Pengintegrasian Kerangka Regulasi_15!07!2014

7/25/2019 Pengintegrasian Kerangka Regulasi_15!07!2014

1/238

BACKGROUND STUDY:PENGINTEGRASIAN KERANGKA REGULASI

DALAM RPJMN 2015 - 2019

Direktorat Analisa Peraturan Perundang-undangan


2/238

Daftar Isi

Abstraksi ....................................................................................................................................i

Kata Pengantar ....................................................................................................................... iii

Daftar Singkatan ..................................................................................................................... iv

1 Pendahuluan ..................................................................................................................... 1

1.1 Latar Belakang ................................................................................................................ 1

1.2 Permasalahan ............................................................................................................... 14

1.3 Ruang Lingkup ............................................................................................................. 15

1.4 Tujuan dan Manfaat ..................................................................................................... 15

1.4.1 Tujuan ................................................................................................................. 15

1.4.2 Manfaat ............................................................................................................... 15

1.5. Metode Penelitian ........................................................................................................ 16

1.5.1 Pendekatan Penelitian ....................................................................................... 161.5.2. Data Penelitian ...................................................................................................... 16

1.5.3. Metode Pengumpulan Data ............................................................................... 16

1.5.4 Metode Analisis Data ........................................................................................ 17

1.6. Pelaksana Kegiatan ...................................................................................................... 17

1.7. Sistematika Penulisan .................................................................................................. 17

KERANGKA TEORI KERANGKA KONSEPTUAL DAN DEFINISI OPERASIONAL


3/238

3.1.1.Rendahnya Pemahaman terhadap Kebijakan dan Regulasi ................................. 57

3.1.2. Kuantitas Regulasi ............................................................................................. 62

3.1.3. Kualitas Regulasi ............................................................................................... 64

3.1.4. Tidak adanya otoritas tunggal untuk mengelola dan menjaga sistem regulasinasional .............................................................................................................. 67

3.1.5. Belum Tersedianya Sistem Database Regulasi yang Komprehensif danTerintegrasi ........................................................................................................ 71

3.1.6.Belum Mantapnya Sinergi antara Kebijakan dan Regulasi .................................. 76

3.2.Evaluasi Sinergi antara Kerangka Kebijakan dalam RPJMN 2010-2014 dan KerangkaRegulasi Prolegnas 2010-2014 ..................................................................................... 77

4. ARAH KEBIJAKAN KERANGKA REGULASI DALAM RPJMN 2015-2019 ............... 119

4.1 Arah Kebijakan Jangka Panjang Pembangunan Regulasi di Indonesia ................... 119

4.2Arah Kebijakan Jangka Menengah (2015-2019) Pembangunan Regulasi di Indonesia.................................................................................................................................... 125

5. KONSEP PENGINTEGRASIAN KERANGKA REGULASI DALAM RENCANAPEMBANGUNAN JANGKA MENENGAH NASIONAL 2015-2019 ............................ 128

5.1. Konsep Pengintegrasian ............................................................................................. 128

5.2.Kerangka Regulasi Indikatif dalam RPJMN 2015 2019 ......................................... 134

6. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI ........................................................................ 204

6.1. Kesimpulan ................................................................................................................ 204

k d i


4/238

Abstraksi

Dinamika penyelenggaraan negara dalam kurun waktu RPJMN 2010-2014,berpengaruh sangat signifikan terhadap perencanaan pembangunan periode selanjutnya(RPJMN 2015-2019). Dinamika ini juga mempengaruhi pembangunan regulasi diIndonesia. Fungsi regulasi sebagai a tool of social engineering yang seharusnya menjadifokus dalam perencanaan pembangunan di bidang regulasi seakan terlupakan. Bahkanterdapat kecenderungan regulasi menjadi alat bagi masing-masing sektor untukmemperjuangkan kepentingannya. Akibatnya, peraturan perundang-undangan yangterbentuk, khususnya undang undang seolah-olah hanya menjadi undang undang bagisektor tertentu, bukan lagi undang undang bagi seluruh masyarakat Indonesia. Padahal,regulasi seharusnya justru dapat menjadi faktor integrasi, yang bukan hanyamengintegrasikan wilayah, namun juga mampu mengintegrasikan berbagai kebijakandalam penyelenggaraan negara.

Sektoralisme regulasi, berpengaruh langsung terhadap kualitas maupunkuantitas-undang undang. Kuantitas undang undang berlebihan (overregulated) karena

tidak adanya otoritas pengendali regulasi nasional secara keseluruhan. Selain itu, jumlahundang undang juga tidak proporsional, karena institusi pembentuk undang undang tidakmengetahui proporsi regulasi yang dibutuhkan untuk mengoperasionalkan tugas danfungsinya. Secara kualitas, kondisi undang undang juga sangat tidak kondusif. Banyaknyaundang undang yang saling konflik, inkonsisten, multitafsir, duplikasi, tidak operasional,

bermasalah secara sosiologis, dan tidak ramah urusan sudah menjadi pembicaraan umumdi semua sektor dan lintassektor. Kondisi perundang-undangan yang seperti ini seringkali

litk i t h k t d t t l k B b il h d k b k l h d k k d f k d d d


5/238

operasionalisasi atau implementasi regulasi serta biaya penegakan hukum. Sedangkan dariperspektif sosial, sistem regulasi yang tidak proporsional dan tidak berkualitas

mengakibatkan terhambatnya kesempatan bagi anggota masyarakat untukmengembangkan diri dalam berbagai hal.

Berdasarkan gambaran tersebut, maka kualitas kebijakan dan sinergitas antarakebijakan (policy) dengan regulasi menjadi sangat penting guna tercapainya tujuanpembangunan negara sebagaimana diamanatkan dalam Pembukaan UUD 1945, yakni:melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukankesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, ikut melaksanakan ketertiban

dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Untuk itu,dibutuhkan perencanaan regulasi yang sinergis dengan kebijakan yang telah dirumuskan,holistik, futuristik sehingga dapat mengakomodasi kebutuhan berbagai bidangpembangunan secara harmonis, dan disertai indikasi anggaran baik untuk pembentukanmaupun pelaksanaannya. Perencanaan regulasi seperti ini dapat dilakukan denganmengintegrasikan kerangka regulasi dalam dokumen perencanaan pembangunannasional.

Sehubungan dengan itu, maka bertepatan dengan akan disusunnya RPJMNTahap Ketiga (RPJMN 2015-2019), maka dilakukan upaya pengintegrasian kerangkaregulasi dalam RPJMN 2015-2019 untuk mensinergikan kebijakan yang akan dirumuskandengan regulasi yang akan disusun oleh berbagai sektor dan bidang pembangunan dalam 5(lima) tahun ke depan dalam rangka pencapaian visi dan misi Rencana PembangunanJangka Panjang Nasional (RPJPN). Sesuai pentahapan RPJPN, RPJM ke-3 ditujukanuntuk lebih memantapkan pembangunan secara menyeluruh di berbagai bidang denganmenekankan pencapaian daya saing kompetitif perekonomian berlandaskan sumber daya

l d b d i b k lit t k il d t k l i


6/238

Kata Pengantar

Background Study Pengintegrasian Kerangka regulasi dalam Draft RPJMN 2015-2019ini bertujuan untuk mengetahui apakah kerangka regulasi yang selama ini dibentuktelah sejalan dengan kebijakan-kebijakan yang dirumuskan dalam rangka mencapaitujuan-tujuan pembangunan di segala bidang; mengidentifikasi kerangka, regulasi apasaja yang masih diperlukan/disempurnakan untuk mendukung pembangunan bidanghukum dalam 5 (lima) tahun ke depan; memberi arah dan landasan kegiatanpenyelenggaraan negara dan pembangunan, berupa indikasi dan arah kerangka regulasi

yang akan dilaksanakan dalam kurun waktu lima tahun ke depan; dan menyusun konsepkerangka regulasi dalam perencanaan pembangunan sebagai bagian dari upayapencapaian Visi dan Misi Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional.

Dalam penyusunan Kajian Background Study ini, Tim telah berupaya untukbekerja secara maksimal sesuai dengan tujuan penelitian. Namun demikian, dalam hasilpenelitian dan penulisan ini tentu masih banyak terdapat kekurangan, baik karena

berbagai keterbatasan pengetahuan anggota Tim Peneliti, maupun keterbatasan referensi-

referensi atau sumber-sumber yang digunakan. Untuk itu, saran dan kritik dari parapembaca sangat kami harapkan guna perbaikan dan penyempurnaan Background Studyini.

Atas terselesaikannya penulisan Background Study Pengintegrasian Kerangkaregulasi dalam RPJMN 2015-2019 ini, Bappenas, khususnya Direktorat Analisa PeraturanPerundang-undangan, mengucapkan terima kasih kepada Tim Peneliti dan berbagai pihak

yang turut membantu pelaksanaan kegiatan penelitian ini.

M d h d h h il K ji B k d St d i i d t j di b h


7/238

Daftar Singkatan

UUD NRI : Undang Undang Dasar Negara Republik IndonesiaMPR : Majelis Permusyawaratan RakyatDPR : Dewan Perwakilan RakyatDPD : Dewan Perwakilan DaerahDPRD : Dewan Perwakilan Rakyat DaerahUU : Undang UndangPAD : Pendapatan Asli DaerahGBHN : Garis-garis Besar Haluan NegaraNKRI : Negara Kesatuan Republik IndonesiaSPPN : Sistem Perencanaan Pembangunan NasionalRPJPN : Rencana Pembangunan Jangka Panjang NasionalRPJMN : Rencana Pembangunan Jangka Menengah NasionalRKP : Rencana Kerja PemerintahPROLEGNAS : Program Legislasi Nasional

RUU : Rancangan Undang UndangPDB : Pendapatan Domestik BrutoHAM : Hak Asasi ManusiaMK : Mahkamah KonstitusiPUU : Peraturan Perundang-undanganGCR : Global Competitiveness Report

WGI : Worldwide Governance IndikatorsFDI : Foreign Direvt Investment

OECD O i ti f E i C ti d D l t


8/238

JDIHN : Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum NasionalPermen : Peraturan Menteri

USAID : The United States Agency for International DevelopmentJICA : Japan International Cooperation AgencyPT : Perseroan TerbukaKIB : Kabinet Indonesia BersatuIPTEK : Ilmu Pengetahuan dan TeknologiUKE : Unit Kerja EselonMTEF : Medium Term Expenditure Framework

ASEAN : Association of South East Asian NationLPNK : Lembaga Pemerintah Non KelembagaanBUMN : Badan Usaha Milik Negara

WPP : Wilayah Pengelolaan PerikananRPP : Rencana Pengelolaan PerikananMoU : Memory of UnderstandingIUU : Illegal Unreported dan UnregulatedKPS : Kerjasama Pemerintah dan Swasta

KPH : Kawasan Pengelolaan HutanPB : Pembangunan BerkelanjutanIKLH : Indeks Komponen Hidup LayakPI : Perubahan IklimRAN/RAD-GRK

