KEBIJAKAN PUBLIK (Memahami Konsep Kebijakan Publik) …

KEBIJAKAN PUBLIK

(Memahami Konsep Kebijakan Publik)

Buku Daras

Mendapat Bantuan dari DIPA-BOPTAN

UIN Sunan Gunung Djati Bandung

Tahun Anggaran 2015

Sesuai dengan Kontrak No : Un.05/V.2/PP.00.9/217.a-49/2015

Disusun Oleh :

ABDAL, M.Si

NIP : 197005232009121001

Pusat Penelitian dan Penerbitann

Lembaga Penelitian dan Pengabdian Kepada Masyarakat

UIN Sunan Gunung Djati Bandung

KATA PENGANTAR

Dengan mengucapkan rasa syukur Alhamdulillah karena atas berkat

rahmat dan pertolongan Allah SWT pada akhirnya penulis dapat

menyelesaikan penyusunan Buku Daras dengan judul “KEBIJAKAN

PUBLIK : Memahami Konsep Kebijakan Publik” yang merupakan salah satu

syarat untuk mendapatkan bantuan penelitian dari DIPA BOPTAN UIN

Sunan Gunung Djati Bandung Tahun Anggaran 2015.

Pada penyusunan Buku Daras ini, penulis banyak mendapat

bantuan dari semua pihak yang sudah sepantasnya penulis

menyampaikan rasa hormat dan terima kasih yang sedalam-

dalamnya.

Penulis menyadari bahwa buku ini masih jauh dari

kesempurnaan karena banyak kekurangan baik dari substansi

maupun tata bahasa, oleh karena itu masukan dari berbagai pihak

sangat diharapkan untuk penyempurnaan karya ini.

Akhirnya, semoga buku ini bermanfaat bagi semua pembaca dan

hanya kepada Allah jualah kita semua berserah diri.

Bandung, 2 November 2015

Penulis

DAFTAR ISI

Hal

KATA PENGANTAR ………………………………………… i

DAFTAR ISI ………………………………………… ii

DAFTAR GAMBAR ……………………………………….. iv

DAFTAR TABEL ………………………………………... vii

BAB 1 PENDAHULUAN ………….…………………….... 1

A. Latar Belakang ……………………………………..... 1

B. Tujuan Pembelajaran …..…………………………..... 2

C. Peta Konsep …………….………………………….... 3

BAB II PENTINGNYA STUDI KEBIJAKAN ..………….... 7

A. Pengantar …………………………………………….. 7

B. Ruang Lingkup Kebijakan ………………………….. 8

C. Penggolongan Studi Kebijakan Publik …………….. 8

D. Pentingnya Studi Kebijakan Publik ………………... 8

E. Pendekatan Dalam Studi Kebijakan ……………….. 11

Rangkuman …………………………………………… 16

Latihan ………………………………………………… 17

Bahan Bacaan …………………………………………. 17

BAB III KONSEP KEBIJAKAN PUBLIK ..………………… 18

A. Pendahuluan ………………………………………… 18

B. Pengertian Kebijakan ………………………………… 21

C. Definisi Kebijakan Publik ……………………………. 23

D. Kerangka Kerja Kebijakan Publik ………………….. 30

E. Ciri Ciri Kebijakan Publik …………………………… 31

Rangkuman …………………………………………… 31

Latihan ………………………………………………… 32

Bahan Bacaan …………………………………………. 32

BAB IV LINGKUNGAN KEBIJAKAN …………………….. 33

A. Pendahuluan ………………………………………….. 33

B. Pentingnya Lingkungan Kebijakan ………………… 33

C. Elemen dan Aktor Lingkunga Kebijakan ………….. 35

D. Hubungan Elemen dan Aktor Pembuat Kebijakan 39

E. Hubungan Antara Konten, Kontek dan Pelaksana

Kebijakan ………………………………………………

46

Rangkuman ……………………………………………. 47

Latihan ………………………………………………… 48

Bahan Bacaan …………………………………………. 48

BAB V MODEL DAN JENIS KEBIJAKAN ……………….. 49

A. Model Kebijakan ……………………………………... 49

B. Jenis Kebijakan ……………………………………….. 52

Rangkuman …………………………………………... 55

Latihan ………………………………………………... 55

BAB VI PERUMUSAN KEBIJAKAN ..…………………….. 56

A. Pendahuluan ………………………………………… 56

B. Perumusan Kebijakan ………………………………. 56

C. Alasan alas an Perumusan Kebijakan Publik …….. 67

D. Interaksi Aktor-Aktor dalam Perumusan

Kebijakan ……………………………………………... 68

E. Alasan Umum Masyarakat Menolak Kebijakan ….. 73

Rangkuman …………………………………………... 74

Latihan ………………………………………………... 75

Bahan Bacaan ………………………………………… 75

BAB VII FORMULASI KEBIJAKAN 76

A. Formulasi Kebijakan ………………………………... 76

B. Model Formulasi Kebijakan ……………………….. 87

Rangkuman ………………………………………….. 92

Latihan ……………………………………………….. 92

Bahan Bacaan ………………………………………… 93

BAB VIII AGENDA SETTING ……………………………….. 94

A. Agenda Setting ……………………………………… 94

B. Alasan Umum Masyarakat Menolak Kebijakan 100

Rangkuman ………………………………………….. 101

Latihan ………………………………………………. 102

Bahan Bacaan ………………………………………... 102

BAB XI BANK SOAL UJIAN TENGAH SEMESTER 103

BAB X ADOPSI KEBIJAKAN ……………………………… 105

A. Adopsi dan Ratifikasi Kebijakan ………………….. 105

Rangkuman ………………………………………….. 110

Latihan ……………………………………………….. 110

Bahan Bacaan ………………………………………... 111

BAB XI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN …………………… 112

A. Pendahuluan …………………………………………. 112

B. Konsep dan Teori Implementasi Kebijakan ………. 112

C. Pengertian Implementasi Kebijakan Publik ……… 115

D. Persfektif Implementasi Kebijakan ………………... 125

E. Syarat-Syarat Pelaksanaan Kebijakan …………….. 127

F. Model-Model Implementasi Kebijakan …………… 129

Rangkuman …………………………………………... 141

Latihan ……………………………………………….. 142

Bahan Bacaan ………………………………………... 142

BAB XII MONITORING ……………………………………... 144

A. Pengertian Monitoring ……………………………… 144

B. Peran dan Fungsi Monitoring dalam Analisi

Kebijakan ……………………………………………..

144

C. Jenis-Jenis Hasil Kebijakan …………………………. 145

D. Tujuan dari Monitoring ……………………………. 146

E. Data dan Informasi Untuk Monitoring ……………. 146

F. Pendekatan Monitoring ……………………………. 147

Rangkuman ………………………………………….. 153

Latihan ……………………………………………….. 154

Bahan Bacaan ………………………………………... 154

BAB XIII EVALUASI KEBIJAKAN …………………………. 155

A. Pendahuluan ………………………………………… 155

B. Konsep Evaluasi Kebijakan ………………………… 157

C. Pengertian Evaluasi Kebijakan ……………………... 160

D. Pendekatan Terhadap Evaluasi Kebijakan ……….. 163

E. Model Evaluasi Kebijakan ………………………….. 167

F. Pentingnya Evaluasi Kebijakan ……………………. 168

Rangkuman ………………………………………….. 170

Latihan ……………………………………………….. 171

Bahan Bacaan ………………………………………... 171

BAB XIV PELAKSANAAN EVALUASI ……………………. 172

A. Evaluasi Formulasi dan Implementasi Kebijakan… 172

B. Evaluasi Hasil dan Dampak Kebijakan …………… 177

Rangkuman …………………………………………... 181

Latihan ……………………………………………….. 181

Bahan Bacaan ………………………………………... 182

BAB XV KEBIJAKAN YANG BERORIENTASI

PELAYANAN ………………………………………

183

A. Pendahuluan …………………………………………. 183

B. Keterkaitan Antara Kebijakan dan Kinerja Pegawai

Dalam Pelayanan ……………………………………

186

C. Dampak dan Hasil Pelayanan Publik …………….. 192

Rangkuman …………………………………………... 194

Latihan ……………………………………………….. 195

Bahan Bacaan 195

BAB XVI BANK SOAL UJIAN AKHIR SEMESTER 196

PENUTUP ………………………………………………………. 197

DAFTAR PUSTAKA ……………………………………………. 198

RIWAYAT HIDUP PENULIS

DAFTAR GAMBAR

Hal

Gambar 41 Hubungan Tiga Elemen Sistem Kebijakan … 40

Gambar 6.1 Model Eli Massa ……………………………… 54

Gambar 11.1 Dampak Langsung dan Tidak Langsung

Implementasi Kebijakan ………………………

134

Gambar 11.2 Model Implementasi Kebijakan ……………… 138

Gambar 15.1 Model Keterkaitan Struktural dan Dimensi

Kontekstual …………………………………….

188

DAFTAR TABEL

Hal

Tabel 4.1 Aktor Kebijakan Publik Indonesia ……………… 44

Tabel 6.1 Tahap Dalam Proses Pembuatan Kebijakan ……. 73

Tabel 12.1 Perbedaan Utama Diantara Empat Pendekatan

Pemantauan ……………………………………….

147

Tabel 1 3.1 Perbedaan Tiga Pendekatan Dalam Evaluasi

Kebijkan Publik …………………………………...

166

Tabel 15.1 Kategori dan Orientasi Studi Kebijakan ………... 184

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Modul ini disusun sebagai bahan untuk mata kuliah Kebijakan

Publik (KP) di Jurusan Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan

Ilmu Politik Universitas Islam Negeri Sunan Gunung Dati Bandung.

Sebagaiamana kurikulum lainnya, modul ini berguna untuk

menyampaikan mata kuliah Kebijakan Publik dengan berorientasi

pada pemahaman kebijakan publik serta penciptaan practical skill

sekaligus menghasilkan analis dengan political standing yang

konsisten. Oleh sebab itu, perlu dipersiapkan dengan seksama, karena

selain persiapan standar untuk membawakan substansi kuliah dengan

metode Student Centered Learning, juga harus dipersiapkan untuk bisa

menciptakan mahasiswa yang punya karakter intelektual yang kuat.

Modul ini dirancang sebagai pola dasar desain pengelolaan

forum tatap muka di kelas, sehingga didalamnya akan ditemui

rancangan langkah-langkah dan skenario yang diantisipasi akan

terjadi di kelas. Mengingat modul ini dirancang untuk sebuah

perkuliahan yang memiliki misi tidak hanya memberikan

pengetahuan teoritis tetapi juga kemampuan praktis, maka metode

simulasi akan banyak digunakan dalam sesi-sesi mata kuliah ini.

Dalam membawakan berbagai simulasi tersebut, dituntut memiliki

kemampuan untuk berimprovisasi agar misi utama dari perkuliahan

ini dapat tercapai, yaitu memberikan fondasi keilmuan sekaligus

kemampuan praktis memahami kebijakan, bisa tercapai sambil tetap

menjaga kontekstualitas pembelajaran. Hal ini akan lebih mudah

dilakukan jika sebelum membawakan mata kuliah Kebijakan Publik,

pengampu terlebih dahulu menguasai dan menghayati bahan bacaan

yang dicanangkan dalam modul ini.

Selain kemampuan berimprovisasi, juga dituntut disiplin

dengan desain penugasan yang ada dalam modul ini, di mana setiap

penugasan juga merupakan fase persiapan bagi mahasiswa untuk

mengikuti sesi berikutnya. Hal ini menuntut adanya kedisiplinan

untuk secepat mungkin memberikan feed-back dari setiap tugas yang

dikerjakan oleh mahasiswa, yang mana akan berguna, baik untuk

melakukan perbaikan maupun untuk mencegah mahasiswa

melakukan kesalahan dalam mengerjakan penugasan di sesi

berikutnya.

Hal yang tidak kalah penting, pengampu dituntut untuk

mampu merangsang keaktifan dari mahasiswa, baik dalam mengikuti

sesi perkuliahan maupun dalam mengerjakan penugasan yang

diberikan ini, karena yang namanya practical skill untuk memahami

dan melakukan analisis hanya akan bisa didapatkan melalui latihan

dan praktek secara intensif. Namun, misi kuliah ini juga menuntut

mahasiswa untuk menentukan dalam posisi apa mereka melakukan

kegiatan dalam memahami kebijakan publik. Ini mensyaratkan

mahasiswa memiliki penghayatan keilmuan dan tercermin dalam

kegiatan yang mereka lakukan. Karena itu, sesi-sesi dalam

perkuliahan harus dikawal dengan baik, karena sesi dalam kuliah ini,

mahasiswa akan diajak untuk belajar menghayati perspektif,

metodologi keilmuan, value, dan etika keilmuan yang melandasi

keberadaan kebijakan publik. Penguasaan setiap sesi merupakan

prasyarat dasar untuk menghasilkan sesuatu yang berkualitas, sebab

sifatnya yang mendasar itulah yang membuatnya sering diabaikan

dalam mata kuliah Kebijakan Publik. Kurangnya penguasaan justru

membuat sebagian besar kebijakan yang dihasilkan selama ini tidak

punya karakter, kekhasan, dan kejelasan posisi yang diambilnya.

