6.500 62.830

SULSEL 248.400 40.000 52.400 118.000 34.000 492.800

SULBAR 27.000 2.500 7.100 16.700 1.500 54.800

NTB 145.000 17.000 17.000 45.000 11.500 235.500

NTT 24.000 5.000 2.960 11.000 5.000 47.960

MALUKU 3.500 500 480 4.000 1.000 9.480

PAPUA 6.300 2.700 700 8.000 2.500 20.200

MALUT 670 200 500 2.000 1.000 4.370

PAPBAR 1.200 400 260 1.600 320 3.780

TOTAL 4.098.000 849.670 1.049.610 2.548.000 999.500 9.544.780 Sumber: Permentan No 130 Tahun 2014 Keterangan: - Pulau Jawa: Seluruh Provinsi di Pulau Jawa kecuali DKI Jakarta - Luar Pulau Jawa 1: Sentra Produksi Padi yaitu Provinsi Sumut, Sumsel, Lampung, Sulsel, NTB - Luar Pulau Jawa 2: NAD, Sumbar, Bali, Kalsel, Kalbar

20

Total alokasi penyediaan pupuk bersubsidi untuk provinsi sentra produksi padi

adalah sebesar 8.703.400 ton atau sebesar 91,18%. Sisanya sebanyak 841.380 ton

atau sebesar 8,82% dari total kebutuhan pupuk bersubsid tersebar di 11 provinsi

lainnya. Mengacu kepada Nawa Cita yang di rencanakan Presiden Joko Widodo

dimana direncanakan 1 juta hektar lahan sawah baru pada rentang waktu 2015-

2019, maka perencanaan alokasi penyediaan pupuk bersubsidi juga harus

mempertimbangkan rencana perluasan tersebut. Pada tahun 2016 akan dilakukan

perluasan 200.000 hektar lahan sawah baru di wilayah Indonesia bagian timur

seperti di Kabupaten Kepulauan Aru dan Kabupaten Merauke (Biro Perencanaan

Kementan, 2015), karenanya alokasi kebutuhan pupuk bersubsidi tahun 2016 harus

memperhatikan wilayah-wilayah tersebut.

3.5. Kebutuhan, Usulan, Alokasi, Penyediaan dan Realisasi Pupuk Bersubsidi

3.5.1. Kebutuhan, Usulan, dan Alokasi Pupuk Bersubsidi

Pupuk bersubsidi diperuntukan bagi petani yang memiliki luasan lahan kurang

dari dua hektar. Secara nasional petani dengan kategori tersebut berjumlah 26,14

juta petani yang sebagian besar tergabung dalam kelompok tani. Jumlah kelompok

tani yang mengajukan RDKK dan berhak menerima pupuk bersubsidi adalah 318.396

kelompok. Meskipun petani dipersyaratkan untuk tergabung ke dalam kelompok,

fakta di lapangan masih ada petani yang tidak mau bergabung dengan kelompok

tani. Kasus di Kota Metro petani yang tidak tergabung dalam kelompok tani juga

menginginkan untuk membeli pupuk bersubsidi ketika pupuk non subsidi sulit

didapat. Dengan demikian, bergabungnya petani dalam kelompok tani selain

menguntungkan petani dalam hal subsidi harga, juga lebih menjamin petani dalam

mendapatkan pupuk.

Petani dengan luasan lahan kurang dari dua hektar terbagi ke dalam lima

subsektor pertanian yang mendapat jatah alokasi pupuk bersubsidi. Kelima

subsektor tersebut adalah subsektor tanaman pangan, hortikultura, perkebunan,

peternakan, dan perikanan budidaya. Semua jenis komoditas yang diusahakan

petani yang tergabung ke dalam lima subsektor tersebut berhak mendapatkan

pupuk bersubsidi dengan syarat petani yang bersangkutan tergabung ke dalam

kelompok dan mengajukan RDKK. Dengan demikian, kebutuhan potensial pupuk

21

bersubsidi dapat dihitung dengan mengetahui luasan lahan dari masing-masing

subsektor tersebut.

Total luas lahan petani subsektor tanaman pangan adalah 20,14 juta hektare,

artinya secara teknis kebutuhan pupuk bersubsidi dapat dihitung dari perkalian luas

tersebut dengan dosis pemupukan anjuran. Dengan demikian, kebutuhan teknis

pupuk bersubsidi untuk subsektor tanaman pangan sebanyak 18,27 juta ton.

Begitupun selanjutnya untuk menghitung kebutuhan teknis pupuk bersubsidi pada

subsektor lainnya. Subsektor hortikultura dengan total luas lahan 2,05 juta hektare

maka kebutuhan teknisnya adalah 5,87 juta ton, kebutuhan teknis subsektor

perkebunan dengan luasan 16,79 juta hektare sebanyak 14,97 juta ton, kebutuhan

teknis subsektor peternakan 0,06 juta ton dengan luas 0,38 juta hektare, dan

kebutuhan teknis subsektor perikanan budidaya sebanyak 2,01 juta ton dengan luas

1,02 juta hektare.

Secara umum kebutuhan teknis pupuk bersubsidi lebih tinggi daripada usulan

daerah, dan usulan daerah lebih tinggi daripada alokasi yang ditetapkan dalam

Permentan. Kebutuhan pupuk bersubsidi yang diusulkan daerah merupakan rekap

RDKK yang disusun berjenjang dari mulai tingkat kelompok tani hingga pr