: Rencana Aksi Nasional/Rencana Aksi Daerah Gerakan Rumah Kaca

RAN-API : Rencana Aksi Nasional Adaptasi Perubahan IklimLH : Lingkunga Hidup

PROPER P P il i P i k t Ki j P h


9/238

RW : Rukun WargaUMKM : Usaha Mikro Kecil Menengah

PK : Penanggulangan KemiskinanRPP : Rancangan Peraturan PemerintahKSP : Koperasi Simpan PinjamUNCAC : United Nation Convention Against CorruptionKUHP : Kitab Undang Undang Hukum PidanaKUHAP : Kitab Undang Undang Hukum Acara PerdataSPPA : Sistem Peradilan Pidana AnakRTRWN : Rencana Tata Ruang Wilayah NasionalRZWP3K : Rencana Zonasi Wilayah Pesisir dan Pulau Pulau KecilBKPRN : Badan Koordinasi Penataan Ruang NasionalBKPRD : Badan Koordinasi Penataan Ruang DaerahPPNS : Pejabat Pegawai Negeri SipilRTR KSN : Rencana Tata Ruang Kawasan Strategis NasionalBPHTB : Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan BangunanP4T : Pemilikan, Penguasaan, Penggunaan, dan Pemanfaatan Tanah

SPP : Standar Pelayanan PerkotaanTOD : Transit Oriented DevelopmentPKG : Pusat kegiatan GlobalSPD : Standar Pelayanan PerdesaanKAPET : Kawasan Pengembangan Ekonomi TerpaduBP KEK : Badan Pengelola Kawasan Ekonomi KhususBCA : Border Crossing AgreementBTA : Border Trade Agreement

PLB P Li t B t


10/238

Background Study Pengintegrasian Kerangka Regulasi dalam RPJMN 2015-2019 2013

1 Pendahuluan

1.1 Latar Belakang

Alinea Keempat Pembukaan UUD NRI 1945, pada intinya berisi pembentukanPemerintahan Negara Indonesia, sebagaimana di dalam kalimat: ... membentuk suatu

Pemerintahan Negara Indonesia... dan penetapan tujuan bernegara, yang meliputi: (a)melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, dan (b) untukmemajukan kesejahteraan umum, (c) mencerdaskan kehidupan bangsa, dan (d) ikut

melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dankeadilan sosial.

Kata keadilan sosial pada bagian akhir alinea keempat mengulang kembalipernyataan keadilan sosial di dalam penyataan mengenai dasar negara, yaitu ... denganmewujudkan suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Demikian pula didalam Penjelasan UUD NRI 1945 dalam pokok pikiran pertama menyatakan "Negara"

yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dengan

berdasar atas persatuan dengan mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyatIndonesia. Kata keadilan sosial baik di dalam Pembukaan UUD NRI 1945 maupun didalam penjelasannya serta penempatan dan penjabarannya di dalam Pokok PikiranPertama, menunjukkan menunjukkan pentingnya mewujudkan keadilan sosial di dalampenyelenggaraan negara. Adalah kewajiban negara untuk mewujudkan tujuan bernegara,termasuk di dalamnya mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Sampaidengan saat ini, Pencapaian keadilan sosial sejak Indonesia merdeka masih menjaditantangan, walaupun sudah sangat banyak keberhasilan yang telah dicapai terutama sejak

f i d t h t h 8


11/238


upaya mewujudkan Tujuan Bernegara termasuk di dalamnya mewujudkan keadilan sosial

bagi seluruh rakyat Indonesia.Berbagai dinamika yang terjadi dalam penyelenggaraan negara Indonesia sampai

dengan tahun 2014 telah menjadikan Indonesia semakin kuat menghadapi berbagaitantangan baik dalam skala nasional, regional maupun global. Era reformasi sejak tahun1998 telah mengubah sistem politik dari otokratik menjadi demokratik, dari monolitikmenjadi pluralistik. Implikasi yang sangat mendasar antara lain pada pembagian perandalam proses pembentukan regulasi antara Lembaga Eksekutif dengan Legislatif, bahkan

juga Dewan Perwakilan Daerah (DPD), yakni dengan adanya putusan MahkamahKonstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 yang mengembalikan kewenangan pembahasanrancangan undang-undangan kepada DPD (kewenangan DPD ini sebelumnya direduksioleh UU Nomor 27 Tahun 2009 Tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD, dan oleh UUNomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan). Namunsampai dengan saat ini mekanisme pengembalian kewenangan ini juga masih belum jelas,

yang sebenarnya sangat diharapkan dapat secepatnya di sampaikan kepada masyarakatluas. Era reformasi juga telah menghasilkan kebijakan otonomi daerah yang telah

mengubah pola hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, denganterjadinya pergeseran kewenangan kepada pemerintah daerah untuk melakukanpengembangan dan pembangunan pada wilayahnya masing-masing melalui prosesdesentralisasi. Pergeseran kewenangan ini sekaligus memberikan kewenangan padapemerintah daerah untuk membentuk produk-produk hukum daerah termasuk peraturandaerah (perda) dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah. Namun ternyata kewenanganini dalam praktik banyak memunculkan perda-perda bermasalah, terutama perda-perda

yang hanya mengutamakan pencapaian PAD, perda-perda diskriminatif, dan perda-perda

b t t d t d d l bih ti i


12/238


Kesemuanya tersebut tentunya diharapkan untuk memperkuat peran Negara baik

sebagai regulator dan operator dengan mewujudkan sinergi antara perencanaan kebijakandan kerangka regulasi yang didukung dengan sistem penganggaran yang berorientasi padakinerja dengan ukuran pencapaian melalui penetapan berbagai indikator, dalam rangkamencapai Tujuan Bernegara pada UUD NRI 1945 yaitu masyarakat yang sejahtera,makmur dan adil.

Dinamika era reformasi telah menjadikan Indonesia sebagai negara yang terusberupaya melaksanakan prinsip-prinsip demokrasi dan keterbukaan. Sayangnya, prosesdemokratisasi yang masih sangat muda ini pada akhirnya juga berdampak pada terjadinyaimplikasi negatif dari pelaksanaan reformasi dan demokratisasi pada berbagai bidangpembangunan nasional. Salah satu dari sekian permasalahan, namun sangat mendasarsifatnya adalah masih terjadinya disharmoni antara penyusunan kebijakan (policymaking) dengan penyusunan regulasi yang dibutuhkan (regulatory making) untukmelaksanakan kebijakan serta memastikan ketersediaan pendanaan pembangunan baik ditingkat pusat dan daerah serta pelibatan masyarakat dan dunia usaha. Secara kuantitatif,pembentukan regulasi mulai dari pusat sampai dengan daerah sudah over regulated,

menimbulkan tumpang tindih, disharmoni, konflik, multitafsir baik secara vertikal(hieraki) maupun secara horisontal.

Dari segi pembentukan regulasi, ilustrasi konkrit disharmoni antara policy makingdengan regulatory making terlihat dari evaluasi terhadap perencanaan pembentukanregulasi yang direncanakan dalam Daftar RUU Prioritas Prolegnas 2010-2014 dankebutuhan RUU yang direncanakan dalam RPJMN 2010-2014. Prolegnas 2010-2014memuat RUU Prioritas sejumlah 258 RUU, sedangkan dalam RPJMN 2010-2014 memuat

RUU K j t ti i t k bij k b t k


13/238


antara RPJMN 2010-2014 dan Prolegnas 2010-2014 adalah sejumlah 20 RUU. Kondisi

demikian memperlihatkan tidak sinerginya antara perencanaan kebijakan pembangunanregulasi dengan perencanaan pembentukan regulasi yang seharusnya memperlihatkansinergi antara peran Negara sebagai regulator dan peran Negara sebagai operator.

Dibandingkan dengan kerangka pendanaan Negara yang terbatas karena hanyasekitar 15-20 persen dari PDB, maka peran Negara sebagai regulator seharusnya lebih

besar, atau mencakup 100 persen untuk memfasilitasi, mendorong maupun mengaturperilaku masyarakat dan penyelenggara negara. Artinya peran Negara untuk memastikansinergi antara kebijakan pembangunan prioritas dengan kerangka regulasi yang

berkualitas, sederhana, tertib dan proses yang transparan akan dapat meminimalisirinefisiensi pelaksanaan pembangunan, nasional, menciptakan good governance sertamencegah praktik korupsi, kolusi dan nepotisme.

Untuk mewujudkan regulasi yang berkualitas, sederhana, tertib dan transparanpada dasarnya harus memperhatikan tiga kondisi yaitu masa lalu, masa kini dan masa

yang akan datang, sebagaimana tertuang dalam gambar berikut:

PEMBENTUKAN REGULASI

MASA LALU MASA KINI MASA DATANG

Terkait dengan sejarah

perjuangan bangsa dan

it h k b

Berkaitan dengan

k di i b ktif d

Berkaitan dengan

keadaan kedepan yang

Bagan 2 Kondisi yang Perlu Diperhatikan dalam Pembentukan Regulasi


14/238


prioritas utama dibandingkan dengan bidang kesejahteraan sosial. Namun demikian,

pembidangan dalam Prolegnas tersebut juga masih belum sejalan dengan usulan RUUdalam RPJMN. Kenyataannya, hanya sejumlah 20 RUU dalam Prolegnas 2010-2014 yangselaras dengan usulan RUU dalam RPJMN 2010-2014. Hal ini memperlihatkan sangattidak sinerginya proses perumusan kebijakan (RPJMN) dengan proses penyusunankerangka regulasi (Prolegnas), bahkan penyimpangannya sangat besar. Dari sisipenerapan penganggaran berbasis kinerja, tidak sinerginya antara perumusan kebijakandengan penyusunan kerangka regulasi ini jelas tidak dapat dibenarkan, mengingatkebijakan yang tertuang dalam RPJMN 2010-2014 secara indikatif dapat diasumsikan

telah terdanai dengan pendanaan Negara. Dengan demikian, penyimpangan jumlahusulan RUU yang sedemikian besar dari usulan RUU dalam RPJMN patut dipertanyakansumber anggaran yang akan mendanai proses pembentukan RUU, mengingat biayapembentukan UU yang sangat besar.