Oleh karena itu, modul ini adalah memberikan clue untuk

menciptakan keahlian dalam membuat kebijakan dengan kejelasan

political standing, karena hal-hal praktikal dibangun di atas fondasi

filosofis. Belajar memahami kebijakan bisa dianalogikan dengan

belajar mengendarai sepeda atau berenang. Seperti orang harus jatuh

bangun atau tenggelam ketika belajar mengendarai sepeda atau

berenang, orang mungkin harus berhadapan dengan banyak

kesalahan, namun sekali itu dikuasai seumur hidupnya, orang tersebut

tidak akan bisa lupa bagaimana melakukan kegiatan yang baik.

Ide yang mendasari dan dituangkan dalam modul ini muncul

sebagai hasil pergulatan keilmuan dan diskusi dari semua pihak dalam

pemebelajaran dan semoga modul ini bermanfaat untuk

memunculkan para ahli kebijakan yang mampu membangun sebuah

kebijakan yang kuat secara keilmuan sekaligus memiliki relevansi

praktis dengan situasi yang dihadapi.

B. Tujuan Pembelajaran

Tujuan pembelajaran dari mata kuliah kebijakan publik ini memiliki

manfaat penting, yakni untuk pengembangan ilmu pengetahuan,

meningkatkan profesionalisme praktisi, dan untuk tujuan politik :

Selain itu Mata kuliah ini menekankan pada upaya pengkajian

terhadap sejarah lengkap asal usul serta perkembangan studi dan praktik

kebijakan publik, dengan menekankan pada pelatihan keterampilan berpikir

mahasiswa. Disamping itu, melalui mata kuliah ini, mahasiswa juga

dibelajarkan tentang konsep, teori-teori dalam kebijakan publik dan proses

pembuatan kebijakan publik. Disisi lain, mahasiswa juga akan dibekali

seperangkat kemampuan dan keterampilan dalam mata kuliah ini terkait

dengan beberapa pendekatan dan sejumlah metode yang digunakan dalam

mengkaji kebijakan publik.

Secara terperinci tujuan pembelajaran mata kuliah kebijakan publik

secara khusus adalah :

1) Mahasiswa mampu memahami tentang Kebijakan publik serta

pentingnya studi kebijakan publik.

2) Mahasiswa mampu memahami dan mengaplikasikan konsep

dasar, prinsip pengembangan, dan mekanisme kebijakan publik

3) Mahasiswa mampu menerapkan prinsip-prinsip pengembangan

pengambilan keputusan publik dan analisis keputusan publik

4) Mahasiswa mampu menyusun prototyfe kebijakan publik dan

pemetaan analisis keputusan yang menyangkut kebijakan publik

5) Mahasiswa mampu memecahkan berbagai permasalahan publik

yang ada di lingkungan sekitarnya pada berbagai level kehidupan

C. Peta Konsep

Sejalan dengan perkembangan ilmu, setidak-tidaknya ada tiga

dasar signifikansi studi kebijakan publik. Pertama, kenyataan tuntutan-

tuntutan masyarakat yang semakin banyak dan beragam memerlukan

suatu kajian berupa research and development sebelum kebijakan

public ditetapkan. Kedua, dibutuhkannya kemampuan yang

mendalam bagi para pengambil kebijakan public (policy makers),

analisis kebijakan publik (policy analysts) dan juga penasehat kebijakan

public (policy advisers) mendorong arti penting studi dan pemahaman

mengenai kebijakan public saat ini. Keterbatasan dan berbagai bentuk

konstrain yang dihadapi pengambil keputusan (birokrat dan

administrator public, misalnya. Seperti SDM dan juga keterbatasan

waktu untuk mengkaji secara mendalam proposal kebijakan publik

menghasilkan perlunya pemahaman kebijakan public dikuasai secara

mendalam. Yang terakhir, perkembangan global yang bermuara pada

kempetisi dan implementasi model pasar yang berkembang pesat

membutuhkan perlunya kebijakan public disusun secara strategic

dalam rangka menghadapi berbagai persoalan yang melingkupi, baik

yang bersifat internal maupun eksternal.

Mahasiswa mengenal dan mulai belajar merasakan dimensi-

dimensi kebijakan yang selama ini mungkin tidak terlalu diperhatikan

oleh orang pada umumnya. Untuk itu, kelas dibuka dengan

menanyakan kepada mahasiswa apa yang mereka pahami tentang

kondisi kebijakan saat ini. Selanjutnya, untuk merangsang keberanian

mahasiwa dalam mengajukan pendapat, dosen bisa meminta

mahasiswa untuk mengutarakan pemahaman mereka sendiri tentang

kebijakan, tanpa harus selalu mengacu pada definisi ‘common – sensical’

tersebut.

Setelah menyaring pemahaman mahasiswa tentang kebijakan

dan memetakan pendapat mereka, perkuliahan dilanjutkan dengan

penyerapan harapan mahasiswa dari matakuliah ini. Untuk itu,

mahasiswa diminta untuk menuliskan dalam selembar kertas berbagai

hal yang mereka harapkan; baik yang sifatnya substantif, metodologis

maupun teknis.

Kebijakan tidak hanya dipahami sebagai persoalan teknis –

administratif semata, tetapi juga sebagai sebuah persoalan politik.

Karena terkait dengan penggunaan kekuasaan, niscaya, kebijakan

publik berlangsung dalam suatu setting kekuasaan tertentu. Artinya

ada pihak yang berkuasa dan ada pihak yang dikuasai.

Untuk memahami kebijakan publik lebih dari sekedar

persoalan substansi atau isi kebijakan saja, melainkan juga memahami

kebijakan publik sebagai persoalan proses, bahwa proses kebijakan

berlangsung dalam dinamika relasi antar beragam aktor dengan

beragam kepentingan. Dosen juga perlu menekankan bahwa

kenyataan tersebut membuat seorang analis kebijakan harus mampu

memilih dan menempatkan dirinya sebagai salah satu pihak dari aktor

yang terlibat dalam proses kebijakan.

Policy Sciences & Policy Studies relatif baru berkembang

sebagai suatu bidang studi di Amirika pada awal 1970 an. Pemikiran

yang berorientasi kepada studi kebijakan dikalangan ilmu politik

sebenarnya sudah berkembang menjelang tahun 1950 an oleh Lasswell

dan lerner (1951). Lasswell mengingatkan kepada sarjana sosial dan

politik tentang pentingnya pendekatan-pendekatan kebijakan dalam

memahami problema masyarakat. Harapannya Ilmu Kebijakan

mencegah masuknya nilai dan kepentingan pribadi birokrat

pemerintah di dalam pengambilan keputusan pemerintah.

Studi kebijakan publik tumbuh begitu pesat, tentunya hal ini

memunculkan pemikiran atau paradigma dari keilmuan tersebut.

Adapun penyebab perkembangan yang pesat ini antara lain : 1) Munculnya Dikotomi Politik Administrasi Wilson (1887) dalam

artikelnya menyebutkan tentang perbedaan “province of politics” dengan

“province of administration” politik segala sesuatu yang berhubungan

dengan penentuan tujuan negara sedangkan administrasi segala sesuatu

yang berhubungan dengan pelaksanaan tujuan Negara. Kekahwatiran di

kalangan pakar ilmu politik dan administrasi negara terhadap

keterlibatan birokrasi yang terlalu besar di dalam perumusan kebijakan

publik.

2) Pengembangan studi kebijakan seperti yang diharapkan Lasswell adalah

melahirkan kreteria-kreteria kebijakan yang rasional dan mampu

mencegah kepentingan pribadi birokrat dan birokrasinya dalam

perumbusan kebijakan.

3) Meningkatnya tuntutan masyarakat terhadap kualitas kebijakan yang

dibuat. Tingkat modernitas masyarakat yang semakin tinggi yang

dicirikan perkembangan teknologi Ilmu pengetahuan (multi media)

telah meningkatkan rasionalitas masyarakat.

Selanjutnya, untuk lebih memahami tentang kebijakan, maka

studi kebijakan kerap dikembangkan. Namun demikian dalam hal ini

tidak ada keseragaman mengenai lingkup studi kebijakan public. Latar

belakang profesi dan pendidikan telah mewarnai persepsi dan

orientasi mereka terhadap kebijakan public. Kondisi ini terlihat dari

pendapat para ahli yang berasal dari profesi dan latar belakang

berbeda : 1) Para Pakar Politik

Studi kebijakan publik sebagai studi tentang bagaimana peran

kelompok-kelompok kepentingan dan elit politik di dalam proses

perumusan kebijakan pemerintah. Kebijakan publik dilihat sebagai

konsensus di antara elit, pejabat pemerintah dan kelompok-kelompok

kepentingan yang berbeda-beda

2) Pakar Ekonomi (terutama Ekonomi Makro)

Studi kebijakan publik sebagai penerapan prinsip-prinsip ekonomi

mikro di dalam pengambilan keputusan pemerintah. Bagaimana

mengalokasikan sumberdaya untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu

secara efisien?

3) Pakar Sosiologi

Kontribusi sosiologi dalam perkembangan studi kebijakan bisa dilihat

dari proposisi mereka bahwa “pembuatan kebijakan publik adalah suatu

proses sosial (Stalling, 1987) proses pembuatan kebijakan publik tidak

bisa dijelaskan secara terisolasi dari lingkungannya karena proses itu

merefleksikan interaksi antara pemerintah dan masyarakat.

Mempelajari atau studi kebijakan publik tidak terlepas mempelajari

atau studi administrasi Negara, karena keduanya memiliki hubungan yang

tidak dapat dipasahkan. Adapun hubungan Studi Kebijakan dengan Studi

Administrasi Negara, diantaranya :

1) Kebijakan publik bila diartikan sebagai “tindakan pemerintah untuk

memecahkan masalah-masalah publik, dari pengertian ini kebijakan

publik dapat diartikan sebagai “output” dari birokrasi pemerintahan.

Manifestasi dari itu seperti program atau proyek, peraturan dan

perundangan, dan sebagainya.

2) Ilmu administrasi meletakkan “birokrasi pemerintahan” sebagai

“fokus” dan “locus” yang penting.

3) Melalui konsep birokrasi pemerintahan kaitan antara studi kebijakan

dan administrasi negara bisa dikembangkan.

4) Studi administrasi negara lebih menekankan kajian-kajiannya mengenai

struktur dan proses dari administrasi, sedangkan studi kebijakan lebih

menekankan pada keluaran dan tindakannya.

5) Kedua studi ini menempatkan birokrasi sebagai pusat perhatian,

kuatnya hubungan ini dilihatkan dari besarnya peranan birokrasi

pemerintah dalam proses pembuatan kebijakan

Secara umum studi kebijakan menjadi 5 (lima) tipe sebagai berikut :

1) Studi tentang sebab-sebab lahirnya kebijakan

Merupakan kajian kritis terhadap sebab-sebab yang mendasari dan

mendorong pemerintah/pembuat kebijakan membuat kebijakan tertentu

2) Studi tentang aktor kebijakan

Studi ini berusaha mengungkap aktor-aktor (elit politik dan ekonomi)

yang bertanggung jawab terhadap munculnya suatu kebijakan. Studi ini

memetakan kelompok-kelompok kepentingan dari suatu kebijakan

termasuk kepentingan dan peranannnya dalam proses kebijakan

pemerintah.

3) Studi implementasi Kebijakan

Studi ini mempersoalkan proses implementasi kebijakan pemerintah.

Studi ini berusaha mengungkap proses implementasi dan faktor yang

mempengaruhi keberhasilan dan kegagalan implementasi suatu

kebijakan

4) Studi evaluasi Kebijakan

Adalah studi tentang dampak dari suatu kebijakan pemerintah. Dampak

yang bisa diharapkan dan yang tidak diharapkan, yang menguntungkan

atau yang merugikan. Studi ini mencakup proses implementasi atau

dampak. Namun studi evaluasi disini dipisah untuk memberi penekan

pada kajian tentang dampak dari suatu kebijakan pemerintah.

5) Analisis Kebijakan

Studi ini mempersoalkan jenis dan instrumen kebijakan yang bisa

memaksimalkan pencapaian tujuan atau yang secara efektif bisa

memecahkan masalah publik yang ada. Kebijakan apa yang perlu

dilakukan pemerintah agar tujuan yang ingin dicapai terwujud secara

efisien dan efektif.

Namun pada buku ini analisis kebijakan tidak dibahas, karena akan

disajikan pada mata kuliah analisis kebijakan publik secara khusus.

BAB II

PENTINGNYA STUDI KEBIJAKAN PUBLIK

Pertemuan ke : 1 (satu)

Standar Kompeensi : Agar Mahasiswa memahami tentang pentingnya

studi kebijakan publik.

A. Pengantar

Kebijakan public merupakan realitas social sejak manusia menyadari

bahwa mereka memiliki tujuan hidup yang sama namun kepentingan yang

berbeda dan bervariasi. Namun kajian ini kurang mendapat perhatian untuk

dibahas dan dikembangkan oleh ilmuwan politik, setidaknya sampai akhir

tahun 1960-an. Baru pada awal 1970-an, studi ini mengalami perkembangan

yang sangat pesat. Tidak seperti bidang ilmu yang lain, dialog antara upaya

membangun konsep dengan perkembangan fenomena kebijakan public

terjadi dalam intensitas yang tinggi.

Saat ini kebijakan publik merupakan salah satu cabang ilmu yang

berkembang cukup pesat sejalan dengan kebutuhan masyarakat khususnya

sektor public. Kebijakan public merupakan cabang studi yang bersifat

multidisiplin dan membutuhkan kontribusi-kontribusi ilmu dalam

kenyataan sehari-hari. Mempelajari kebijakan publik pada dasrnya adalah

berusaha menggambarkan, menganalisis dan menjelaskan secara cermat

berbagai sebab dan akibat dari tindakan-tindakan yang dilakukan oleh

pemerintah. Dengan mempelajari kebijakan publik maka kita dapat

memahami isi kebijakan publik/kebijakan pemerintah, menilai dampak dari

kekuatan-kekuatan lingkungan, menganalisa akibat dari pengaturan

berbagai kelembagaan, proses-proses politik , meneliti akibat kebijakan

publik terhadap sistem politik dan evaluasi dampak kebijakan terhadap

negara.

Kebijakan publik merupakan salah satu kajian yang menarik di dalam

ilmu politik. Meskipun demikian, konsep mengenai kebijakan publik lebih

ditekankan pada studi-studi mengenai administrasi negara. Artinya

kebijakan publik hanya dianggap sebagai proses pembuatan kebijakan yang

dilakukan oleh negara dengan mempertimbangkan beberapa aspek. Secara

umum, kebijakan publik dapat didefinisikan sebagai sebuah kebijakan atau

keputusan yang dibuat oleh pihak berwenang (dalam hal ini pemerintah)

yang boleh jadi melibatkan stakeholders lain yang menyangkut tentang publik

yang secara kasar proses pembuatannya selalu diawali dari perumusan

sampai dengan evaluasi. Dari sudut pandang politik, kebijakan publik boleh

jadi dianggap sebagai salah satu hasil dari perdebatan panjang yang terjadi

di ranah negara dengan aktor-aktor yang mempunyai berbagai macam

kepentingan. Dengan demikian, kebijakan publik tidak hanya dipelajari

sebagai proses pembuatan kebijakan, tetapi juga dinamika yang terjadi ketika

kebijakan tersebut dibuat dan diimplementasikan.

B. Ruang Lingkup Kebijakan Publik

Lingkup kebijakan publik sangat luas karena mencakup berbagai

sektor atau bidang pembangunan, seperti kebijakan publik di bidang

pendidikan, pertanian, kesehatan, transportasi, pertahanan, dan sebagainya.

Di samping itu, dilihat dari hirarkinya, kebijakan publik dapat bersifat

nasional, regional, maupun lokal, seperti Undang-Undang, Keputusan

Presiden, Peraturan Pemerintah, Peraturan Pemerintah Propinsi, Peraturan

Pemerintah Kabupaten/Kota, dan Keputusan Bupati/Walikota.

Adapun ruang lingkup kebijakan Publik secara khusus adalah :

1. Studi tentang perilaku elite politik dan birokrasi

2. Peran Kelompok Kepentingan dalam Proses Kebijakan.

3. Shared Concern dan Shared Problems antar actor politik yang

terlibat dalam proses pembuatan, implementasi, dan evaluasi

kebijakan.

C. Penggolongan Studi Kebijakan Publik

1. Studi Tentang Sebab Lahirnya Kebijakan.

Fokus pada kajian kritis terhadap sebab yang mendasari dan

mendorong pemerintah membuat suatu kebijakan.

2. Studi Tentang Aktor Kebijakan

Berupaya mengungkapkan actor-aktor yang bertanggungjawab

terhadap munculnya suatu kebijakan pemerintah, memetakkan

Stakeholders, termasuk peran dan kepentingan mereka dalam

proses pemerintahan.

3. Studi Implemnetasi

Berupaya mengungkapkan factor-faktor yang mendukung atau

menyebabkan keberhasilan maupun kegagalan kebijakan yang

telah diambil.

4. Studi Evaluasi

Berupaya melihat dampak dari pelaksanaan satu kebijakan.

5. Analisis Kebijakan

Studi ini menyoal kebijakan dan instrument-instrumen yang

digunakan oleh pemerintah.

D. Pentingnya Studi Kebijakan Publik

Studi kebijakan publik memiliki tiga manfaat penting, yakni

untuk pengembangan ilmu pengetahuan, meningkatkan

profesionalisme praktisi, dan untuk tujuan politik (Dye 1981,

Anderson, 1979). 1) Pengembangan Ilmu Pengetahuan.

Studi ini berusaha mencari variabel-variabel yang dapat

mempengaruhi isi dari sebuah kebijakan publik. Misalnya, studi untuk

mengidetifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi dikeluarkannya

undang-undsang anti terorisme di Indonesia. Sebaliknya, studi

kebijakan publik dapat menempatkan kebijakan publik sebagai

independent variable, sehingga berusaha mengidintifikasi apa

dampak dari sutau kebijakan publik. Sebagai contoh studi untuk

menganalisis apa dampak dari kebijakan menaikan harga bahan bakar

minyak yang dilakukan oleh pemerintah. 2) Membantu para praktisi dalam memcahkan masalah-masalah publik.

Dengan mempelajari kebijakan publik para praktisi akan

memiliki dasar teoritis tentang bagaimanana membuat kebijakan

publik yang baik dan memperkecil kegagalan dari suatu kebijakan

publik. Sehingga ke depan akan lahir kebijakan publik yang lebih

berkualitas yang dapat menopang tujuan pembangunan. 3) Berguna untuk tujuan politik.

Suatu kebijakan publik yang dibuat melalui proses yang benar

dengan dukungan teori yang kuat memiliki posisi yang kuat terhadap

kritik dari lawan-lawan politik. Sebaliknya kebijakan publik tersebut

dapat meyakin kepada lawan-lawan politik yang tadinya kurang

setuju. Kebijakan publik sepertii itu tidak akan mudah dicabut hanya

karena alasan kepentingan sesaat dari lawan-lawan politik.

Mempelajari kebijakan publik pada dasarnya adalah berusaha

menggambarkan, menganalisis dan menjelaskan secara cermat

berbagai sebab dan akibat dari tindakan-tindakan yang dilakukan oleh

pemerintah. Dengan mempelajari kebijakan publik maka kita dapat

memahami isi kebijakan public atau kebijakan pemerintah, terutama

menilai dampak dari kekuatan-kekuatan lingkungan, menganalisa

akibat dari pengaturan berbagai kelembagaan, proses-proses politik,

meneliti akibat kebijakan publik terhadap sistem politik dan evaluasi

dampak kebijakan terhadap negara.

Sebagai contoh pentingnya Kebijakan (Policy) di dalam

implementasi Ilmu Teknologi. Kebijakan memastikan semua layanan

dipergunakan sebagai mestinya sesuai dengan aturan dan norma yang

ada. Ada beberap hal yang diatur dalam kebijakan yang berkaitan

dengan IT misalnya adalah: Privacy, Accessibility, Usability, Security,

Standard, dan Interoperability. 1) Privacy, yaitu kebijakan ini mengatur privasi dan kerahasiaan dari

pemakai. Misalnya perlindungan terhadap penyadapan, spam (kiriman

berita yang tidak diinginkan), dan pembocoran data-data pribadi (seperti

nomor KTP, alamat rumah, nomor NPWP, dan sebagainya). Kebijakan ini

juga mengatur siapa saja yang berhak menggunakan data-data pribadi

tadi dan untuk keperluan apa saja.

2) Accessibility, yaitu mengatur bagaimana aset informasi dapat diakses dan

dipergunakan oleh pengguna yang berhak. Accessibility juga mengatur

bagaimana informasi bisa diakses oleh orang-orang dengan limitasi

tertentu, misalnya limitasi bahasa tertentu atau kemampuan fisik tertentu

(tuna netra/tuna rungu/dll).

3) Usability, dimana Kebijakan ini mengatur supaya informasi dapat diakses

dan dipergunakan dengan mudah, dan disesuaikan dengan kebutuhan

semua pemakai.

4) Security, dimana kebijakan ini mengatur keandalan sistem dari bermacam-

macam bentuk serangan, dengan tetap menjaga tingkat kerahasiaan,

keutuhan (integritas), ketersediaan (availability), dan data yang tetap

penuh terlindung.

5) Standards, dimana kebijakan ini mengatur bagaimana data/informasi

diakses dengan suatu mekanisme yang sama, terdefinisi dengan jelas, dan

konsisten.

6) Interoperability, dimana kebijakan ini mengatur interkoneksi antar sistem

yang berbeda untuk mempermudah kolaborasi dan penggunaan standar

yang mendorong pemakaian teknologi yang sejenis. (Winarno, Budi. 2007

: 35).

Sejalan dengan perkembangan ilmu, setidak-tidaknya ada tiga

dasar signifikansi studi kebijakan publik :

Pertama, kenyataan tuntutan-tuntutan masyarakat yang

semakin banyak dan beragam memerlukan suatu kajian berupa

research and development sebelum kebijakan public ditetapkan.

Kedua, dibutuhkannya kemampuan yang mendalam bagi para

pengambil kebijakan public (policy makers), analisis kebijakan publik

(policy analysts) dan juga penasehat kebijakan public (policy advisers)

mendorong arti penting studi dan pemahaman mengenai kebijakan

public saat ini. Keterbatasan dan berbagai bentuk konstrain yang

dihadapi pengambil keputusan (birokrat dan administrator public,

misalnya. Seperti SDM dan juga keterbatasan waktu untuk mengkaji

secara mendalam proposal kebijakan publik menghasilkan perlunya

pemahaman kebijakan public dikuasai secara mendalam.

Ketiga, perkembangan global yang bermuara pada kempetisi

dan implementasi model pasar yang berkembang pesat membutuhkan

perlunya kebijakan public disusun secara strategic dalam rangka

menghadapi berbagai persoalan yang melingkupi, baik yang bersifat

internal maupun eksternal.

Melakukan studi kebijakan publik merupakan studi yang

bermaksud untuk menggambarkan, menganalisis, dan menjelaskan

secara cermat berbagai sebab dan akibat dari tindakan-tindakan

pemerintah. Studi kebijakan publik menurut Thomas R. Dye,

sebagaimana dikutip Sholichin Abdul Wahab (Suharno, 2010: 14)

sebagai berikut: “Studi kebijakan publik mencakup menggambarkan

upaya kebijakan publik, penilaian mengenai dampak dari kekuatan-

kekuatan yang berasal dari lingkungan terhadap isi kebijakan publik,

analisis mengenai akibat berbagai pernyataan kelembagaan dan

proses-proses politik terhadap kebijakan publik; penelitian mendalam

mengenai akibat-akibat dari berbagai kebijakan politik pada

masyarakat, baik berupa dampak kebijakan publik pada masyarakat,

baik berupa dampak yang diharapkan (direncanakan) maupun

dampak yang tidak diharapkan.”

Sholichin Abdul Wahab sebagaimana dikutip Suharno (2010:

16-19) dengan mengikuti pendapat dari Anderson (1978) dan Dye

(1978) menyebutkan beberapa alasan mengapa kebijakan publik

penting atau urgen untuk dipelajari, yaitu:

a) Alasan Ilmiah

Kebijakan publik dipelajari dengan maksud untuk

memperoleh pengetahuan yang luas tentang asal-

muasalnya, proses perkembangannya, dan konsekuensi-

konsekuensinya bagi masyarakat. Dalam hal ini kebijakan

dapat dipandang sebagai variabel terikat (dependent variable)

maupun sebagai variabel independen (independent variable).