Sebagai gambaran, jumlah regulasi yang telah ditetapkan berdasarkan data dariBadan Pembinaan Hukum Nasional, Kementerian Hukum dan HAM sejak tahun 2005sampai bulan Juni 2013 adalah sebagai berikut:

Bagan 4 Jumlah Pembentukan Peraturan Perundang-undangan 2005-2013

TAHUN UU PERPU PP PERPRES

2005 - 2009

2005 14 3 80 83

2006 23 2 55 112

8


15/238


pembangunan, misalnya UU tentang Penanaman Modal Nomor 25 Tahun 2007. Namun

dalam pelaksanaannya, munculnya UU Tentang Penanaman Modal ini justrumenimbulkan ketidakpastian hukum dan disharmoni, terutama terkait dengan pemberianjangka waktu Hak Guna Usaha. Ilustrasi tersebut tentunya akan berdampak padapelaksanaan investasi di Indonesia, karena investor tidak merasa nyaman untukmenanamkan investasinya di Indonesia. Oleh karena itu upaya untuk mengefektifkan dayaguna regulasi yang ada (existing regulation); melakukan review dan evaluasi terhadapregulasi yang ada; serta merencanakan kerangka regulasi yang akan datang berdasarkanreview dan evaluasi semata-mata untuk mendukung pelaksanaan kebijakan yang akan

ditetapkan menjadi keharusan.Ilustrasi lain yang menggambarkan kurangnya kualitas regulasi di Indonesia,

khususnya undang undang adalah kecenderungan semakin meningkatnya jumlah undangundang yang diajukan judicial review ke Mahkamah Konstitusi. Semakin tingginya jumlahundang undang yang dimohonkanjudicial reviewke Mahkamah Konstitusi sebagaimanatabel di bawah, merupakan salah satu indikasi belum optimalnya pembangunan regulasi diIndonesia. Grafik di bawah ini menunjukkan bahwa sejak tahun 2006, kecenderungan

pengajuan judicial review ke MK terus mengalami kenaikan hingga tahun 2012. Padatahun 2013, pengajuan perkara PUU ke MK mengalami sedikit penurunan, namun masihtetap pada kisaran angka yang cukup tinggi, yakni 109 perkara. Gambaran selengkapnyaadalah sebagaimana bagan berikut:

Bagan 5 Jumlah pengajuan perkara peraturan perundang-undangan ke Mahkamah Konstitusi daritahun 2003-2013


16/238


B P i k B d f G R l i I d i di A i T

Global Competi tiveness Report(GCR) 2013-2014

Burden of Government RegulationSource:htt ://www3.weforum.or /docs/WEF GlobalCom etitivenessRe ort 2013-14. df

Bagan 6 Global Competitiveness Report (GCR) 2013-2014 Burden of

Government Regulation
http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdfhttp://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdfhttp://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdfhttp://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf


17/238


Bagan 8 Percentile Rank Government Effectiveness dan Regulatory Quality

Bagan 9 Regulatory Quality Mapping di Dunia Berdasarkan PeringkatPersentase


18/238


peraturan investasi yang tidak jelas dan tidak konsisten di Indonesia merupakan

faktor yang menjadi kelemahan iklim investasi Indonesia dibandingkan negara lain.3

Kondisi regulasi serta perubahan paradigma di Indonesia yang diakibatkan oleh

dinamika politik, ekonomi, maupun sosial dalam penyelenggaraan negara tersebutmenuntut dilakukannya reformasi regulasi (regulatory reform) guna perbaikanmenyeluruh baik terhadap regulasi-regulasi yang telah ada (existing regulations) maupunregulasi-regulasi yang baru akan dibentuk (future regulations), termasuk di dalamnyaadalah perbaikan kelembagaan (struktur) dan proses pembentukan regulasi(rekonseptualisasi tata cara pembentukan regulasi). Himbauan mengenai hal inisesungguhnya juga pernah dilakukan oleh Presiden, yang menginstruksikan KementerianEnergi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) untuk melakukan reformasi (perampingan)perizinan Migas4.

Concern mengenai urgensi dilaksanakannya reformasi regulasi di Indonesia inibukan hanya datang dari dalam negeri. Dunia internasional pun, khususnya yang memilikikepentingan dengan regulasi-regulasi di Indonesia terutama yang berkaitan denganinvestasi atauforeign direct investment (FDI) sangat berharap Indonesia akan melakukan

f i l i hi l i l i di I d i j di k d if k

Catatan: The Worldwide Governance Indicators (WGI) merupakan kumpulan dari data penelitian yang merangkum

kualitas pemerintahan yang diberikan oleh sejumlah perusahaan besar, masyarakat, dan responden yang ahli

dalam hal survei di negara-negara industri dan negara berkembang. Data ini dikumpulkan dari sejumlah lembaga

survei, think tanks,organisasi non pemerintah, organisasi internasional, dan perusahaan swasta.Sumber: kaufmann D., A.Kray and M. Mastruzzi (2010)


19/238


Program Legislasi Nasional (Prolegnas) serta upaya mensinergikan antara kebijakan

dalam perencanaan pembangunan nasional dengan perencanaan regulasi dalam Prolegnassesuai amanat Pasal 18 UU Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan PeraturanPerundang-undangan yang mengatur bahwa penyusunan daftar RUU Prolegnas antaralain didasarkan pada: sistem perencanaan pembangunan nasional; rencanapembangunan jangka panjang nasional; rencana pembangunan jangkamenengah; dan rencana kerja pemerintah. Adanya ketentuan pasal ini semakinmemperkuat urgensi sinergi antara perencanaan kebijakan (RPJMN, RKP) kebijakan danperencanaan regulasi (Prolegnas). Oleh karena itu, pembangunan mekanisme sinergi

antara perencanaan pembangunan dengan perencanaan regulasi (khususnya undangundang) menjadi sangat penting.

Perencanaan pembangunan nasional telah dimulai sejak tahun 1969 sampai dengantahun 1997 melalui Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita), kemudian dilanjutkandengan Program Pembangunan Nasional (Propenas) antara tahun 1999-2004, dan sejaktahun 2004 sampai dengan saat ini dengan Rencana Pembangunan Jangka MenengahNasional (RPJMN), yakni RPJMN I (2004-2009), RPJMN II (2010-2014), dan saat ini

sedang dalam proses penyusunan RPJMN III (2015-2019). Namun demikian, upayaperwujudan masyarakat adil dan makmur melalui berbagai program perencanaan tersebutmasih menghadapi hambatan dan kendala yang tidak mudah diselesaikan, di samping

berbagai pencapaian pembangunan nasional yang telah dilakukan. Berbagai pengalaman,baik dari faktor internal maupun eksternal seperti arus globalisasi dunia telah membuatBangsa Indonesia banyak belajar untuk menyusun tahapan perencanaan pembangunan

yang lebih baik pada tahun-tahun mendatang.

Berdasarkan berbagai pengalaman pada tahapan-tahapan perencanaan


20/238


dilengkapi dengan peraturan-peraturan pelaksananya, yakni: PP Nomor 20 Tahun 2004

Tentang Rencana Kerja Pemerintah (RKP), PP Nomor 21 Tahun 2004 Tentang RencanaKerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA-K/L), PP Nomor 39 Tahun 2006Tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan danPP Nomor 40 Tahun 2006 Tentang Tata Cara Penyusunan Rencana PembangunanNasional yang menekankan pada perencanaan dan penganggaran yang berbasis kinerja(Performance Based Budgeting), berjangka menengah (Medium Term Expenditure

Framework) dan sistem penganggaran terpadu (Unified Budgeting).

Dari segi penerapan anggaran berbasis kinerja, pemerintah telah menetapkanprioritas strategis yang dilengkapi dengan indikator dan target kinerja (untukmeningkatkan hubungan antara kinerja dan pendanaan) dalam rangka pencapaiansasaran pembangunan nasional, yang kemudian dilaksanakan dalam bentuk intervensiregulasi serta intervensi anggaran.

Selanjutnya, UU SPPN yang ruang lingkupnya mencakup landasan hukumperencanaan pembangunan baik oleh Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah,secara tegas mengamanatkan kerangka regulasi menjadi bagian dari dokumen

perencanaan pembangunan nasional dan daerah, yaitu Rencana Pembangunan JangkaMenengah Nasional (RPJMN), Rencana Kerja Pemerintah (RKP), dan RencanaPembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD). Hal ini tercantum dalam Pasal 4 ayat(2), Pasal 4 ayat (3), dan Pasal 5 ayat (2). Pasal 4 ayat (2) menyatakan bahwa:

RPJM Nasional merupakan penjabaran dari visi, misi, dan Program Presiden yangpenyusunannya berpedoman pada RPJP Nasional, yang memuat strategi pembangunanNasional, kebijakan umum, program Kementerian/Lembaga dan lintas

i / b k il h d li k il h k k k i


21/238


Dokumen perencanaan pembangunan nasional maupun daerah, yakni RPJPN,

RPJMN, RKP, RPJMD, maupun RKPD memuat kebijakan-kebijakan pemerintah dalammenyelenggarakan pembangunan selama periode tertentu. Sebagian dari kebijakan-kebijakan ini, khususnya yang bersifat strategis dan belum diatur dengan regulasi tertentu,perlu dioperasionalkan dengan regulasi. Regulasi merupakan sarana untukmengoperasionalkan kebijakan pemerintah atau dengan kata lain, regulasi adalah bentukformal (formalisasi) suatu kebijakan agar mempunyai kekuatan memaksa (untuk dipatuhi,dilaksanakan dan ditegakkan). Hingga saat ini, di Indonesia regulasi masih menjadisarana utama bagi pemerintah untuk mengoperasionalkan kebijakan-kebijakannya,

terutama yang bersifat strategis. Sedangkan kebijakan merupakan pilihan tindakanpemerintah yang bersifat umum dan ditujukan kepada masyarakat umum. Dengandemikian, regulasi tidak dapat dipisahkan dari kebijakan, namun kebijakan sendiri tidakharus selalu dioperasionalkan dengan regulasi. Ada kebijakan-kebijakan yang cukupdioperasionalkan dengan political will pemerintah kemudian dituangkan dalam bentukInstruksi Presiden, Surat Edaran, atau bentuk-bentuk lain di luar regulasi. Pemahamanmengenai perbedaan antara kebijakan dan regulasi ini menjadi penting, karena akansangat berpengaruh dalam proses pengambilan keputusan.

Hubungan antara kebijakan, kerangka regulasi dan kerangka pendanaan dalamperencanaan pembangunan nasional terlihat dalam bagan di bawah ini:

Bagan 10 Hubungan antara Kerangka Kebijakan, Kerangka Regulasi, dan KerangkaPendanaan


22/238


indikatif anggaran untuk pelaksanaan berbagai kebijakan pemerintah dalam berbagai

program pembangunan, termasuk di dalamnya adalah pembangunan regulasi . Integrasikerangka regulasi dalam dokumen perencanaan pembangunan ini sekaligus menunjukkantelah dilakukannya pengelolaan kerangka regulasi pada tahapan yang sangat awal, yaknitahapan perencanaan pembangunan secara keseluruhan.

Urgensi integrasi kerangka regulasi dalam dokumen perencanaan sangat tinggikarena kerangka regulasi bertujuan untuk:

a. mengarahkan proses perencanaan pembentukan peraturan perundang-

undangan sesuai kebutuhan pembangunan;b. meningkatkan kualitas peraturan perundang-undangan dalam rangka

mendukung pencapaian prioritas pembangunan; dan

c. meningkatkan efisiensi pengalokasian anggaran untuk keperluanPembentukan peraturan perundang-undangan.

Kerangka Regulasi dimaksudkan untuk memberi arahan dan landasan (regulasi)dalam melaksanakan kegiatan penyelenggaraan negara dan pembangunan, dengan

muatan indikasi atau arahan kebijakan mengenai rancangan peraturan perundang-undangan yang diusulkan dalam kurun waktu tertentu (RPJMN ataupun RKP).

Dengan mempertimbangkan efisiensi anggaran yang terbatas serta berbagaidampak lain yang sangat signifikan bagi masyarakat dan penyelenggaraan pembangunan,maka proses penanganan kerangka regulasi harus dilakukan dengan baik sejak prosesperencanaan. Di samping itu, pengelolaan kerangka regulasi sejak proses perencanaan

juga dimaksudkan untuk meningkatkan kualitas peraturan perundang-undangan demi

j d d d i l ib hi


23/238


c. perintah Undang-Undang lainnya;

d. sistem perencanaan pembangunan nasional;e. rencana pembangunan jangka panjang nasional;

f. rencana pembangunan jangka menengah;

g. rencana kerja pemerintahdan rencana strategis DPR; dan

h. aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat.