Kebijakan dipandang sebagai variabel terikat, maka

perhatian akan tertuju pada faktor-faktor politik dan

lingkungan yang membantu menentukan substansi

kebijakan atau diduga mempengaruhi isi kebijakan publik.

Kebijakan dipandang sebagai variabel independen jika focus

perhatian tertuju pada dampak kebijakan, tertuju pada

sistem politik dan lingkungan yang berpengaruh terhadap

kebijakan publik. b) Alasan professional

Studi kebijakan publik dimaksudkan sebagai upaya untuk

menetapkan pengetahuan ilmiah dibidang kebijakan publik

guna memecahkan masalah-masalah sosial sehari-hari. c) Alasan Politik

Mempelajari kebijakan publik pada dasarnya dimaksudkan

agar pemerintah dapat menempuh kebijakan yang tepat

guna mencapai tujuan yang tepat pula.

E. Pendekatan dalam Studi Kebijakan

1 Pendekatan Kelompok

Pendekatan kelompok ini memiliki asumsi bahwa individu –

individu yang memiliki kepentingan yang sama akan bergabung dan

membentuk sebuah kelompok sehingga mampu mempengaruhi

pemerintah dalam mengambil sebuah kebijakan. Kelompok –

kelompok yang mewakili aspirasi individu lainnya akan bersaing dan

saling mencari pengaruh untuk mencapai kebijakan yang diinginkan.

Contohnya adalah pembentukan koalisi diantara partai politik

sehingga koalisi besar akan memiliki pengaruh kuat dalam suatu

pemerintahan. Dampak positif dari model ini adalah adanya sebuah

wadah misalkan partai politik untuk menyalurkan aspirasi individu

yang tergabung didalamnya, sedangkan dampak negatifnya adalah

adanya overlapping atau tumpang tindih dalam sebuah kelompk yang

bersatu, selain itu persaingan tidak sehat acap kali terjadi dalam model

ini.

2. Pendekatan Proses Fungsional

Pendekatan model fungsional adalah pendekatan yang

dilakukan dalam studi kebijakan publik dimana dilakukan dengan

cara memusatkan perhatian kepada berbagai kegiatan fungsional yang

terjadi dalam proses kebijakan. Harold Laswell mengemukakan

beberapa kategori analisis fungsional yang dapat digunakan sebagai

dasar bagi pembahasaan teori fungsional : (1) Intelegensi: Bagaimana informasi tentang masalah-masalah kebijakan

mendapat perhatian para pembuat keputusan kebijakan dikumpulkan

dan diproses.

(2) Rekomendasi: Bagaimana rekomendasi-rekomendasi atau alternatif-

alternatif untuk memngatasi suatu masalah tertentu?

(3) Aplikasi: Bagaimana undang-undang atau peraturan-peraturan

sebenarnya diberlakukan atau diterapkan?

(4) Penilaian: Bagaiamana pelaksanaan kebijakan, keberhasilan atau

kegagalan itu di nilai. ?

(5) Terminasi: Bagaiamana peraturan-peraturan atau ungdang-undang

semula dihentukanatau dilanjutkan dalam bentuk yang berubah atau

dimodifikasi.?

Pendekatan fungsioanl memiliki beberapa keuntungan yaitu

tidak adanya dengan lembaga – lembaga pemerintah ataupun

peraturan politik khusus, serta memberikan keuntungan untuk

analisis komparasi kebijakan publik.Namun model ini juga memiliki

kelemahan yaitu pengabaian terhadap politik pembentukan kebijakan

dan pengaruh variabel- variabel lingkungan karena merupakan porses

intelektual.

3. Pendekatan Kelembagaan

Pendekatan kelembagaan diasumsikan bahwa sebuah

kebijakan publik diambil, dilaksanakan, dan dipaksakan secara

otoritatif oleh lembaga yang ada dalam pemerintahan, misalnya

parlemen, kepresidenan, pemerintah daerah, kehakiman, partai politik

dan sebagainya. Kebijakan publik model ini memiliki beberapa

karakteristik yaitu pemerintah mampu memberikan legitimasi atas

kebijakan yang dikeluarkan, kebijakan yang dikeluarkan oleh

pemerintah mampu bersifat universal artinya menjangkau semua

lapisan masyarakat, terakhir adalah kebijakan yang dikeluarkan

pemerintah mampu memonopoli paksa semua masyarakat, adalam

artian mampu menjatuhkan sanksi bagi pelanggar kebijakan. Model

ini juga memiliki kelemahan yaitu dalam ilmu politik tidak

memberikan curahan perhatian kepada hubungan antar lembaga–

lembaga pemerintahan dan substansi dari kebijakan publik.

4. Pendekatan Peran Serta Warga Negara

Pendekatan peran serta warganegara, kebijakan ini didasarkan

pada pemikiran demokrasi klasik dari John Locke dan pemikiran John

Stuart Mill, yang menekankan pengaruh yang baik dari peran

warganegara dalam perkembangan kebijakan public.Dengan

keikutsertaan warganegara dalam maslah-masalah masyarakat, maka

para warganegaraakam memproleh pengetahuan dan pemahaman,

mengembangkan rasa tanggung jawab sosial yang penuh, dan

menjangkau persepektif mereka diluar batas-batas kehidupan

peribadi.

Peran serta warga negara didasarkan pada harapan-harapan

yang tinggi tentang kualitas warga negara dan keingginan mereka

untuk terlibat dalam kehidupan public.menurut teori ini,dibutuhkan

warga negara yang memiliki struktur-struktur yang memiliki

kepribadian yang sesuai dengan nilai-nilai dan fungsi-fungsi

demokrasi. Setiap warga negara harus memiliki cukup kebebasan

untuk berperan serta dalam masalah-masalah politik, mempunyai sifat

kritis yang sehat dan harga diri yang cukup dan lebih penting adalah

perasaan mampu.

Beberapa penelitian berkenaan dengan peran serta warga

negara mengungkapkan bahwa para pembuat kebijkan lebih

responsive terhadap warga negara yang mempunyai peran serta

.Disamping itu ,mereka cenderung menerima tuntutan –tuntutan

pilihan-pilihan agenda-agenda yang diusulkan oleh kelompok warga

negara yang berperan serta dalam memecahkan masalah.para

pembuat kebijakn lebih responsive dalam suatu masyarakat yang

mempunyai tingkat peran serta yang tinggi, dengan tanggapan utama

pada masyarakat aktivis, yang biasanya mempunyai tingkat

pendapatan yang lebih tinggi dan pencapaian pendidikan yang lebih

baik , Namun mereka tidak mewakili masyarakat bawah.

5. Pendekatan Psikologis

Pendekatan diberikan pada hubungan antara pribadi dan

faktor-faktor kejiwaan yang mempengaruhi tingkah laku orang-orang

yang terlibat dalam proses pelaksanaan kebijakan.

Psikologi banyak memberi kontribusi untuk memahami

pembuatan keputusan. Para psikolog seperti Mayo dan Maslow

banyak memberi kontribusi untuk perkembangan teori manajemen.

Tetapi, meskipun fakta bahwa perkembangan awal dan pendekatan

kebijakan banyak berhubungan dengan penggabungan pandangan

psikologi ke dalam kebijakan publik, pengaruh psikologi terhadap

studi pembuatan kebijakan tidak sebesar pengaruh terhadap

manajemen. Dengan munculnya manajerialisme dalam sektor publik,

diharapkan bahwa pengaruh psikologi terhadap studi kebijakan

publik akan bertambah. Pengabaian konteks psikologis dari analisis

kebijakan ini menghalangi pemahaman kita tentang pembuatan

keputusan.

Gagasan tentang keputusan dalam ilmu kebijakan pada

umumnya didasarkan pada gagasan tentang rasionalitas dan

kepentingan diri yang jika dikaji dari sudut pandang psikologis,

seperti ditunjukkan oleh aliran hubungan manusia, adalah konsep

yang terlalu sederhana. Seperti diyakini Harold Lasswell, dimensi

psikologis sangat penting untuk memahami politik kekuasaan. Akan

tetapi, terlalu banyak teori yang menunjukkan bahwa analisis

kebijakan didasarkan pada pandangan yang dangkal dan parsial

tentang perilaku “rasional” manusia. Ini terutama kelihatan dalam

ilmu ekonomi yang, seperti dikatakan Boulding, memberikan

penjelasan yang tidak memadai untuk pembuatan keputusan entah itu

di level individu atau kelompok.

6. Pendekatan Proses

Pendekatan proses, yaitu untuk mengidentifikasi tahap-tahap

dalam proses dalam kebijakan publik dan kemudian menganalisisnya.

7. Pendekatan Subtantib

Pendekatan substantif, yaitu spesialis substantif dalam suatu

bidang tertentu, misalnya menganalisa determinan dari perumusan

kebijakan lingkungan, implementasi, atau perubahan.

8. Pendekatan Logis-positivis

Pendekatan logical positivis, yaitu pendekatan prilaku

behavioral approach atau pendekatan keilmuan scientific approach.

9. Pendekatan Ekonomentrik

Pendekatan ekonometrik, disebut dengan pendekatan pilihan

public (the public choice approach) atau pendekatan ekonomi politik.

10. Pendekatan Fenomenologik/Pospositivis

Pendekatan fenomologik (postpositivist) adalah kekecewaan

yang semakin meningkat dengan menggunakan metode-metode

keilmuan.

11. Pendekatan Partisipatori

Pendekatan partisipatori adalah, inklusi perhatian yang besar

dan nilai-nilai dari berbagai stakcholders dalam proses pembuatan

keputusan kebijakan.

12. Pendekatan Normatif/Preskriptif

Pendekatan normatif atau preskriptif, adalah seorang analis

perlu mendefinisikan tugasnya sebagai analis kebijakan sama seperti

orang yang mendefinisikan “end state” dalam arti bahwa preskripsi

ini bisa diinginkan dan bisa dicapai.

13. Pendekatan Ideologik

Pendekatan ideologik, adalah secara eksplisit mengadopsi

pandangan konservatif atau pandangan liberal, Thomas Sowell

menamakan pendekatan ideologi ini “visi” (visions) dan

mengidentifikasi dua perspektif yang bersaing. Yaitu pertama “visi

yang dibatasi” the constrained vision merupakan suatu gambaran

manusia egosenttrik dengan keterbatasan moral, kedua. “visi yang

tidak dibatasi” the unconstrained vision memberikan suatu

pandangan tentang sifat manusia di mana pemahaman dan disposisi

manusia adalah mampu untuk memperoleh keuntungan-keuntungan

sosial.

14. Pendekatan Historis/Sejarah

Pendekatan historis /sejarah, adalah makin meningkatkan

perhatian mereka kepada evolusi kebijakan publik melintasi waktu.

Bedasarkan uraian di atas dapat disimpulkan bahwa Model

kebijakan adalah representasi sederhana mengenai aspek-aspek yang

terpilih dari suatu kondisi masalah yang disusun untuk tujuan-tujuan

tertentu.Model adalah wakil ideal dari situasi-situasi dunia

nyata.Model adalah menyederhanakan dari realitas yang diwakili.

Model dapat dibedakan atas model fisik dan model abstrak. Model

memiliki fungsi antara lain: Membantu kita untuk memperoleh

pemahaman tentang peroperasinya sistem alamiah atau system buatan

manusia. Model membantu kita menjelaskan sistem apa, dan

bagaimana sistem tersebut beroperasi, membantu kita dalam

menjelaskan permasalahan dan memilah-milah elemen-elemen

tertentu yang relevan dengan permasalahan, membantu kita

memperjelas hubungan antara elemen-elemen tersebut, membantu

kita dalam merumuskan kesimpulan dan hipotesis mengenai hakekat

hubungan antar elemen. Selain fungsi yang di miliki model, model

kebijakan juga memiliki jenis yaitu model pluralis, elitis, sistem,

rasional, inskrementalis, dan institusional. Sedangkan untuk

pendeakatan kebijakan juga memiliki berbagai macam yaitu

pendekatan kelompok, proses fungsional, kelembagaan, peran serta

warga negara, psikologis, proses, subtantip, logis-positivis,

ekonomentrik, Fenomenologik/Pospositivis, partisipatori,

Normatif/Preskriptif, ideologik,Historis.

Dalam sebuah kebijakan yang di tetapkan oleh pemerintah dan

telah direalisasikan kepada masyarakat ada kalanya merupakan

sebuah kebijakan yang dapat diterima dengan baik oleh masyarakat,

karena kebijakan tersebut mampu menanggulangi krisis dan

ketimpangan serta masalah-masalah yang ada dalam masyarakat,

akan tetapi ada kalanya dalam pemerintah membuat sebuah kebijakan

tidak diterima oleh masyarakat karena kebijakan tersebut dinilai tidak

sesuai dengan kondisi dan situasi yang ada dalam masyarakat. Oleh

karena itu, sebaiknya pemerintah dalam membuat sebuah kebijakan

hendaklah melihat realita dalam masyarakat sehingga kebijakan yang

akan ditetapkan dapat diterima oleh masyarakat dan kebijakan

tersebut dapat menjadi solusi yang tepat bagi problematika dalam

masyarakat tersebut. Saat ini kebijakan publik merupakan salah satu cabang ilmu yang

berkembang cukup pesat sejalan dengan kebutuhan masyarakat khususnya

sektor public. Kebijakan public merupakan cabang studi yang bersifat

multidisiplin dan membutuhkan kontribusi-kontribusi ilmu dalam

kenyataan sehari-hari. Mempelajari kebijakan publik pada dasrnya adalah

berusaha menggambarkan, menganalisis dan menjelaskan secara cermat

berbagai sebab dan akibat dari tindakan-tindakan yang dilakukan oleh

pemerintah. Dengan mempelajari kebijakan publik maka kita dapat

memahami isi kebijakan publik/kebijakan pemerintah, menilai dampak dari

kekuatan-kekuatan lingkungan, menganalisa akibat dari pengaturan

berbagai kelembagaan, proses-proses politik , meneliti akibat kebijakan

publik terhadap sistem politik dan evaluasi dampak kebijakan terhadap

negara.

Kebijakan publik merupakan salah satu kajian yang menarik di

dalam ilmu politik. Meskipun demikian, konsep mengenai kebijakan

publik lebih ditekankan pada studi-studi mengenai administrasi

negara. Artinya kebijakan publik hanya dianggap sebagai proses

pembuatan kebijakan yang dilakukan oleh negara dengan

mempertimbangkan beberapa aspek. Secara umum, kebijakan publik

dapat didefinisikan sebagai sebuah kebijakan atau keputusan yang

dibuat oleh pihak berwenang (dalam hal ini pemerintah) yang boleh

jadi melibatkan stakeholders lain yang menyangkut tentang publik yang

secara kasar proses pembuatannya selalu diawali dari perumusan

sampai dengan evaluasi. Dari sudut pandang politik, kebijakan publik

boleh jadi dianggap sebagai salah satu hasil dari perdebatan panjang

yang terjadi di ranah negara dengan aktor-aktor yang mempunyai

berbagai macam kepentingan. Dengan demikian, kebijakan publik

tidak hanya dipelajari sebagai proses pembuatan kebijakan, tetapi juga

dinamika yang terjadi ketika kebijakan tersebut dibuat dan

diimplementasikan.

Rangkuman : 1. Studi kebijakan publik memiliki tiga manfaat penting, yakni:

a. Pengembangan Ilmu Pengetahuan. b. Membantu para praktisi dalam memcahkan masalah-masalah publik.

c. Berguna untuk tujuan politik.

2. Ruang lingkup kebijakan Publik secara khusus adalah :

a. Studi tentang perilaku elite politik dan birokrasi

b. Peran Kelompok Kepentingan dalam Proses Kebijakan.

c. Shared Concern dan Shared Problems antar actor politik yang terlibat

dalam proses pembuatan, implementasi, dan evaluasi kebijakan.

3. Kebijakan memiliki berbagai macam yaitu pendekatan kelompok, proses

fungsional, kelembagaan, peran serta warga negara, psikologis, proses,

subtantip, logis-positivis, ekonomentrik, Fenomenologik/Pospositivis,

partisipatori, Normatif/Preskriptif, ideologik,Historis..

4. Melakukan studi kebijakan publik merupakan studi yang bermaksud

untuk menggambarkan, menganalisis, dan menjelaskan secara cermat

berbagai sebab dan akibat dari tindakan-tindakan pemerintah.

Latihan :

1. Perkembangan studi kebijakan publik sangat pesat. Jelaskan penyebab

cepat berkembangnya studi kebijakan publik !

2. Jelaskan pentingya studi kebijakan publik.!

3. Jelaskan pendekatan yang dipergunakan dalam studi kebijakan publik !

Bahan Bacaan :

1. Hessel Nogi S. Tangkilisan,2003, “Teori dan Konsep Kebijakan Publik” dalam

Kebijakan Publik yang Membumi, konsep, strategi dan kasus,

Yogyakarta : Lukman Offset dan YPAPI.

2. Howlett, Michael dan Ramesh, 1995, Studying Public Policy: Policy Cycles

and Policy Subsystem, Toronto: Oxford University Press.

3. J.E. Hosio, 2007. Kebijakan Publik dan Desentralisasi : Essai-Essai dari Sorong.

Lasbang Yogyakarta.

4. Riswandha Imawan, 2004. Hubungan Antar Lembaga dan Pemerintahan,

Sistem Politik dan Pemerintahan Indonesia (Kumpulan Tulisan).

Program Pasca Sarjana Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta..

5. Subarsono, AG., 2005. Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori dan Aplikasi,

Pustaka Pelajar, Yogyakarta..

6. Thomas R. Dye, , 1981. Understanding Publik Policy, Prentice-Hall, Ne

Jersey.

7. William N. Dunn, 1994. Publik Policy Analysis: An Introduction, Prentice-

Hall International, Englewood Cliffs, New Jersey.

8. Winarno Budi.(2008).Kebijakan Publik Teori & Proses. Yogyakarta:

MedPress (Anggota IKAPI).

BAB III

KONSEP KEBIJAKAN PUBLIK

Pertemuan ke : 2

Standar Kompetensi: Mahasiswa mampu memahami dan

mengaplikasikan konsep dasar, prinsip

pengembangan, dan mekanisme kebijakan

publik.

A. Pendahuluan

Kebijakan adalah sebuah kegiatan pemahaman manusia mengenai

pemecahan masalah. Kebijakan dibuat untuk dapat membuat solusi akan

problematika manusia yang bermacam-macam. Pemerintah merupakan

lembaga tinggi negara yang merupakan pengambil alih kebijakan bagi

rakyatnya, akan tetapi kadang kala kebijakan tersebut dapat diterima dan

kadang kala pun ditolak oleh masyarakat.

Beberapa tahun belakangan ini, dimana persoalan-persoalan yang

dihadapi pemerintah sedemikian kompleks akibat krisis multidimensional,

maka bagaimanapun keadaan ini sudah barang tentu membutuhkan

perhatian yang besar dan penanganan pemerintah yang cepat namun juga

akurat agar persoalan-persoalan yang begitu kompleks dan berat yang

dihadapi oleh pemerintah segera dapat diatasi. Kondisi seperti ini pada

akhirnya menempatkan pemerintah dan lembaga tinggi Negara lainnya

berada pada pilihan-pilihan kebijakan yang sulit. Kebijakan yang diambil

tersebut terkadang membantu pemerintah dan rakyat Indonesia keluar dari

krisis, tetapi dapat juga terjadi sebaliknya, yakni malah mendelegitimasi

pemerintah itu sendiri.

Tentunya dalam menyelesaikan persoalan-persoalan yang muncul

diperlukan pengambilan kebijakan yang tepat, sehingga kebijakan tersebut

tidak menimbulkan permasalahan baru. Pengambilan suatu kebijakan

tentunya memerlukan analisis yang cukup jeli, dengan menggunakan

berbagai model serta pendekatan yang sesuai dengan permasalahan yang

akan dipecahkan.

Kebijakan publik merupakan salah satu kajian yang menarik di

dalam ilmu politik. Meskipun demikian, konsep mengenai kebijakan

publik lebih ditekankan pada studi-studi mengenai administrasi

negara. Artinya kebijakan publik hanya dianggap sebagai proses

pembuatan kebijakan yang dilakukan oleh negara dengan

mempertimbangkan beberapa aspek. Secara umum, kebijakan publik

dapat didefinisikan sebagai sebuah kebijakan atau keputusan yang

dibuat oleh pihak berwenang (dalam hal ini pemerintah) yang boleh

jadi melibatkan stakeholders lain yang menyangkut tentang publik yang

secara kasar proses pembuatannya selalu diawali dari perumusan

sampai dengan evaluasi.

Dari sudut pandang politik, kebijakan publik boleh jadi

dianggap sebagai salah satu hasil dari perdebatan panjang yang terjadi

di ranah negara dengan aktor-aktor yang mempunyai berbagai macam

kepentingan. Dengan demikian, kebijakan publik tidak hanya

dipelajari sebagai proses pembuatan kebijakan, tetapi juga dinamika

yang terjadi ketika kebijakan tersebut dibuat dan diimplementasikan.

Pasca perang dunia kedua, ilmuwan sosial (khususnya politik)

mencoba untuk mencari sebuah fokus baru mengenai studi politik

yaitu mengenai hubungan negara dan masyarakat (warga negara).

Sebelumnya, studi politik hanya berkutat pada institusi pemerintahan

yang selanjutnya disebut sebagai negara. Selanjutnya, studi politik

terus mengalami perkembangan dari fokus studinya yang berupa

negara. Studi tersebut tidak hanya melihat negara sebagai aktor

tunggal dan netral, tetapi juga di dalamnya terdapat kontestasi,

khususnya ketika menentukan sebuah kebijakan. Selanjutnya, studi

tersebut berkembang pada tahun 1970-an, khususnya setelah terbitnya

tulisan Harold D.Laswell tentang Policy Science.[Subarsono, 2010 : 1]

Selanjutnya, yang disebut sebagai Policy Science menurut

Laswell, fokus atau kajian ilmu politik tidak hanya selalu melihat

struktur pemerintahan atau kebiasaan aktor politik yang ada, tetapi

juga mengenai sesuatu yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah.

Pendekatan tersebut selanjutnya fokus pada kebijakan publik atau

proses pembuatan kebijakan publik.

Selanjutnya, ada beberapa ilmuwan politik atau tokoh-tokoh

politik yang mencoba untuk mendefinisikan arti kebijakan publik.

Salah satu tokoh awal yang mencoba untuk mendefinisikan kebijakan

publik adalah Thomas R. Dye. Thomas R. Dye mendeskripsikan

kebijakan publik sebagai segala sesuatu yang dipilih oleh pemerintah

untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu.[Dalam

Michael Howlett dan Ramesh, 1995 : 4]

Definisi tersebut memang dirasa terlalu sempit untuk

mendeskripsikan mengenai kebijakan publik. Ada dua makna yang

bisa diambil dari definisi Thomas R. Dye tersebut :

Pertama, Dye berargumen bahwa kebijakan publik itu hanya

bisa dibuat oleh pemerintah, bukan organisasi swasta.

Kedua, Dye menegaskan kembali bahwa kebijakan publik

tersebut menyangkut pilihan yang dilakukan atau tidak dilakukan

oleh pemerintah.

Dalam hal tersebut, pilihan yang diambil oleh pemerintah

merupakan sebuah kesengajaan untuk melakukan atau tidak

melakukan sesuatu. Salah satu contohnya ketika pemerintah tidak

menaikkan pajak yang dianggap sebagai sebuah kebijakan publik juga.

Selain Thomas R. Dye, ada ilmuwan lain yang mencoba untuk

mendifinsikan kebijakan publik secara lebih luas. William Jenkins

mendefinisikan kebijakan publik sebagai sebuah keputusan dari

berbagai aktor yang saling berhubungan untuk mencapai tujuan

tertentu. Hal yang perlu digarisbawahi yaitu William lebih

menekankan kebijakan publik pada sebuah proses pembuatan

kebijakan, tidak seperti Thomas Dye yang hanya mendefinisikan

kebijakan publik sebagai sebuah pilihan yang diambil oleh

pemerintah.[Dalam Michael Howlett dan Ramesh, 1995 : 5] Misalnya

saja ketika pemerintah ingin membuat sebuah kebijakan terkait

kesehatan, maka pemerintah harus melibatkan berbagai aktor seperti

departemen kesehatan, keuangan, kesejahteraan, dan lain sebagainya.

Selain itu, James Anderson mendefinisikan kebijakan publik

sebagai kebijakan yang ditetapkan oleh badan-badan dan aparat

pemerintah, meskipun kebijakan tersebut dapat dipengaruhi oleh para

aktor dan faktor dari luar.

Hal terpenting selain definisi yang sudah disebutkan diatas

adalah mengenai proses pembuatan kebijakan publik. Laswell

menjelaskan beberapa tahapan atau proses dalam pembuatan sebuah

kebijakan publik.