Dengan adanya ketentuan pasal tersebut, maka sinergi arah kebijakan regulasi kedepan dengan arah pembangunan nasional menjadi sangat penting.

Selain alasan-alasan politis dan yuridis terkait pentingnya integrasi kerangkaregulasi dalam rencana pembangunan, alasan-alasan empiris sosiologis juga menjadifaktor urgensi integrasi kerangka regulasi dalam perencanaan pembangunan. Kurangnyaperencanaan arah kebijakan regulasi ini berkontribusi terhadap terjadinya ketidakpastianhukum dalam masyarakat akibat regulasi yang tidak proporsional dan tidak berkualitas.Padahal negara, dengan perannya sebagai regulator seharusnya dapat memberikan

kepastian hukum dari berbagai pelaksanaan kebijakan pembangunan nasional sekaligusalokasi pendanaan yang dibutuhkan. Jumlah regulasi yang berlebih-lebihan(overregulated) ternyata belum mampu mengatur dinamika sosial dan penyelenggaraannegara secara efektif dan efisien, apalagi ditambah dengan kualitas regulasi yang masih

belum baik. Berbagai permasalahan yang timbul sebagai akibat dari ketidakpastian hukummenimbulkan berbagai konsekuensi, antara lain: inefisiensi anggaran negara, hilangnyarasa aman dalam bekerja, kinerja penyelenggaraan negara rendah, daya saing rendah,

f d h l b b


24/238


1. Kerangka regulasi apakah yang masih diperlukan/perlu disempurnakan untuk

mendukung pembangunan keunggulan kompetitif perekonomian yang berbasisSDA yang tersedia, SDM yang berkualitas, serta kemampuan ilmu pengetahuandan teknologi dalam 5 (lima) tahun ke depan (2015-2019)?

2. Bagaimana konsep integrasi kerangka regulasi ke dalam Rencana pembangunanJangka Menengah Nasional 2015-2019?

3. Bagaimana mewujudkan sinergitas antara kebijakan dan regulasi agar terciptasistem hukum nasional yang sederhana dan tertib dalam rangka mendukung

pencapaian tujuan pembangunan nasional?

1.3 Ruang Lingkup

Ruang lingkup Background Study mengkaji dan mengidentifikasi berbagaipermasalahan umum dalam pembentukan regulasi di Indonesia, berbagai permasalahan

yang menghambat sinergi kerangka kebijakan dan kerangka regulasi, sinergi pelaksanaankerangka kebijakan pembangunan regulasi RPJMN 2010-2014 dalam Prolegnas 2010-2014, arah kebijakan kerangka regulasi dalam RPJMN 2015-2019. Fokus juga diarahkan

untuk mengembangkan konsep pengintegrasian kerangka regulasi dalam rangkamenciptakan sinergi antara kerangka kebijakan dan kerangka regulasi guna terwujudnyaregulasi yang tertib dan berkualitas.

1.4 Tujuan dan Manfaat

1.4.1 Tujuan

Tujuan penyusunanBackground StudyPengintegrasian Kerangka Regulasi ke


25/238


1.5. Metode Penelitian

Penelitian ini adalah penelitian hukum normatif/doktrinal yang bersifatpreskriptif6. Penelitian hukum yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka ataudata sekunder belaka. Penelitian hukum normatif7 mencakup penelitian terhadap asas-asas hukum, penelitian terhadap sistematik hukum, penelitian terhadap taraf sinkronisasi,perbandingan hukum dan sejarah hukum. Di samping itu, untuk melengkapi bahanhukum, penelitian ini juga melakukan menggunakan penelitian empiris.

Pemilihan teori-teori ditetapkan sebagai pisau analisis. Dengan menggunakan

pendekatan kualitatif, diharapkan akan dapat diperoleh usulan-usulan dalam rangkamemperbaiki sinergi kebijakan dan regulasi.

1.5.1 Pendekatan Penelitian

Pendekatan penelitian yang dilakukan dalam Background Study ini adalahpendekatan yuridis normatif terhadap peraturan perundangan-undangan yang terkait,social studies, historis, serta futuristik dalam rangka mengantisipasi pembangunanregulasi nasional RPJMN 2015-2019 .

1.5.2. Data Penelitian

Penelitian ini mengunakan data sekunder yang terdiri dari:

1) Bahan hukum primer, antara lain undang-undang, peraturan perundang-undangan.

2) Bahan hukum sekunder, yaitu bahan yang memberikan penjelasan mengenai bahanhukum primer, seperti kepustakaan hukum, jurnal hukum, dll.


26/238


dilakukan pertemuan dengan Biro/Bagian Hukum pada K/L dan daerah, perguruantinggi, LSM dan mitra pembangunan.

1.5.4 Metode Analisis Data

Analisis data dalam pelaksanaan Background Study ini adalah analisis kualitatifdengan menggunakan teori-teori, data-data, dan dokumen. Selain itu, untuk memperkuatpengujian hasil analisis akan diupayakan untuk mengamati secara empiris perkembangansituasi dan kondisi yang terjadi di dunia usaha dan masyarakat, agar dapat diperolehrekomendasi yang komprehensif.

1.6. Pelaksana Kegiatan

Sifat Pelaksanaan

Pelaksanaan Background Study ditujukan untuk lebih memberikan gambarantentang urgensi dan pentingnya sinergi antara kebijakan dan regulasi dalam berbagai

bidang pembangunan nasional, khususnya dalam rangka pemenuhan Tahap ketiga RPJPN2005-2025, yakni pembangunan keunggulan kompetitif perekonomian yang berbasis SDA

yang tersedia, SDM yang berkualitas, serta kemampuan iptek. Dukungan dari pihak-pihakterkait lebih ditujukan untuk memperkaya dan mempertajam analisis yang dilakukandalam kegiatan studi ini. Untuk itu, tenaga konsultan berikut tenaga pendukung akandipilih sesuai dengan keahliannya.

Untuk lebih mendapatkan input yang lebih komprehensif, akan dilakukan seminardengan mengundang para pemangku kepentingan dan Tim Analisa Kebijakan Bappenas.

Waktu Pelaksanaan


27/238


kebijakan, dan kualitas regulasi yang tidak terjaga sehingga menghambat pelaksanaandaya dukung perekonomian kompetitif

Bab IV Arah Kebijakan Kerangka Regulasi dalam RPJMN 2015-2019

Bab ini menguraikan arah kebijakan kerangka regulasi berdasarkan hasil backgroundstudymasing-masing sektor. Arah kebijakan kerangka regulasi yang telah dipetakan inilah

yang nantinya akan diintegrasikan ke dalam RPJMN 2015-2019.

Bab V Konsep Pengintegrasian Kerangka Regulasi Dalam RencanaPembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019

Bab ini menguraikan konsep pengintegrasian Kerangka regulasi Dalam RencanaPembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019, melalui langkah-langkah simplikasiregulasi untuk mewujudkan regulasi yang proporsional, harmonisasi antara kebijakan

yang ditetapkan dalam RPJMN dengan kerangka regulasi dan kepastian pendanaannya,berdasarkan UU Nomor 25 Tahun 2004, UU Nomor 12 Tahun 2011 dan UU Nomor 17Tahun 2003

Bab VI Kesimpulan dan Rekomendasi

Bab ini menguraikan mengenai kesimpulan dan rekomendasi yang perlu ditindaklanjutisebagai bahan penyusunan Buku I RPJMN 2015-2019 .

Lampiran

Terdiri atas tabel, gambar atau grafik.

Daftar Pustaka


28/238


2 KERANGKA TEORI, KERANGKA KONSEPTUAL, DANDEFINISI OPERASIONAL

2.1. Kerangka Teori

PenulisanBackground StudyPengintegrasian Kerangka Regulasi ke dalam RPJMN2015-2019 dimaksudkan untuk memberikan paradigma baru terkait korelasi antarakerangka kebijakan dengan kerangka regulasi yang selama ini ternyata belummendapatkan perhatian meskipun dampak dari ketidaksinergisan diantara keduanya

memberikan dampak yang besar bagi berjalannya kehidupan berbangsa dan bernegara.Namun demikian, karena teori yang secara khusus membahas mengenai regulasimasihsangat terbatas (berbagai teori pada umumnya membahas mengenai hukum, bukansecara khusus mengenai regulasi), dan wacana mengenai kerangka regulasi bahkanrelatif sama sekali merupakan hal yang baru, maka penulisan background study inidilakukan dengan menggunakan teori-teori yang dipandang relevan dengan berbagai

wacana mengenai pentingnya regulasi yang saat ini semakin mengemuka, yakni Teori

Negara Hukum, Teori Negara Kesejahteraan, Teori Kemanfaatan (Utilitarianisme), TeoriKewenangan, Teori Keadilan, Teori Keputusan, Teori Pengambilan Keputusan, TeoriNegara dan Peran Negara, Teori Kebijakan, dan Teori Sinergi. Teori-teori ini dipandangmasih relevan karena secara politik hukum, pembangunan regulasi merupakan bagian daripembangunan hukum, meskipun saat ini berkembang wacana bahwa secara substansi,sesungguhnya regulasi melingkupi semua sektor, termasuk sektor hukum itu sendiri.Selain itu, regulasi juga berkaitan erat dengan kesejahteraan dan keadilan, karena tujuanakhir dibentuknya suatu regulasi adalah untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat dan


29/238


yang dianut dalam masyarakat yang bersangkutan ke dalam berbagai perangkat aturanhukum positif, lembaga hukum dan proses hukum. Namun, Satjipto Rahardjomengingatkan bahwa hukum adalah untuk manusia dan bukan sebaliknya, hukum itutidak ada untuk dirinya sendiri, melainkan untuk sesuatu yang lebih luas, yaitu untukharga diri manusia, kebahagiaan, kesejahteraandan kemuliaan manusia.9Artinya bahwadalam membuat dan melaksanakan hukum harus benar-benar mempertimbangkanbahwadibuatnya hukum adalah untuk kebahagiaan dan kesejahteraan, tidak hanyamengandalkan pada landasan pemikiran dari perilaku manusia yang rasional-formal

belaka. Jika hlm. tersebut terjadi, maka tujuan hukum itu sendiri menjadi tereliminasidan

yang muncul adalah kekuatan otoritas dari pemegang kekuasaan.Secara embrionik, gagasan Negara hukum dikemukakan oleh Plato dalam karya

tulisnya yang ketiga Nomoi. Plato mengemukakan bahwa penyelenggaraan Negara yangbaik ialah yang didasarkan pada pengaturan (hukum) yang baik. Aristoteles murid Plato,dalam bukunya Politica, mengemukakan bahwa Negara yang baik ialah Negara yangdiperintah dengan konstitusi dan berkedaulatan hukum. Aristoteles mengatakan bahwaada 3 (tiga) unsur pemerintahan yang berkonstitusi, yaitu pemerintahan dilaksanakan

untuk kepentingan umum; pemerintahan dilaksanakan menurut hukum yang berdasarkanpada ketentuan-ketentuan umum, bukan hukum yang dibuat secara sewenang-wenangyang mengenyampingkan konvensi dan konstitusi.10. Pemerintahan yang berkonstitusiberarti pemerintahan yang dilaksanakan atas kehendak rakyat, bukan berupa paksaan-tekanan yang dilaksanakan pemerintahan despotik. Selanjutnya ia juga mengemukakan

bahwa Konstitusi merupakan penyusunan jabatan dalam suatu Negara dan menentukanapa yang dimaksudkan dengan badan pemerintahan dan apa akhir dari setiap masyarakat.Selain itu, Konstitusi merupakan aturan-aturan dan penguasa harus mengatur Negara


30/238


Sebagai sebuah konsep yang dinamis, maka konsepsi Negara hukum berkembangmenjadi sebagai berikut13:

a. Sistem pemerintahan Negara yang didasarkan atas kedaulatan rakyat;

b. Bahwa pemerintah dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya harus berdasar atashukum atau peraturan perundang-undangan;

c. Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia (warga Negara);

d. Adanya pembagian kekuasaan dalam Negara;

e.