Adapun urutannya adalah intelligence (mengumpulkan dan

memproses berbagai pendapat dari proses pembuatan

kebijakan), promotion (memilih beberapa pilihan yang

ada), prescription (menentukan aksi), Invocation (persetujuan adanya

sangsi sangsi), application (diimplementasikan), termination

(penghentian), dan appraisal (penilaian atau evaluasi).[ Dalam Michael

Howlett dan Ramesh, 1995 : 10]

Dari proses tersebut, Gary Brewer juga menawarkan proses

yang hampir serupa yang berawal dari Initiation, Estimation, Selection,

Implementation, Evaluation, dan Termination. Ada sedikit perbedaan

dari kedua proses tersebut yang terletak pada bagian akhir dari proses

tersebut. Menurut Gary, sebelum sebuah kebijakan itu dihentikan,

seharusnya kebijakan tersebut dievaluasi terlebih dahulu, bukan

sebaliknya.

Proses lain dari policy cycle yaitu berupa agenda setting, policy

formulation, decision making, policy implementation, and policy

evaluation. Keuntungan yang didapatkan dalam model seperti ini

adalah proses pembuatan kebijakan lebih mudah dimengerti karena

dari hal yang sebenarnya kompleks bisa dipilah-pilah menjadi

beberapa tahapan. Selain itu, proses pembuatan kebijakan juga tidak

hanya dilakukan pemerintah (meskipun secara legal formal), tetapi

juga aktor-aktor lain yang berada di luar pemerintah. Meskipun proses

tersebut terlihat ideal, pada praktiknya hasil dari proses tersebut bisa

dibatalkan atau tidak sama persis dengan sesuatu yang telah

disepakati atau diputuskan. Dari hal tersebut, diperlukan model yang

lebih jelas mengenai kejelasan dari aktor-aktor yang terlibat dan

institusi yang ikut dalam proses pembuatan kebijakan, serta faktor-

faktor lain yang dapat mempengaruhi proses pembuatan kebijakan. Oleh karenanya, setiap pembuat kebijakan harus dapat memahami

tentang hal-hal yang berkaitan dengan kebijakan tersebut, sehingga dalam

membuat kebijakan sesuai dengan prinsip dasar dan tujuannya.

B. Pengertian Kebijakan

Kebijakan (policy) adalah suatu kumpulan keputusan yang

diambil oleh seorang pelaku atau kelompok politik, dalam usaha

memilih tujuan dan cara untuk mencapai tujuan itu. Pada prinsipnya,

pihak yang membuat kebijakan-kebijakan itu mempunyai kekuasaan

untuk melaksanakannya. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia,

kebijakan diartikan sebagai rangkaian konsep dan asas yang menjadi

garis besar dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan,

kepemimpinan, dan cara bertindak (tentang pemerintahan, organisasi,

dan sebagainya); pernyataan cita-cita, tujuan, prinsip dan garis

pedoman untuk manajemen dalam usaha mencapai sasaran.

Carl J Federick sebagaimana dikutip Leo Agustino (2008: 7)

mendefinisikan kebijakan sebagai serangkaian tindakan/kegiatan yang

diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu

lingkungan tertentu dimana terdapat hambatan-hambatan (kesulitan-

kesulitan) dan kesempatan-kesempatan terhadap pelaksanaan usulan

kebijaksanaan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu.

Pendapat ini juga menunjukan bahwa ide kebijakan melibatkan

perilaku yang memiliki maksud dan tujuan merupakan bagian yang

penting dari definisi kebijakan, karena bagaimanapun kebijakan harus

menunjukan apa yang sesungguhnya dikerjakan daripada apa yang

diusulkan dalam beberapa kegiatan pada suatu masalah.

Solichin Abdul Wahab mengemukakan bahwa istilah kebijakan

sendiri masih terjadi silang pendapat dan merupakan ajang

perdebatan para ahli. Maka untuk memahami istilah kebijakan,

Solichin Abdul Wahab (2008: 40-50) memberikan beberapa pedoman

sebagai berikut : a) Kebijakan harus dibedakan dari keputusan

b) Kebijakan sebenarnya tidak serta merta dapat dibedakan dari

administrasi

c) Kebijakan mencakup perilaku dan harapan-harapan

d) Kebijakan mencakup ketiadaan tindakan ataupun adanya tindakan

e) Kebijakan biasanya mempunyai hasil akhir yang akan dicapai

f) Setiap kebijakan memiliki tujuan atau sasaran tertentu baik eksplisit

maupun implisit

g) Kebijakan muncul dari suatu proses yang berlangsung sepanjang waktu

h) Kebijakan meliputi hubungan-hubungan yang bersifat antar organisasi

dan yang bersifat intra organisasi

i) Kebijakan publik meski tidak ekslusif menyangkut peran kunci

lembaga-lembaga pemerintah

j) Kebijakan itu dirumuskan atau didefinisikan secara subyektif.

Menurut Budi Winarno (2007 : 15), istilah kebijakan (policy term)

mungkin digunakan secara luas seperti pada “kebijakan luar negeri

Indonesia”, “kebijakan ekonomi Jepang”, dan atau mungkin juga

dipakai untuk menjadi sesuatu yang lebih khusus, seperti misalnya

jika kita mengatakan kebijakan pemerintah tentang debirokartisasi

dan deregulasi. Namun baik Solihin Abdul Wahab maupun Budi

Winarno sepakat bahwa istilah kebijakan ini penggunaanya sering

dipertukarkan dengan istilah lain seperti tujuan (goals) program,

keputusan, undang-undang, ketentuan-ketentuan, standar, proposal

dan grand design (Suharno :2009 : 11).

Irfan Islamy sebagaimana dikutip Suandi (2010: 12) kebijakan

harus dibedakan dengan kebijaksanaan. Policy diterjemahkan dengan

kebijakan yang berbeda artinya dengan wisdom yang artinya

kebijaksanaan. Pengertian kebijaksanaan memerlukan pertimbangan-

pertimbangan lebih jauh lagi, sedangkan kebijakan mencakup aturan-

aturan yang ada didalamnya.

James E Anderson sebagaimana dikutip Islamy (2009: 17)

mengungkapkan bahwa kebijakan adalah “ a purposive course of action

followed by an actor or set of actors in dealing with a problem or matter of

concern” (Serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang

diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atau sekelompok pelaku

guna memecahkan suatu masalah tertentu). Konsep kebijakan yang

ditawarkan oleh Anderson ini menurut Budi Winarno (2007: 18)

dianggap lebih tepat karena memusatkan perhatian pada apa yang

sebenarnya dilakukan dan bukan pada apa yang diusulkan atau

dimaksudkan. Selain itu konsep ini juga membedakan secara tegas

antara kebijakan (policy) dengan keputusan (decision) yang

mengandung arti pemilihan diantara berbagai alternatif yang ada.

Richard Rose sebagaimana dikutip Budi Winarno (2007:17) juga

menyarankan bahwa kebijakan hendaknya dipahami sebagai

serangkaian kegiatan yang sedikit banyak berhubungan beserta

konsekuensi-konsekuensi bagi mereka yang bersangkutan daripada

sebagai keputusan yang berdiri sendiri. Pendapat kedua ahli tersebut

setidaknya dapat menjelaskan bahwa mempertukarkan istilah

kebijakan dengan keputusan adalah keliru, karena pada dasarnya

kebijakan dipahami sebagai arah atau pola kegiatan dan bukan

sekadar suatu keputusan untuk melakukan sesuatu.

Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) memberikan definisi

kebijakan sebagai pedoman untuk bertindak. Pedoman ini bisa amat

sederhana atau kompleks, bersifat umum atau khusus, luas atau

sempit, kabur atau jelas, longgar atau terperinci, bersifat kualitatif atau

kuantitatif, publik atau privat. Kebijakan dalam maknanya yang

seperti ini mungkin berupa suatu deklarasi mengenai suatu program,

mengenai aktivitas-aktivitas tertentu atau suatu rencana.

Kebijakan akan menjadi rujukan utama para anggota organisasi

atau anggota masyarakat dalam

berperilaku. Kebijakan bisa bersifat mengikat bagi orang banyak pada

tataran strategis atau bersifat garis besar yang dibuat oleh pemegang

otoritas publik. Sebagai keputusan yang mengikat publik (umum)

maka kebijakan haruslah dibuat oleh otoritas politik, yakni mereka

yang menerima mandat dari publik atau orang banyak, umumnya

melalui suatu proses pemilihan untuk bertindak atas nama rakyat

banyak. Contoh kebijakan adalah: (1) Undang-Undang, (2) Peraturan

Pemerintah, (3) Keppres, (4) Kepmen, (5) Perda, (6) Keputusan Bupati,

dan (7) Keputusan Direktur. Setiap kebijakan yang dicontohkan di sini

adalah bersifat mengikat dan wajib dilaksanakan oleh obyek

kebijakan. Contoh di atas juga memberi pengetahuan pada kita semua

bahwa ruang lingkup kebijakan dapat bersifat makro, meso, dan

mikro.

C. Definisi Kebijakan Publik

Para sarjana menekankan aspek kebijakan umum (public policy,

beleid), menganggap bahwa setiap masyarakat mempunyai beberapa

tujuan bersama. Cita-cita bersama ini ingin dicapai melalui usaha

bersama, dan untuk itu perlu ditentukan rencana-rencana yang

mengikat, yang tertuang dalam kebijakan (policies) oleh pihak yang

berwenang, dalam hal ini pemerintah.

Ada banyak definisi mengenai apa itu kebijakan publik. Definisi

mengenai apa itu kebijakan publik mempunyai makna yang berbeda-

beda, sehingga pengertian-pengertian tersebut dapat diklasifikasikan

menurut sudut pandang masing-masing penulisnya. Berikut ini

beberapa definisi tentang kebijakan publik:

1) Chandler dan Plano ( 1988 )

Kebijkan publik adalah pemanfaatan yang strategis terhadap

sumberdaya-sumberdaya yang ada untuk memecahkan masalah-

masalah publik atau pemerintah. Kebijakan publik merupakan suatu

bentuk intervensi yang dilakukan secara terus menerus oleh

pemerintah demi kepentingan kelompok yang kurang beruntung

dalam masyarakat agar mereka dapat hidup, dan ikut berpartisipasi

dalam pembangunan secara luas. Pengertian kebijakan publik

menurut Chandlerdan Plano dapat diklasifikasikan kebijakan sebagai

intervensi pemerintah. Dalam hal ini pemerintah mendayagunakan

berbagai instrumen yang dimiliki untuk mengatasi persoalan publik. 2) Thomas R. Dye ( 1981 )

Kebijakan publik dikatakan sebagai apa yang tidak dilakukan

maupun apa yang dilakukan oleh pemerintah (“ is whatever government

choose to do or not to do”). Pokok kajian dari hal ini adalah negara.

Pengertian ini selanjutnya dikembangkan dan diperbaharui oleh para

ilmuwan yang berkecimpung dalam ilmu kebijakan publik. Definisi

kebijakan publik menurut Thomas R. Dye ini dapat diklasifikasikan

sebagai keputusan (decision making), dimana pemerintah mempunyai

wewenang untuk menggunakan keputusan otoritatif, termasuk

keputusan untuk membiarkan sesuatu terjadi, demi teratasinya suatu

persoalan publik. 3) David Easton ( 1969 )

Kebijakan publik diartikan sebagai pengalokasian nilai-nilai

kekuasaan untuk seluruh masyarakat yang keberadaannya mengikat.

Dalam hal ini hanya pemerintah yang dapat melakukan suatu

tindakan kepada masyarakat dan tindakan tersebut merupakan

bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh pemerintah yang merupakan

bentuk dari pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat. Definisi

kebijakan publik menurut Easton ini dapat diklasifikasikan sebagai

suatu proses management, yang merupakan fase dari serangkaian

kerja pejabat publik. Dalam hal ini hanya pemerintah yang

mempunyai andil untuk melakukan tindakan kepada masyarakat

untuk menyelesaikan masalah publik, sehingga definisi ini juga dapat

diklasifikasikan dalam bentuk intervensi pemerintah. 4) Anderson ( 1975 )

Kebijakan publik adalah sebagai kebijakan-kebijakan yang

dibangun oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah, dimana

implikasi dari kebijakan tersebut adalah :

a) Kebijakan publik selalu mempunyai tujuan tertentu atau

mempunyai tindakan-tindakan yang berorientasi pada tujuan.

b) Kebijakan publik berisi tindakan-tindakan pemerintah.

c) Kebijakan publik merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh

pemerintah jadi bukan merupakan apa yang masih dimaksudkan

untukdilakukan.

d) Kebijakan publik yang diambil bisa bersifat positif dalam arti

merupakan tindakan pemerintah mengenai segala sesuatu masalah

tertentu, atau bersifat negatif dalam arti merupakan keputusan

pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu.

e) Kebijakan pemerintah setidak-tidaknya dalam arti yang positif

didasarkan pada peraturan perundangan yang bersifat mengikat

dan memaksa. Definisi kebijakan publik menurut Anderson dapat

diklasifikasikan sebagai proses management, dimana didalamnya

terdapat fase serangkaian kerja pejabat publik ketika pemerintah

benar-benar berindak untuk menyelesaikan persoalan

dimasyarakat. Definisi ini juga dapat diklasifikasikan sebagai

decision makingketika kebijakan publik yang diambil bisa bersifat

positif ( tindakan pemerintahmengenai segal sesuatu masalah ) atau

negatif ( keputusan pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu ).

5) Woll ( 1966 )

Kebijakan publik adalah sejumlah aktivitas pemerintah untuk

memecahkan masalah di masyarakat, baik secara langsung maupun

melalui berbagai lembaga yang mempengaruhi kehidupan

masyarakat. Adapun pengaruh dari tindakan pemerintah tersebut

adalah : a) Adanya pilihan kebijakan yang dibuat oleh politisi, pegawai

pemerintah atau yang lainnya yang bertujuan menggunakan

kekuatan publik untuk mempengaruhi kehidupan masyarakat.

b) Adanya output kebijakan, dimana kebijakan yang diterapkan pada

level ini menuntut pemerintah untuk melakukan pengaturan,

penganggaran, pembentukan personil dan membuat regulasi dalam

bentuk program yang akan mempengaruhi kehidupan masyarakat.

c) Adanya dampak kebijakan yang merupakan efek pilihan kebijakan

yang mempengaruhi kehidupan masyarakat. Definisi kebijakan

publik menurut Woll ini dapat diklasifikasikan sebagai intervensi

pemerintah ( intervensi sosio kultural ) yaitu dengan

mendayagunakan berbagai instrumen untuk mengatasi persoalan

publik. Definisi ini juga dapat diklasifikasikan sebagai serangkaian

kerja para pejabat publik untuk menyelesaikan persoalan di

masyarakat.

6) Jones ( 1977 )

Jones menekankan studi kebijakan publik pada dua proses,

yaitu : a) Proses-proses dalam ilmu politik, seperti bagaimana masalah-

masalah itu sampai pada pemerintah, bagaimana pemerintah

mendefinisikan masalah itu, dan bagaimana tindakan pemerintah.

b) Refleksi tentang bagaimana seseorang bereaksi tehadap masalah-

masalah, terhadap kebijakan negara, dan memecahkannya.

Menurut Charles O. Jones ( 1977 ) kebijakan terdiri dari

komponen-komponen : a) Goal atau tujuan yang diinginkan.

b) Plans atau proposal, yaitu pengertian yang spesifik untuk

mencapai tujuan.

c) Program, yaitu upaya yang berwenang untuk mencapai tujuan.

d) Decision atau keputusan, yaitu tindakan-tindakan untuk

menentukan tujuan, membuat rencana, melaksanakan dan

mengevaluasi program.

e) Efek, yaitu akibat-akibat dari program ( baik disengaja atau tidak,

primer atau sekunder ).

Jones memandang kebijakan publik sebagai suatu kelanjutan

kegiatan pemerintah di masa lalu dengan hanya mengubahnya sedikit

demi sedikit. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai decision

making, yaitu ketika pemerintah membuat suatu keputusan untuk

suatu tindakan tertentu. Klasifikasi ini juga dapat didefinisikan

sebagai intervensi negara dengan rakyatnya ketika terdapat efek dari

akibat suatu program yang dibuat oleh pemerintah yang diterapkan

dalam masyarakat. 7) Heclo ( 1972 )

Heclo menggunakan istilah kebijakan secara luas, yakni sebagai

rangkaian tindakan pemerintah atau tidak bertindaknya pemerintah

atas sesuatu masalah. Jadi lebih luas dari tindakan atau keputusan

yang bersifat khusus. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai

decision making yaitu apa yang dipilih oleh pemerintah untuk

mengatasi suatu masalah publik, baik dengan cara melakukan suatu

tindakan maupun untuk tidak melakukan suatu tindakan. 8) Henz Eulau dan Kenneth Previt ( 1973 )

Merumuskan kebijakan sebagai keputusan yang tetap, ditandai

oleh kelakuan yang berkesinambungan dan berulang-ulang pada

mereka yang membuat kebijakan dan yang melaksanakannya. Definisi

ini dapat diklasifikasikan sebagai decision making yaitu ketika

pemerintah memilih untuk membuat suatu keputusan ( to do ) dan

harus dilaksanakan oleh semua masyarakat. 9) Robert Eyestone

Secara luas kebijakan publik dapat didefinsikan sebagai

hubungan suatu unit pemerintah dengan lingkungannya. Definisi ini

dapat diklasifikasikan sebagai democratic governance, dimana

didalamnya terdapat interaksi negara dengan rakyatnya dalam rangka

mengatasi persoalan publik. 10) Richard Rose

Kebijakan hendaknya dipahami sebagai serangkaian kegiatan

yang sedikit banyak berhubungan beserta konsekuensi-

konsekuensinya bagi mereka yang bersangkutan daripada sebagai

suatu keputusan tersendiri. Kebijakan ini dipahami sebagai arah atau

pola kegiatan dan bukan sekedar suatu keputusan untuk melakukan

sesuatu. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai intervensi negara

dengan rakyatnya dalam rangka mengatasi persoalan publik, karena

melalui hal tersebut akan terjadi perdebatan antara yang setuju dan

tidak setuju terhadap suatu hasil kebijakan yang dibuat oleh

pemerintah. 11) Carl Friedrich

Memandang kebijakan sebagai suatu arah tindakan yang

diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu

lingkup tertentu, yang memberikan hambatan-hambatan dan

kesempatan kesempatan terhadap kebijakan yang diusulkan untuk

menggunakan dan mengatasi dalam rangka mencapai suatu tujuan,

atau merealisasikan suatu sasaran atau suatu maksud tertentu.

Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai intervensi pemerintah (

intervensi sosio kultural ) dengan mendayagunakan berbagai

instrumen ( baik kelompok, individu maupun pemerintah ) untuk

mengatasi persoalan publik. 12) James Anderson

Kebijakan merupakan arah tindakan yang mempunyai maksud

yang ditetapkan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor dalam

mengatasi suatu masalah atau persoalan. Definisi ini dapat

diklasifikasikan sebagai intervensi pemerintah ( intervensi sosio

kultural ) yaitu dengan mendayagunakan berbagai instrumenuntuk

mengatasi persoalan publik. 13) Amir Santoso

Pada dasarnya pandangan mengenai kebijakan publik dapat

dibagi kedalam dua kategori, yaitu : a) Pendapat ahli yang menyamakan kebijakan publik sebagai

tindakan-tindakan pemerintah. Semua tindakan pemerintah dapat

disebut sebagai kebijakan publik. Definisi ini dapat

diklasifikasikan sebagai decision making dimana tindakan-

tindakan pemerintah diartikan sebagai suatu kebijakan.

b) Pendapat ahli yang memberikn perhatian khusus pada

pelaksanaan kebijakan. Kategori ini terbagi dalam dua kubu, yakni

:

(1) Mereka yang memandang kebijakan publik sebagai

keputusan-keputusan pemerintah yang mempunyai tujuan

dan maksud-maksud tertentu dan mereka yang menganggap

kebijakan publik sebagai memiliki akibat-akibat yang bisa

diramalkan atau dengan kata lain kebijakan publik adalah

serangkaian instruksi dari para pembuat keputusan kepada

pelaksana kebijakan yang menjelaskan tujuan-tujuan dan

cara-cara untuk mencapai tujuan tersebut. Definisi ini dapat

diklasifikasikan sebagai decision making oleh pemerintah dan

dapat juga diklasifikasikan sebagai interaksi negara dengan

rakyatnya dalam mengatasi persoalan publik.

(2) Kebijakan publik terdiri dari rangkaian keputusan dan

tindakan. Kebijakan publik sebagai suatu hipotesis yang

mengandung kondisi-kondisi awal dan akibat-akibat yang

bisa diramalkan (Presman dan Wildvsky). Definisi ini dapat

diklasifikasikan sebagai decision making dimana terdapat

wewenang pemerintah didalamnya untuk mengatasi suatu

persoalan publik. Definisi ini juga dapat diklasifikasikan

sebagai intervensi antara negara terhadap rakyatnya ketika

negara menerapkan kebijakan pada suatu masyarakat.

14) Hoogerwerf

Obyek dari ilmu politik adalah kebijakan pemerintah, proses

terbentuknya, serta akibat-akibatnya. Kebijakan umum (public

policy) di sini menurut Hoogerwerf ialah, membangun masyarakat

secara terarah melalui pemakaian kekuasaan. 15) Mustopadidjaja AR

Kebjakan publik adalah suatu keputusan yang dimaksudkan

untuk mengatasi permasalahan tertentu, untuk melakukan kegiatan

tertentu , atau untuk mencapai tujuan tertentu yang dilakukan oleh

instansi yang berkewenangan dalam rangka penyelenggaraan Negara

dan Pembangunan Banyak para ahli yang memberikan pengertian tentang kebijakan

publik ssuai dengan pendekatan teori yang digunakannya, sehingga tidak

heran jika ada perbedaan bagi yang membaca dalam memberikan

kesimpulan.

Istilah “kebijakan atau policy” biasanya digunakan untuk menunjuk

perilaku seseorang atau sejumlah aktor dalam suatu bidang tertentu

(misalnya: pejabat, suatu kelompok, lembaga pemerintah). sedangkan untuk

istilah kebijakan publik, banyak sekali pengertian yang telah diungkapkan

oleh pakar tentang kebijakan publik.

16) Sulaiman (1998: 24)

Adalah sebagai suatu proses yang mengandung berbagai pola

aktivitas tertentu dan merupakan seperangkat keputusan yang bersangkutan

dengan tindakan untuk mencapai tujuan dalam beberapa cara yang khusus.

dengan demikian, maka konsep kebijakan publik berhubungan dengan

tujuan dengan pola aktivitas pemerintahan mengenai sejumlah masalah serta

mengandung tujuan

17) N. Dunn (2000:132)

Kebijakan publik (Public policy) adalah “Pola ketergantungan yang

kompleks dari pilihan-pilihan kolektif yang saling tergantung, termasuk

keputusan-keputusan untuk bertindak yang dibuat oleh badan atau kantor

pemerintah” .

18) Inu Kencana, 1999:106).

Kebijakan publik merupakan semacam jawaban terhadap suatu

masalah karena merupakan upaya memecahkan, mengurangi dan mencegah

suatu keburukan serta sebaliknya menjadi penganjur inovasi dan pemuka

terjadinya kebaikan dengan cara terbaik dan tindakan terarah. Dapat

dirumuskan pula bahwa pengetahuan tentang kebijakan publik adalah

pengetahuan tentang sebab-sebab, konsekuensi, dan kinerja kebijakan dan

program publik

Menelusuri pengertian kebijakan, pertama kebijakan dalam bahasa

Indonesia berasal dari kata bijaksana yang artinya: (1) selalu menggunakan

akal budinya (pengalaman dan pengetahuan), arif, tajam pikirannya; (2)

pandai dan ingat-ingat dalam menghadapi kesulitan (cermat; teliti).

Pengertian kebijakan sendiri adalah; (1) kepandaian, kemahiran; (2)

rangkaian konsep dan asas yang menjadi garis besar dan dasar rencana

dalam pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan dan cara bertindak

(tentang pemerintahan dan organisasi); penyertaan cita-cita, tujuan, prinsip

dan maksud. Sementara itu pengertian publik yang berasal dari bahasa

Inggris yang berarti negara atau pemerintah. Serangkaian pengertian

tersebut diambil makna bahwa pengertian kebijakan publik menurut Santosa

adalah : “Serangkaian keputusan yang dibuat oleh suatu pemerintah untuk

mencapai suatu tujuan tertentu dan juga petunjuk-petunjuk yang diperlukan

untuk mencapai tujuan tersebut terutama dalam bentuk peraturan-peraturan

atau dekrit-dekrit pemerintah” (Santosa, 1988:5).

Ahli-ahli ini selanjutnya memandang kebijakan publik sebagai

keputusan-keputusan pemerintah yang mempunyai tujuan atau maksud-

maksud tertentu, dan mereka yang menganggap kebijakan publik memiliki

akibat-akibat yang bisa diramalkan. Mewakili kelompok tersebut Nakamura

dan Smallwood dalam bukunya yang berjudul The Politics of Policy

Implementation, melihat kebijakan publik dalam ketiga lingkungannya yaitu

:

1. Lingkungan perumusan kebijakan (Formulation),

2. Lingkungan penerapan (Implementation), dan

3. Lingkungan penilaian (Evaluation) kebijakan.

Bagi mereka suatu kebijakan melingkupi ketiga lingkungan tadi ini

berarti kebijakan publik adalah : “Serangkaian instruksi dari para pembuat

keputusan kepada pelaksana kebijakan yang mengupayakan baik tujuan-

tujuan dan cara-cara untuk mencapai tujuan tersebut (A set of instruction from

policy makers to policy implementers that spell out both goals and the mean for

achieving those goals). Beberapa lingkungan kebijakan dalam proses

kelembagaan terdiri dari lingkungan pembuatan; lingkungan implementasi

dan lingkungan evaluasi” (Nakamura, 1980:31).