Adanya pengawasan dari badan-badan peradilan (rechterlijke controle) yang bebasdan mandiri, dalam arti lembaga peradilan tersebut benar-benar tidak memihak dantidak berada di bawah pengaruh eksekutif;

f. Adanya peran yang nyata dari anggota-anggota masyarakat atau warga Negara untukturut serta mengawasi perbuatan dan pelaksanaan kebijaksanaan yang dilakukan olehpemerintah;

g. Adanya sistem perekonomian yang dapat menjamin pembagian yang merata sumber

daya yang diperlukan bagi kemakmuran warga Negara.

Indonesia sejak tanggal 17 Agustus 1945 telah menyatakan sebagai Negara hukum.Satjipto Rahardjo mengemukakan bahwa untuk membangun suatu Negara hukumtidaklah instan, namun harus dibangun. Ditambahkan oleh beliau bahwa Negara hukummerupakan konsep modern yang tidak tumbuh dari dalam masyarakat Indonesia sendiri,namun merupakan barang impor dari sejarah sosial-politik Bangsa Indonesia di masa lalu,sebagaimana terjadi di Eropa. Satjipto mengemukakan bahwa Negara hukum yang


31/238


bahwa hukum sudah dijalankan bila semua orang sudah berpegangan pada rasionalitasitu.15 Apabila konsepsi liberal selama ini diartikan hanya memperhatikan kemerdekaandan kebebasan individu namun dalam perkembangannya terjadi perubahan peran dimanaNegara ikut campur tangan secara aktif dalam menyelenggarakan kesejahteraanmasyarakat atau Negara kesejahteraan (welvaartstaat). Hukum ikut campur tangan untukmengatur penyelenggaraan berbagai upaya kesejahteraan, seperti kesehatan,pendidikandan kebutuhan publik lainnya. Namun apakah kemudian secara serta mertaterjadi sikap perubahan penyelenggara Negara yang selama ini dipengaruhi olehpemikiran liberal dalam melaksanakan tugasnya. Penerapan Negara hukum yang lebih

mengutamakan formal-rasional, perlu dipertanyakan apakah telah sesuai dengankebutuhan masyarakat yang selama ini tertuang dalam kebijakan dan peraturanperundang-undangan. Satjipto Rahardjo mengatakan bahwa menjalankan hukum tidaksama dengan menerapkan huruf-huruf peraturan begitu saja, tetapi mencari danmenemukan makna sebenarnya dari suatu peraturan. Paul Scholten, mengatakan bahwahukum memang ada dalam undang-undang, tetapi masih harus ditemukan. Mencarihukum dalam peraturan adalah menemukan makna dan nilai yang terkandung dalamperaturan dan tidak hanya membacanya secara datar begitu saja. Hukum bukan buku

telepon yang hanya memuat daftar peraturan dan pasal, tetapi sesuatu yang sarat denganmakna dan nilai. Membaca peraturan secara datar adalah memecahkan masalah yanghanya dengan kecerdasan rasional sematadan kurang mengakomodasi untukmenggunakan kecerdasan lainnya yaitu kecerdasan berpikir secara rasional yang berpikirsecara perasaan dan spiritual.16

Beberapa perkembangan konsepsi Negara hukum di atas dapat dikatakan sejalandengan Landasan Konstitusi Indonesia yaitu UUD NRI 1945, namun tetap mendasarkan


32/238


menjadi tidak jelas (borderless), terutama berkembangnya teknologi informasi, makapenjabaran cita hukum yang dapat mengakomodasi kebutuhan pada tingkat internasionaltanpa melemahkan kepentingan nasional Negara menjadi suatu kebutuhan yang esensial.Satjipto Rahardjo memberikan gambaran Negara Jepang tetap mengakomodasikebutuhan globalisasi khususnya di bidang ekonomi, namun tetap menjaga nilai-nilai yanghidup dalam masyarakat Jepang.20Disiplin yang tinggi dari Bangsa Jepang telah membuatnilai-nilai tradisionalnya tetap terpelihara dengan baik. Perilaku substansial danmengutamakan spriritualisme yang disebut dengan hati nurani (kokoro, honne) darimasyarakat Jepang, telah menghasilkan keteraturan yang substansial.Dengan Jepang

tidak terjebak dalam formalisme (hukum)dan sangat memisahkan antara tatemae (diluar hukum positif dan mengutamakan honne (hati nurani dan spiritual).

Namun juga disadari oleh beliau bahwa tidak mudah untuk mengubah perilakuhukum bangsa Indonesia yang pernah dijajah menjadi bangsa yang merdeka, karena

waktu lima puluh tahun belum cukup untuk melakukan perubahan secarasempurna.21Kesimpulan yang dapat diambil dari beberapa definisi globalisasi, bahwa tidakada Negara yang dapat menghidupi dirinya sendiri tanpa bantuan dari Negara lainnya.

Saat ini Negara maju tidak akan dapat mengklaim lagi bahwa Negara berkembangtergantung padanya, karena akibat proses industrialisasi yang sangat berkembang diNegara maju mengakibatkan tergantungnya Negara maju pada kebutuhan bahan mentahseperti kayu, minyak bumi batu baradan lain-lain yang kesemuanya banyak dimiliki olehNegara berkembang. Untuk itu menjadi tantangan bagi Negara untuk mengatur interaksiantar berbagai pelaku pembangunan, agar asas-asas hukum yang tertuang dalam Pancasiladan UUD NRI 1945 tetap dipegang teguh.

Dapat disimpulkan dari uraian di atas bahwa dengan memiliki Pancasila dan UUD


33/238


unsur sistem pada tahun 1960-an, yang berarti terkait erat dengan perilaku dari orang-orang yang menjalankan hukum. Satjipto Rahardjo, menjelaskan bahwa polapembangunan hukum sampai sekarang ini boleh disebut sebagai pembenahan ataupenataan ke dalam untuk memenuhi cita hukum dalam UUD NRI 1945Namun dalamkonteks perkembangan globalisasi dewasa ini, maka perlu melakukan peninjauanterhadap strategi yang lebih melihat ke dalam tersebut, sekalipun itu tidak berartimelepaskan orientasi kepada cita hukum UUD NRI 1945.22

Uraian di atas memberikan gambaran bahwa untuk membentuk kebijakan danaturan hukum suatu Negarapada era globalisasi saat ini, mau tidak mau tidak hanya

berlandaskan pada cita hukum Negara, tetapi juga wajibmempertimbangkan nilai-nilaiglobal yang terus berkembang. Walaupun demikian, sangat penting pendapat yangdikemukakan Satjipto Rahardjo bahwa hukum hendaknya memberikan kebahagiaankepada rakyat dan untuk dapat bergaul dalam komunitas internasional, kita perlumenggunakan hukum modern yang umum dipakai di dunia. Namun apapun pilihan yangdilakukan oleh Bangsa Indonesia, tidak ada yang dapat melarang Bangsa ini menjadi

bahagia.23Benturan kepentingan memang akan seringkali dialami, bahkan terkadang sulit

untuk menolak intervensi Negara lain yang lebih kuat, terutama di bidang ekonomi.Demikian pula asas-asas hukum yang berkembang secara global baik secara langsungmaupun tidaklangsung akan mempengaruhi prinsip-prinsip dasar hukum nasional suatuNegara. Kondisi tersebut tentunya merupakan tantangan bagi Negara untukmenyeimbangkan antara kebutuhan Bangsa Indonesia dengan kebutuhan global.

Kerangka teori yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah teori Kesejahteraan(Welfare Theory), teori Kewenangan dan teori Keadilan, yang akan diperkuat dengan teoripengambilan keputusan (decision making theory) dan teori pembuatan kebijakan (policy


34/238


kondisi untuk mencapai kesejahteraan umum dan tidak menciptakan kesejahteraanumum. Perasaan masing-masing anggota masyarakat adalah kenyataan yang berada diluar kemampuan Negara untuk menentukannya. Negara hanya menciptakan prasyarat-prasyarat objektif yang perlu tersedia agar kesejahteraan masing-masing anggotamasyarakat dapat terwujud. Negara bertugas untuk menciptakan prasarana-prasarana

yang diperlukan masyarakat agar dapat merasa sejahtera dan bahagia.

Bessant, Watts, Dalton dan Smith sebagaimana diuraikan oleh Edi Suharto25mengatakan bahwa ide dasar Negara kesejahteraan beranjak dari abad ke-18 ketikaJeremy Bentham (1748-1832) mempromosikan gagasan bahwa pemerintah memiliki

tanggung jawab untuk menjamin the greatest happiness (atau welfare) of the greatestnumber of their citizens. Bentham menggunakan istilah utility (kegunaan) untukmenjelaskan konsep kebahagiaan atau kesejahteraan. Berdasarkan prinsip utilitarianisme

yang dikembangkannya, Bentham berpendapat bahwa sesuatu yang dapat menimbulkankebahagiaan ekstra adalah sesuatu yang baik, sebaliknya, sesuatu yang menimbulkan sakitadalah buruk. Menurutnya, aksi-aksi pemerintah harus selalu diarahkan untukmeningkatkan kebahagian sebanyak mungkin orang. Gagasan Bentham mengenai

reformasi hukum, peranan konstitusi dan penelitian sosial bagi pengembangan kebijakansosial membuat ia dikenal sebagai Bapak Negara Kesejahteraan (father of welfarestates).26Paul Spicker27, mengartikan Negara Kesejahteraan sebagai:

The welfare state is an attempt to break away from the stigma of the Poor Law. Itwas not designed for the poor; it was supposed to offer social protection foreveryone, to prevent people from becoming poorThe best way to help the poorwithin the welfare state is not to target programmes more carefully on the poor,but the converse: to ensure that there is a general framework of resources, services


35/238


demokratis dan kapitalis, bukan di Negara-Negara sosialis.29Pada Negara-negara barat,Negara kesejahteraan sering dipandang sebagai strategi penawar racun kapitalisme, yaknidampak negatif ekonomi pasar bebas. Oleh karena itu, welfare statesering disebut sebagai

bentuk dari kapitalisme baik hati (compassionate capitalism).

2.1.2. Teori Negara dan Peran Negara

Wacana mengenai negara telah dimulai sejak jaman Yunani Kuno. Pada masa itu,banyak tokoh-tokoh yang mengemukakan berbagai pemikiran mengenai asal mula danhakekat negara. Salah satu pemikir jaman itu yang mengemukakan pemikiran tentang

negara adalah Plato. Menurut Plato, negara itu timbul atau ada karena adanya kebutuhandan keinginan manusia yang beraneka macam, yang menyebabkan mereka harus bekerjasama untuk memenuhi kebutuhan mereka. Sedangkan mengenai hakekat negara, Platomenyatakan bahwa luas negara itu harus diukur atau disesuaikan dengan dapat atautidaknya, mampu atau tidaknya negara memelihara kesatuan di dalam negara itu. Negara. Oleh sebab itu, negara tidak boleh mempunyai luas daerah yang tidak tertentu30.

Pemikiran Plato ini kemudian diteruskan oleh muridnya, Aristoteles, yang

menyatakan bahwa negara merupakan satu kesatuan, yang tujuannya untuk mencapaikebaikan yang tertinggi, yaitu kesempurnaan diri manusia sebagai anggota dari negara31.Sedangkan tujuan negara menurut Aristoteles adalah kesempurnaan diri manusia sebagaianggota masyarakat, di sini yang diutamakan adalah masyarakat, sebab kebahagiaanmanusia tergantung dari kebahagiaan masyarakat32.

Epicurus juga menyampaikan pemikiran mengenai negara dan tujuan negara.Menurut Epicurus, negara merupakan hasil perbuatan manusia, yang diciptakan untukmenyelenggarakan kepentingan anggota-anggotanya. Sedangkan tujuan negara adalah


36/238


hakekat negara, sertakekuasaan negara. Teori-teori klasik tradisional ini menimbulkanpandangan skeptis terhadap negara. Kebanyakan orang telah kehilangan minat untukmempelajari atau menyelidiki dasar-dasar negara yang pokok. Kecenderungan timbuluntuk hanya membatasi diri kepada pelajaran hukum positif (Teori Positivisme).Kecenderungan ini dikarenakan pandangan bahwa membatasi diri kepada hukum positiftelah berkembang pada kebanyakan negara, dan akan lebih mudah dipelajari. Hukumpositif ini akan lebih memberikan pegangan yang kuat, karena undang undang dasar sertaundang undang organiknya dapat dipelajari, daripada berpikir abstrak dan tidak adaketentuannya samasekali, yang hanya berakibat kekacaun dan peperangan.

Teori Positivisme menyatakan bahwa tidak mempersoalkan asal mula negara, sifatserta hakikat negara. Apabila sekarang muncul suatu negara, kemunculan tersebut

bukanlah eklahiran yang asli, melainkan hanya merupakan kelahiran kembali dari negarayang ada pada zaman dahulu.35 Salah satu penganut Teori Positivisme ini adalah HansKelsen. Menurut Hans Kelsen, negara itu sebenarnya adalah merupakan suatu tertibhukum yang timbul karena diciptakannya peraturan-peraturan hukum yang menentukan

bagaimana indvidu-individu dalam masyarakat atau negara harus bertanggung jawab

terhadap perbuatan-perbuatannya. Peraturan-peraturan hukum tersebut bersifatmengikat, bila tidak ditaati dapat dijatuhi sanksi. Dengan kata lain, negara adalah suatutertib hukum yang bersifat memaksa. Jadi menurut Hans Kelsen, negara itu identikdengan hukum, namun demikian negara juga terikat oleh hukum. Karena menurut hansKelsen, negara adalah suatu Zwangs Ordnung, suatu tertib hukum, atau suatu tertibmasyarakat yang bersifat memaksa, karena sifat memaksa itulah maka di dalam negara ituada hak memerintah dan kewajiban tunduk, juga hukum itu adalah Zwangs Ordnung,maka kesimpulannya adalah bahwa negara itu identik dengan hukum. 36


37/238


Sedangkan tokoh lain yakni R.H. Soltau, berpendapat bahwa negara adalah alatatau wewenang yang mengatur atau mengendalikan persoalan bersama atas nama rakyat.

Apabila dicermati pendapat beberapa tokoh tersebut, dapat ditarik inti dari apayang disebut negara itu sendiri, yakni kewenangan mengatur yang bersifat memaksa, dansebuah organisasi kekuasaan. Dalam perkembangan sejarah negara kemudian,sesungguhnya teori-teori tersebut saling melengkapi. Dari berbagai pemikiran tokoh-tokoh tersebut, dapat disimpulkan bahwa peran negara yang utama adalah mengaturperilaku individu-individu yang ada dalam organisasi negara dengan kewenangannya yang

bersifat memaksa untuk terciptanya keamanan, ketertiban, dan kesempurnaan diri

manusia (kebahagiaan manusia). Dengan demikian, pada tahap yg sangat awalpun,berdasarkan berbagai pemikiran para tokoh pada masa itu, fungsi dan peran negaraadalah sebagai regulator. Namun dalam perkembangannya kemudian, karena semakinkompleksnya kehidupan masyarakat dalam bernegara serta semakin kompleksnyakehidupan antarnegara, menuntut negara juga berperan sebagai operator (operating role).

Negara Indonesia dideklarasikan dengan Proklamasi Kemerdekaan NegaraIndonesia pada tanggal 17 Agustus 1945. Setelah deklarasi kemerdekaan, pembentukan

negara dan tujuan bernegara ditetapkan dalam Pembukaan Undang Undang Dasar NegaraRepublik Indonesia Tahun 1945. Pembentukan Negara dan tujuan bernegara ini kemudiandiikuti dengan pengaturan struktur negara serta hal-hal lain yang bersifat mendasar dalam

batang tubuh UUD NRI 1945. Batang tubuh UUD NRI 1945 ini mengatur hak dankewajiban negara dan warga negara yang paling mendasar. Dengan telah diaturnya hakdan kewajiban negara ini, maka selanjutnya adalah tugas negara untuk mengelola danmenggerakkan segala sumber daya dalam rangka mewujudkan tujuan tersebut. Untuk itunegara melaksanakan peran pengaturan (regulating role) dan peran pelaksanaan


38/238


keluaran negara yang dapat dihasilkan melalui mekanisme kerangka regulasi adalahsekitar 80% sampai dengan 85%. Dari ilustrasi ini, dapat disimpulkan bahwa perankerangka regulasi sangat penting untuk mengelola sebagian besar potensi keluaran negara.Rumusan PP Nomor 40 Tahun 2006 menggambarkan seolah-olah peran negara sebagairegulator hanya sebesar 80% - 85%. Sejatinya kontrol negara melalui peran regulatoradalah 100%. Jadi mengapa kita tidak memfokuskan diri pada PERAN SEBAGAIREGULATOR?

2.1.3. Teori Kewenangan

Teori Kewenangan sangat erat untuk mendukung tercapainya kesejahteraan rakyat.Hanc van Maarseveen, mengatakan bahwa wewenang diartikan sebagai kekuasaan hukum(rechtmaacht) dan dalam hukum publik diartikan dengan kekuasaan. Hancmengemukakan dalam teorinya bahwa terdapat 3 (tiga) unsur wewenang sebagai konsephukum publik, yaitu: (1) pengaruh: penggunaan wewenang, dimaksudkan untukmengendalikan perilaku subjek hukum; (2) dasar hukum:wewenang itu selalu dapatditunjukkan dasar hukumnya; dan (3) konformitas: mengandung makna adanya standar

wewenang, yaitu standar umum (semua jenis wewenang) dan standar khusus (untuk jenis

wewenang tertentu).40Frans Magnis Suseno mengemukakan wewenang sebagai kata laindari otoritas adalah kekuasaan yang dilembagakan, yaitukekuasaan yang tidak hanya de

factomenguasai, melainkan juga berhak untuk menguasai. Wewenang adalah kekuasaanyang berhak untuk menuntut ketaatan, jadi berhak untuk memberi perintah. Frans MagnisSuseno, dengan mengutip dari pendapat Max Weber bahwa kekuasaan adalahkemampuan untuk, dalam suatu hubungan sosial, melaksanakan kemauan sendirisekalipun mengalami perlawanan dan apa pun dasar kemampuan ini.41


39/238


Konstitusinya masing-masing, agar keadilan benar-benar terwujud. Beliau menambahkankini bukan zamannya lagi untuk untuk mengkotak-kotakan bidang ilmu secara ketat,karena Edward O Wilson dalam Concilience,the Unity of Knowledge (1998) makindisadari ilmu pengetahuan pada hakikatnya merupakan satu kesatuan. Maka bila (ilmu)hukum tidak memanfaatkan kemajuan dalam bidang ilmu lain, ia akan menjadiketinggalan zaman.44Sudah waktunya bagi beliau untuk merubah cara berpikir hukumabad XIX yang positivistis-dogmatis atau cara berpikir kecerdasan rasional yang bersifatdatar, logis dan mendasarkan pada peraturan formal (rules and logic), kepada cara

berpikir dengan kecerdasan spiritual.45Aristoteles46 menyatakan bahwa definisi keadilan

keadilan harus dipahami dalam pengertian kesamaan. Aristoteles membedakan antarakesamaan numerik dan kesamaan proporsional. Kesamaan numerik mempersamakansetiap manusia sebagai satu unit, sebagaimana selama ini secara umum diartikan sebagaipersamaan di depan hukum dan kesamaan proporsional yang memberikan kepada setiaporang apa yang menjadi haknya sesuai dengan kemampuannya, prestasinya dansebagainya. Aristoteles membedakan keadilan dalam dua pendekatan, yaitu keadilandistributif yang berlaku dalam hukum publik dan keadilan korektif yang berlaku dalamhukum perdata dan pidana. Keadilan distributif dan korektif sebenarnya sama-sama

rentan terhadap problema kesamaan atau kesetaraan dan hanya dapat dipahami dalamkerangkanya. Dalam wilayah keadilan distributif, yang terpenting ialah bahwa imbalan

yang sama-rata diberikan atas pencapaian yang sama rata. Untuk keadilan korektif yangmenjadi persoalan ialah bahwa ketidaksetaraan yang disebabkan oleh misalnya,pelanggaran kesepakatan dikoreksi dan dihilangkan.Keadilan distributif terfokus padadistribusi, honor,kekayaan dan barang-barang lain yang sama-sama didapatkan dalammasyarakat. Jelas apa yang dimaksudkan oleh Aristoteles dengan mengenyampingkanperhitungan matematis diartikan bahwa distribusi kekayaan dan barang berharga lain


40/238


adat. Berdasarkan pembedaan Aristoteles, dua penilaian yang terakhir itu dapatmenjadisumber pertimbangan yang hanya mengacu pada komunitas tertentu,sedangkankeputusan serupa yang lain, kendati diwujudkan dalam bentukperundang-undangan,tetapmerupakan hukum alamjika dapat didapatkan darifitrah umum manusia. Suatukebijakan politik yang aturan-aturannya menjadi dasar dari peraturan Negara dan aturan-aturan tersebut merupakan ukuran tentang apa yang hak.

John Rawls dalam bukunya a theory of justice menjelaskan teori keadilan sosialsebagai the difference principle dan the principle of fair equality of opportunity. Inti thedifference principledisini adalah bahwa perbedaan sosial danekonomis harus diatur agar

memberikan manfaat yang paling besar bagimereka yang paling kurang beruntung. Istilahperbedaan sosil-ekonomis dalam prinsip perbedaan menujupada ketidaksamaan dalamprospek seorang untuk mendapatkan unsur pokokkesejahteraan, pendapatandan otoritas.Sementara itu, the principle of fairequality of opportunity menunjukkan pada mereka

yang paling kurangmempunyai peluang untuk mencapai prospek kesejahteraan, pendapatdanotoritas. Mereka inilah yang harus diberi perlindungan khusus.Rawls mengerjakanteori mengenai prinsip-prinsip keadilan terutamasebagai alternatif bagi teori utilitarismesebagaimana dikemukakan Hume,Bentham dan Mill. Rawls berpendapat bahwa dalammasyarakat yang diaturmenurut prinsip-prinsip utilitarisme, orang-orang akan kehilanganharga diri, lagipula bahwa pelayanan demi perkembangan bersama akan lenyap. Rawls

jugaberpendapat bahwa sebenarnya teori ini lebih keras dari apa yang dianggapnormaloleh masyarakat. Memang boleh jadi diminta pengorbanan demikepentingan umum,tetapi tidak dapat dibenarkan bahwa pengorbanan inipertama-tama diminta dari orang-orang yang sudah kurang beruntung dalam masyarakat.

Menurut Rawls, situasi ketidaksamaan harus diberikan aturan yang sedemikian


41/238


Selanjutnya dengan mengutip pendapat Aristoteles, John Rawls mengatakan47orang harus mengendalikan diri dari pleonexia, yaitu memperoleh keuntungan bagi dirisendiri dengan cara merebut apa yang merupakan kepunyaan orang lain, atau menolakapa yang seharusnya diberikan kepada orang lain. Aristoteles mendekati masalah keadilandari segi persamaan.Asas ini menghendaki agar sumber daya di dunia diberikan atas asaspersamaan kepada anggota-anggota masyarakat atau Negara.Hukum hendaknya menjagaagar pembagian yang demikian senantiasa terjamin dan dilindungi dari perkosaan-perkosaan terhadapnya.

2.1.5.Teori Pengambilan Keputusan

Background Study ini juga akan menggunakan teori pengambilan keputusan(decision making theory) dan teori pembuatan kebijakan (policy making Theory) untuklebih menajamkan analisis permasalahan untuk kemudian dicoba untuk mengusulkankonsep-konsep pemikiran mengenai pembentukan dan pengelolaan regulasi agarkesejahteraan rakyat benar-benar dapat diwujudkan sesuai dengan pemenuhan Indonesiasebagai Negara hukum modern. Kedua teori tersebut dimaksudkan untuk memperolehgambaran bagaimana pengambilan keputusan dan kebijakan suatu Negara.

Dalam glossary of public administration, pembuatan atau pengambilan putusan(decision making) didefinisikan sebagai 48: a process in which decisions are made tochange (or leave unchanged) an existing condition, to select a course of action mostappropriate to achieving a desired objective, and to minimize risks, uncertainty, andresource expenditures in pursuing the objective.

Richard Snyder, mendefinisikan pengambilan keputusan sebagai suatu proses yangmenyangkut pemilihan dari sejumlah masalah yang terbentuk secara sosial, sasaran


42/238


proses untuk mengubah input menjadi output disebut sebagai withinputs, conversionprocess dan the black box.52

Dalam kaitan ini Harry C. Bredemeier dengan teorinya yang dinamakan Law as anIntegrative Meschanism, mengkaji konsep in put-out putyang sebagian pakar menilaimerupakan perkembangan dari Sibernetika Talcott Parsons. Breidmeier mengemukakanempat proses fungsional yang besar sebagai bagian dalam proses sosial, yaitu meliputiadaptasi, pencapaian tujuan, mempertahankan pola dan integrasi(integration):53

(1) proses adaptasi, meliputi ekonomi, penggunaan ilmu pengetahuan dan teknologi;

(2)

proses penetapan tujuan atau pengambilan keputusan (Goal Pursuance) yangmeliputi sistem politik;

(3)proses mempertahankan pola masyarakat yang meliputi sosialisasi;

(4)proses integrasi yang dilakukan oleh hukum.

Pola hubungan antara hukum dengan bidang-bidang lain dalam masyarakat dapatterlihat lebih jelas dalam bagan berikut ini:

Bagan 11 Pola Hubungan antara Hukum dengan Bidang-bidang lain dalamMasyarakat


43/238


Nonet dan Selznick mengemukakan, berkaitan dengan proses demokratisasi yangterjadi di Indonesia sejak pertengahan tahun 1997, dalam rangka penyusunan peraturanperundang-undangan yang demokratis sangat diwarnai oleh struktur masyarakat dansistem politik suatu Negara, yaitu dengan menggolongkan tipologi hukum di dalammasyarakat, yaitu:

Law as the servant of repressive power; law as differentiated institutions capable of taming repression and protecting its own integrity and law as facilitationof response to social need and aspirations.55

Dalam menentukan pilihan-pilihan tersebut, para pengambil keputusandipengaruhi oleh berbagai situasi di sekelilingnya. Snyder menyebutnya sebagai setting,yaitu internaldan external settingyang didefinisikannya sebagai faktor-faktor dan kondisiyang secara potensial berperan dalam mempengaruhi tindakan suatu Negara. Seberapabesar pentingnya faktor-faktor ini bergantung pada bagaimana para pengambil keputusanmempertimbangkannya.56

Jenkins mengemukakan definisi kebijakan (policy) sebagai seperangkat keputusanyang berhubungan satu sama lain (a set of interrelated decisions), mengenai pemilihantujuan-tujuan dan cara-cara untuk mencapainya dalam suatu situasitertentu.57Selanjutnya, Davis Easton mengemukakan bahwa a policy consist of a web of adecisions and that allocate values. Baik Jenkins maupun David Easton, mengemukakanpengertian policy sebagai seperangkat keputusan atau jaringan keputusan, walaupunDavid Easton menambahkan adanya unsur-unsur nilai dalam kebijakan.

Sebagaimana decision-making, maka dalam pembuatan kebijakan (policy-making)para pembuat kebijakan tidak lepas dari pengaruh berbagai faktor misalnya tekanan


44/238


Namun, Bintoro Tjokroamidjoyo yang mengikuti pendapat James E Anderson,mengatakan bahwa terdapat perbedaan antara pembuatan keputusan atau decisionmaking dengan pembuatan kebijaksanaan atau pembentukan kebijaksanaan atau policy

formulation atau policy making. Pengambilan keputusan adalah, pengambilan pilihansuatu alternatif dari berbagai alternatif yang bersaing mengenai sesuatu hal dan selesai,sedangkan policy making meliputi banyak pengambilan keputusan.60Jadi apabilapengambilan alternatif sekali dilakukan dan selesai, maka disebut sebagai pembuatankeputusan, namun apabila pemilihan alternatif itu terus menerus dilakukan dan tidakpernah selesai, maka disebut sebagai perumusan kebijaksanaan atau pembuatan

kebijaksanaan ataupolicy formulation.Esensi dari suatu kegiatan ekonomi adalah, bagaimana hubungan antara pelaku

dunia usaha satu dengan lainnya baik dalam negeri maupun luar negeri berinteraksisecara saling membutuhkan dan bagaimana peran Negara sebagai regulator(yangmerupakan interaksi dari proses pengambilan keputusan dan pembuatan kebijakandengan output berupa regulasi. Hasil regulasi yang harmonis tentunya diharapkan akanmemberikan hasil akhir berupa kesejahteraan rakyat sesuai amanah Pasal 33 UUD NRI1945. Regulasi berfungsi untuk mensinergikan seluruh aktivitas dalam penyelenggaraankehidupan bernegara. Masuknya pengaruh globalisasi dunia dan pelaksanaan otonomidaerah pada akhirnya menjadi tantangan bagi Negara Indonesia untuk mengambilkeputusan dan membuat kebijakan yang sejalan dengan kerangka Negara hukum modernatau yang dikenal sebagai Negara Kesejahteraan (welfare state).61

Apa yang dikemukakan oleh para pakar dari berbagai disiplin ilmu di atas, akansangat berguna untuk menelaah lebih mendalam bagaimana sinergi antara kebijakan danregulasi dalam penyelenggaraan negara harus dilakukan, agar pada akhirnya


45/238


beberapa alternatif yg harus dan dipilih salah satu yg terbaik; dan 3) ada tujuan yg ingindicapai, dan keputusan itu makin mendekatkan pada tujuan tersebut. Sedangkan menurutProf.Dr. Pramudji Atmosudirjo, SH., Keputusan adalah suatu pengakhiran daripadaproses pemikiran tentang suatu masalah atau problema untuk menjawab pertanyaan apa

yg harus diperbuat guna mengatasi masalah tsb dengan menjatuhkan pilihan pada suatualternatif. Dengan kata lain, keputusan merupakan suatu pe-mecahan masalah sebagaisuatu hukum situasi yang dilakukan melalui pemilihan satu alternatif dari beberapaalternatif.62

2.1.7. Teori Kebijakan

Kebijakan diterjemahkan dari kata dalam Bahasa Inggris policy. Secara etimologis,kata policy berasal dari kata polis dalam Bahasa Yunani (Greek), yang berarti negara-kota.Dalam Bahasa Latin, kata ini menjadi politeia yang berarti negara. Masuk ke dalam BahasaInggris Lama (Middle English), kata tersebut menjadi policie, yang pengertiannya

berkaitan dengan urusan pemerintah atau administrasi pemerintah (Dunn, 1981:7).

Thomas Dye (1978) mendeskripsikan kebijakan publik sebagai segala sesuatu yang

dipilih oleh pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu(whatever governments choose to do or not to do). Selanjutnya, Dye menyatakan bahwaapabila pemerintah memilih untuk melakukan sesuatu, maka kebijakan harus meliputisemua tindakan pemerintah, bukan semata-mata mengedepankan kepentinganpemerintahan saja. Di sisi lain, sesuatu yang dipilih oleh pemerintah untuk tidakdilakukan juga termasuk kebijakan negara, karena mempunyai dampak yang sama

besarnya dengan sesuatu yang dilakukan oleh pemerintah . Keduanya memerlukanalasan-alasan yang harus dipertanggungjawabkan.


46/238


sesuatu kepada masyarakatnya, dan pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu atautidak melakukan sesuatu tersebut dirupakan dalam bentuk pengalokasian nilai-nilai padamasyarakat) .

Sedangkan menyatakan Kebijakan publik menurut Chief J.O. Udoji (1981)dinyatakan sebagai A sanctioned course of action addressed to a particular problem orgroup of related problems that affect sosiety at large (suatu tindakan bersanksi yangmengarah pada suatu tujuan tertentu yang diarahkan pada suatu masalah atausekelompok masalah tertentu yang saling berkaitan yang mempengaruhi sebagian besar

warga masyarakat.

Sedangkan Chandler dan Plano (1988) merumuskan pengertian kebijakan publiksebagai pemanfaatan hal strategis terhadap sumber daya yang ada untuk memecahkanmasalah publik atau masalah pemerintah. Bentuk intervensi yang dilakukan secara terus-menerus oleh pemerintah demi kepentingan kelompok yang kurang beruntung dalammasyarakat agar mereka dapat hidup, dan ikut berpartisipasi dalam pembangunan secaraluas.

Woll (1966) menyatakan bahwa kebijakan publik adalah sejumlah aktivitaspemerintah untuk memecahkan masalah dalam masyarakat, baik secara langsung maupunmelalui lembaga yang mempengaruhi kehidupan masyarakat, yang dalam pelaksanaannyaterdapat tiga tingkat pengaruh, yakni:

a. adanya pilihan kebijakan dan keputusan yang dibuat oleh politisi, pegawaipemerintah, atau yang lainnya yang bertujuan menggunakan kekuatan publik;

b. adanya output kebijakan, di mana kebijakan yang diterapkan pada level ini menuntut


47/238


masalah kontekstual, multi disiplin, dan bersifat normatif (benar-salah, baik buruk,penting-tidak penting).88

2.1.7. Teori Sinergi

Kamus Besar Bahasa Indonesia mendefinisikan Sinergi sebagai: 1. kegiatan atauoperasi gabungan; 2. Sinergisme. Kata sinergi sendiriberasal kata dari syn-ergo, suatukata Yunani yang berarti bekerjasama (Hampden-Turner, 1990). Menurut Walton (1999),definisi yang paling sederhana dari sinergi adalah hasil upaya kerjasama atau co-operativeeffort,karena itu inti dari proses untuk menghasilkan kualitas sinergi adalah kerjasama.

Covey (1989) menyatakan bahwa bersinergi lebih dari sekedar bekerjasama. Bersinergiadalah menciptakan solusi atau gagasan yang lebih baik dan inovatif dari sebuahkerjasama, oleh karena itu dinyatakan oleh Covey sebagai suatu creative yycreativecooperation.creative cooperation.

creative cooperation.

Hartanto (1996) menyatakan sinergi adalah suatu gagasan baru, yang terbentukdari berbagai macam gagasan yang diajukan oleh banyak pihak hingga menghasilkan

suatu gagasan baru, yang dilandasi oleh pola pikir atau konsep yang baru. Dalam setiapkelompok kerja dalam organisasi, kualitas sinergi yang merupakan sinergi efektif padahakekatnya adalah hasil dari suatu proses perpaduan dari cara-cara bagaimana mengatasimasalah dan perpaduan gagasan yang dijalankan oleh pihak-pihak yang saling percaya dan

bersikap saling mendukung menghasilkan suatu gagasan baru yang benar-benarmemberikan kepuasan secara intrinsik bagi semua belah pihak. Timbulnya gagasan barudan kepuasan yang mengikutinya tidak akan dapat diperoleh tanpa kerjasama efektif darisemua pihak.


48/238


penerapannya menghasilkan akibat-akibat yang tidak adil, kerugian, dan hanyamemperbesar penderitaan. Teori kemanfaatan ini merupakan dasar-dasar ekonomi bagipemikiran hukum. Prinsip utama dari teori ini adalah mengenai tujuan dan evaluasihukum. Tujuan hukum adalah kesejahteraan yang sebesar-besarnya bagi sebagian terbesarrakyat atau seluruh rakyat, dan evaluasi hukum dilakukan berdasarkan akibat-akibat yangdihasilkan dari proses penerapan hukum. Berdasarkan orientasi itu, maka isi hukumadalah ketentuan tentang pengaturan penciptaan kesejahteraan Negara90.

2.1.9. Konsep Negara Integralistik

Menurut Soepomo, integralistik berarti negara tidak untuk menjamin kepentinganindividu. Bukan pula untuk kepentingan golongan tertentu, tetapi menjamin kepentinganmasyarakat seluruhnya sebagai satu kesatuan yang integral.Dalam konsep negaraintegralistik, negara adalah kesatuan masyarakat yang organis dan tersusun secaraintegral. Di dalamnya, segala golongan, segala bagian, semua individu berhubungan eratsatu sama lain. Pemikiran ini didasarkan pada prinsip persatuan antara pimpinan danrakyat dan prinsip persatuan dalam negara seluruhnya. Bagi Soepomo, konsep negaraseperti ini cocok dengan alam pikiran ketimuran.Lagi menurutnya, pemikiran ini juga

didasarkan pada struktur sosial masyarakat Indonesia yang asli yang terdapat di desa-desadi Indonesia. Bagi Soepomo, hal itu tidak lain merupakan ciptaan kebudayaan Indonesiasendiri.

Struktur sosial Indonesia meliputi aliran pikiran dan semangat kebatinan. Strukturkerohaniannya bersifat persatuan hidup antara persatuan kawulo dan gusti. Persatuandunia luar dan dunia batin. Persatuan mikrokosmos dan makrokosmos. Persatuan antararakyat dengan pemimpinnya. Inilah yang disebut Soepomo sebagai ide atau konsep


49/238


Indonesia dan konsep tersebut mampu mengatasi aspirasi masyarakat yang beragamtanpa memihak minoritas, mayoritas ataupun kelompok manapun, disamping mampu

mewujudkan kesejahteraan masayarakat Indonesia secara seimbang92.

Pada saat itu terdapat lima hal yang dibawa oleh soepomo untuk menciptakan suatudasar Negara yang disebutnya dengan Negara Integralistik yang dinilai lebih sesuai dengansemangat kekeluargaan. Sehingga melahirkan lima pokok pikiran terdiri atas berikut :

1. Paham Negara Persatuan yang mana Negara Indonesia merupakan Negara

2. dengan banyak golongan maka diharpakan dengan totalitas dan

3.

intergralitas mampu menyatukan semua golongan yang ada

4. Warga Negara hendaknya tunduk kepada Tuhan supaya ingat kepada

5. Tuhan sesuai dengan kepercayaan setiap golongannya.

6. Sistem Badan Permusyawaratan

7. Ekonomi Negara bersifat Kekeluargaan

8.

Hubungan antar bangsa bersifat Asia Timur RayaSebelumnya Soepomo menjabarkan adanya tiga permasalahan yang harus

diselesaikan sebelumnya. Yang mana harus adanya pemilihan akan persatuan negara,negara serikat, persekutan Negara. Berkaitan dengan hubungan antara Negara dan agamaserta pemilihan bentuk Negara yang tepat untuk Indonesia republic atau kerajaan. Untukmenemukan jawaban dari permasalahan diatas maka kembali pada pandangan negaaintegralistik yang mana adanya persamaan antara para golongan tanpa pembedaan suku,


50/238


itu Soepomo memberikan masukan ini dikarenakan adanya suatu kecintaan terhadapNegara agar tidak dijajah oleh Negara lain sesuai dengan

Pemikiran Hegel dan Spinoza.93 Soepomo menyatakan bahwa negara Indonesiaharus didasarkan pada aliran pikiran negara integralistik/totaliter, yang bisa dilihat dari

berbagai tulisan Benedict de Spinoza serta Georg Wilhelm Friedrich Hegelmeski Spinozadan Hegel memiliki konsep yang sebenarnya berbeda. Negara integralistik/totaliter,menurut Soepomo, akan bersatu dengan seluruh rakyatnya dari golongan apapun.

Aliran ini menuntut kepala negara menjadi pemimpin yang sejati, penunjuk jalanke arah cita-cita luhur, dan diidam-idamkan oleh rakyat. Tak berhenti sampai di sana,Soepomo menegaskan bahwa negara dengan konsepsi integralistik/totaliter akanmengatasi segala golongan dan menghormati keistimewaan semua golongan, baik besarmaupun kecil.94

2.2. Kerangka Konseptual

Selain kerangka teori, background study ini juga dilengkapi dengan kerangka-kerangka konseptual, yakni berbagai konsepsi mengenai Sistem Hukum Nasional serta

Konsep, Arah, dan Strategi Pembangunan Hukum Nasional yang di dalamnya meliputiberbagai usulan konsep, seperti: Konsep Sistem Regulasi Nasional, Konsep ReformasiRegulasi, Konsep Kerangka Regulasi, dan Konsep Sinergi Kebijakan dan Regulasi.

2.2.1. Konsepsi Sistem Hukum Nasional

Menurut Friedman sistem hukum mempunyai 3 (tiga) unsur yaitu: (1) legalstructure(struktur hukum); (2) legal substance(substansi hukum); dan (3) legal culture(budaya hukum).


51/238


berkembangnya sistem hukum, karena berkenaan dengan persepsi, nilai-nilai, ide, danpengharapan masyarakat terhadap hukum.

Suatu sistem hukum tanpa legal culturesama dengan seekor ikan yang tergeletak didalam keranjang, bukan sebagaimana ikan yang hidup leluasa berenang di dalam air. DiIndonesia dikenal ada beberapa sistem hukum yang berlaku, yaitu sistem hukum adat,sistem hukum Islam, dan sistem hukum nasional. Sistem hukum nasional dan sistemhukum Indonesia adalah dua hal yang berbeda. Sistem hukum nasional berarti sistemhukum yang diberlakukan oleh negara (state law), sedangkan sistem hukum Indonesiamerefleksikan keanekaragaman hukum yang hidup dalam masyarakat. Sistem hukum

nasional berasal dari dua istilah yaitu sistem dan hukum nasional. Sistem merupakansuatu kebulatan yang memiliki unsur-unsur dan peran yang saling berkaitan dan salingmempengaruhi.95Masing-masing bagian atau unsur harus dilihat dalam kaitannya dengan

bagian-bagian atau unsur-unsur lain dan dengan keseluruhannya seperti mozaik ataulegpuzzle.96 Sistem merupakan pengorganisasian dari bagian-bagian yang saling

berhubungan dan saling menggantungkan diri satu dari yang lain dan membentuk satukesatuan. Suatu sistem adalah suatu perangkat komponen yang berkaitan secara terpadudan dikoordinasikan sedemikian rupa untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan..Sedangkan hukum nasional adalah hukum atau peraturan perundang-undangan yangdidasarkan kepada landasan ideologi dan konstitusional negara, yaitu Pancasila dan UUD1945 atau hukum yang dibangun di atas kreativitas atau aktivitas yang didasarkan atas citarasa dan rekayasa bangsa sendiri.

Hukum nasional tidak lain adalah sistem hukum yang bersumber dari nilai-nilaibudaya bangsa yang sudah lama ada dan berkembang sekarang. Sistem hukum nasionaladalah sebuah sistem hukum (meliputi materiil dan formil; pokok dan sektoral) yang


52/238


Pembangunan hukum dalam misi mewujudkan masyarakat demokratisberlandaskan hukum, salah satunya diarahkan pada terwujudnya sistem hukum

nasional yang mantap bersumber pada Pancasila dan Undang Undang Dasar NegaraRepublik Indonesia 1945, yang mencakup pembangunan materi hukum, struktur hukumtermasuk aparat hukum, sarana dan prasarana hukum. Namun kondisi daftar Prolegnashingga saat ini masih menunjukan kurangnya dukungan terhadap terwujudnya sistemhukum nasional yang mantap bersumber pada Pancasila dan Undang Undang DasarNegara Republik Indonesia 1945, sebagaimana digariskan dalam RPJPN.

Tujuan negara Indonesia secara definitif tertuang dalam alinea keempat

Pembukaan UUD NRI Tahun 1945 yaitu :

a. Melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia;

b. Memajukan kesejahteraan umum;

c. Mencerdaskan kehidupan bangsa;

d. Ikut melaksanakan ketertiban dunia, berdasarkan kemerdekaan, perdamaianabad

Pengintegrasian Kerangka Regulasi_15!07!2014

Documents