Para pakar dalam memberi definisi kebijakan publik sering berbeda

sesuai dengan pendekatan masing-masing, bahkan cenderung berselisih

pendapat satu sama lain. Dye dalam bukunya yang berjudul Understanding

Public Policy memberikan definisi kebijakan publik sebagai What ever

government choose to do or not to do (apapun yang dipilih oleh pemerintah

untuk dilakukan atau tidak dilakukan/mendiamkan) (Dye, 1978:12).

Selanjutnya Dye mengatakan bahwa apabila pemerintah memilih

untuk melakukan sesuatu maka harus ada tujuannya. Dan kebijakan publik

harus meliputi semua tindakan pemerintah jadi bukan semata-mata

merupakan pernyataan keinginan pemerintah atau pejabat pemerintah saja.

Hal yang tidak dilakukan pemerintah juga merupakan kebijakan publik

karena mempunyai dampak yang sama besar dengan sesuatu yang

dilakukan. Baik yang dilakukan maupun yang tidak dilakukan pasti terkait

dengan satu tujuan sebagai komponen penting dari kebijakan.

Kaitannya dengan hal tersebut, kebijakan publik tentunya

mempunyai suatu kepentingan yang bersifat publik dimana menurut

Schubert Jr. mengungkapkan bahwa kepentingan publik itu ternyata paling

tidak sedikitnya ada tiga pandangan yaitu :

2. Pandangan rasionalis yang mengatakan kepentingan publik adalah

kepentingan terbanyak dari total penduduk yang ada.

3. Pandangan idealis mengatakan kepentingan publik itu adalah hal yang

luhur, sehingga tidak boleh direka-reka oleh manusia.

4. Pandangan realis memandang bahwa kepentingan publik adalah hasil

kompromi dari pertarungan berbagai kelompok kepentingan. (Dalam

Fadillah, 2001:20-21).

Dengan melihat penjelasan tersebut di atas, nampaknya kita harus

merefleksikan pada kenyataan riil kehidupan politik masyarakat modern,

maksudnya masyarakat masyarakat modern yang ideal adalah masyarakat

yang mampu mengorganisir diri mereka sesuai dengan kepentingan mereka

masing-masing.

D. Kerangka Kerja Kebijakan Publik

Menurut Suharno (2010: 31) kerangka kebijakan publik akan

ditentukan oleh beberapa variabel dibawah ini, yaitu: 1) Tujuan yang akan dicapai, hal ini mencakup kompleksitas tujuan yang

akan dicapai. Apabila tujuan kebijakan semakin kompleks, maka

semakin sulit mencapai kinerja kebijakan. Sebaliknya, apabila tujuan

kebijakan semakin sederhana, maka untuk mencapainya juga semakin

mudah.

2) Prefensi nilai seperti apa yang perlu dipertimbangkan. Suatu kabijakan

yang mengandung berbagai variasi nilai akan jauh lebih sulit untuk

dicapai dibanding dengan suatu kebijakan yang hanya mengejar satu

nilai.

3) Sumber daya yang mendukung kebijakan. Kinerja suatu kebijakan akan

ditentukan oleh sumber daya finansial, material, dan infrastruktur

lainnya.

4) Kemampuan aktor yang terlibat dalam pembuatan kebijakan. Kualitas

dari suatu kebijakan akan dipengaruhi oleh kualitas aktor kebijakan

yang terlibat dalam proses penetapan kebijakan. Kualitas tersebut

ditentukan oleh tingkat pendidikan, kompetensi dalam bidangnya,

pengalaman kerja dan integritas moralnya.

5) Lingkungan yang mencakup lingkungan sosial, ekonomi, politik, dan

sebagainya. Kinerja dari suatu kebijakan akan dipengaruhi oleh konteks

sosial, ekonomi, maupun politik tempat kebijakan tersebut

diimplementasikan.

6) Strategi yang digunakan untuk mencapai tujuan. Strategi yang

digunakan untuk mengimplementasikan suatu kebijakan akan

mempengaruhi kinerja suatu kebijakan. Stretegi yang digunakan dapat

bersifat top/down approach atau bottom approach, otoriter atau demokratis

(Suharno: 2010: 31).

D. Ciri-Ciri Kebijakan Publik

Menurut Suharno (2010: 22-24), ciri-ciri khusus yang melekat

pada kebijakan publik bersumber pada kenyataan bahwa kebijakan itu

dirumuskan. Ciri-ciri kebijakan publik antara lain: 1) Kebijakan publik lebih merupakan tindakan yang mengarah pada tujuan

daripada sebagai perilaku atau tindakan yang serba acak dan kebetulan.

Kebijakan-kebijakan publik dalam system politik modern merupakan

suatu tindakan yang direncanakan.

2) Kebijakan pada hakekatnya terdiri atas tindakan-tindakan yang saling

berkait dan berpola yang mengarah pada tujuan tertentu yang dilakukan

oleh pejabat-pejabat pemerintah dan bukan merupakan keputusan yang

berdiri sendiri. Kebijakan tidak cukup mencakup keputusan untuk

membuat undang-undang dalam bidang tertentu, melainkan diikuti

pula dengan keputusan-keputusan yang bersangkut paut dengan

implementasi dan pemaksaan pemberlakuan.

3) Kebijakan bersangkut paut dengan apa yang senyatanya dilakukan

pemerintah dalam bidang tertentu.

4) Kebijakan publik mungkin berbentuk positif, munkin pula negatif,

kemungkinan meliputi keputusan-keputusan pejabat pemerintah untuk

tidak bertindak atau tidak melakukan tindakan apapun dalam masalah-

masalah dimana justru campur tangan pemerintah diperlukan.

Rangkuman :

Istilah kebijakan sendiri masih terjadi silang pendapat dan

merupakan ajang perdebatan para ahli. Maka untuk memahami istilah

kebijakan, diberikan beberapa pedoman sebagai berikut : Kebijakan

harus dibedakan dari keputusan; Kebijakan sebenarnya tidak serta

merta dapat dibedakan dari administrasi; Kebijakan mencakup

perilaku dan harapan-harapan; Kebijakan mencakup ketiadaan

tindakan ataupun adanya tindakan; Kebijakan biasanya mempunyai

hasil akhir yang akan dicapai; Setiap kebijakan memiliki tujuan atau

sasaran tertentu baik eksplisit maupun implisit; Kebijakan muncul dari

suatu proses yang berlangsung sepanjang waktu; kebijakan meliputi

hubungan-hubungan yang bersifat antar organisasi dan yang bersifat

intra organisasi; Kebijakan publik meski tidak ekslusif menyangkut

peran kunci lembaga-lembaga pemerintah; Kebijakan itu dirumuskan

atau didefinisikan secara subyektif.

Latihan : 1. Jelaskan yang anda pahami tentang kebijakan publik!

2. Setiap kebijakan yang dibuat tentunya memilii ciri. Ciri khusus yang

melekat pada kebijakan publik bersumber pada kenyataan bahwa

kebijakan itu dirumuskan. Jelaskan dari ciri-ciri tersebut!

3. Jelaskan jenis jenis kebijakan yang anda pahami kemudian berikan

contohnya!!

Daftar Rujukan

AG.Subarsono. 2005. Analisis Kebijakan Publik. Yogyakarta: Pustaka

Pelajar.

Budi Winarno. 2007. Kebijakan Publik: Teori dan Proses. Yogyakarta:

Media Pressindo.

Edi Suharto, 2010, Analisa Kebijakan Publik panduan praktis mengkaji

masalah dan kebijakan public, Bandung:Alfabeta.

Howlett, Michael dan Ramesh, 1995, Studying Public Policy: Policy

Cycles and Policy Subsystem, Toronto: Oxford University Press.

Miftah toha. 2005. Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Aministrasi Negara.

Jakarta: Rajagrafindo Persada.

Riant Nugroho. 2003. Kebijakan Publik: formulasi, implementasi, dan

evaluasi. Jakarta: Elex Media Komputindo.

Riant Nugroho. 2008. Public Policy. Jakarta: Elex Media Komputindo.

Subarsono, 2010, Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori, dan Aplikasi,

Yogyakarta: Pustaka Pelajar

William N. Dunn, 1999, Pengantar Analisis Kebijakan Publik,

Yogyakarta:Gadjah Mada University Press.

BAB IV

LINGKUNGAN KEBIJAKAN

Pertemuan ke : 3

Standar Kompetensi : Mahasiswa mampu memahami faktor-faktor

yang mempengaruhi kebijakan publik.

A. Pendahuluan

Kebijakan adalah sebuah kegiatan pemahaman manusia

mengenai pemecahan masalah. Kebijakan dibuat untuk dapat

membuat solusi akan problematika manusia yang bermacam-macam.

Pemerintah merupakan lembaga tinggi Negara yang merupakan

pengambil alih kebijakan bagi rakyatnya, akan tetapi kadang kala

kebijakan tersebut dapat diterima dan kadang kala pun ditolak oleh

masyarakat. Kebijakan publik pasti akan dibentuk dan membentuk

lingkungan sekitarnya (sosial, politik, ekonomi, maupun budaya).

Dimana pada satu saat kebijakan menyalurkan masukannya pada

lingkungan sekitarnya, namun pada saat yang sama atau yang lain,

lingkungan sekitar membatasi dan memaksakannya pada perilaku

yang harus dikerjakan oleh para pengambil keputusan/pembuat

kebijakan. Maka dari itu pentingnya mengkaji lingkungan kebijakan

publik agar suatu produk kebijakan yang dihasilkan dapat berjalan

dengan efektif dan efisien.

B. Pentingnya Lingkungan Kebijakan

Teori sistem berpendapat bahwa pembuatan kebijakan publik

tidak dapat dilepaskan dari pengaruh lingkungan itu sendiri.

Tuntutan terhadap kebijakan dapat dilahirkan karena pengaruh

lingkungan dan ditransformasikan kedalam suatu sistem politik. Akan

tetapi proses perumusan kebijakan publik yang dihasilkan tentu

memperhatikan pula faktor lingkungan antara lain ; sumber daya

alam, iklim, topografi, jumlah penduduk, distribusi penduduk, lokasi

spasial, kebudayaan, struktur sosial, sistem ekonomi dan politik.

Dalam kasus kebijakan tertentu perlu diperhatikan pula lingkungan

internasional dan kebijakan internasional (Anderson,1979).

Lingkungan sangat berpengaruh terhadap isi kebijakan, sebab

dari lingkunganlah pelaku kebijakan dapat menyusun sebuah strategi

pembuatan suatu isi kebijakan bagi ruang publik. Kebijakan publik

sebagai pengalokasian nilai-nilai kekuasaan untuk seluruh masyarakat

yang keberadaannya mengikat sehingga pelaku kebijakan dalam

membuat kebijakan publik harus benar-benar memperhatikan

lingkungan dimana tuntutan sebuah kebijakan berasal.

Kebijakan dibuat untuk memenuhi tuntutan masyarakat atau

publik yang menginginkan adanya sebuah perubahan. Pelaku

kebijakan biasanya terdiri dari kelompok masyarakat, organisasi

profesi, partai politik, badan-badan pemerintah, wakil rakyat dan

analisis kebijaksanaan. Mereka bertugas membuat kebijakan atas

masukan dari lingkungan dimana lahir sebuah isu tentang kebijakan.

Lingkungan kebijakan adalah suasana tertentu dimana

kejadian-kejadian disekitar isu kebijakan itu timbul, mempengaruhi

dan dipengaruhi juga oleh pelaku kebijakan. Pelaku kebijakan dalam

menyusun sebuah kebijakan tentunya harus berdasar pada input yang

berasal dari lingkungan yang berpangkal pada masyarakat atau

publik. Lingkungan lahir karena adanya demand atau tuntutan,

harapan atau keinginan dari lingkungan yang selanjutnya hal ini oleh

pelaku kebijakan akan dijadikan sebuah kebijakan untuk publik.

Sebagai pelaku kebijakan harus melihat apa yang menjadi

tuntutan dari pada lingkungan tersebut. Hal ini untuk memenuhi

tuntutan publik yang menginginkan perubahan. Akan tetapi selaku

pelaku kebijakan dalam memformulasi sebuah kebijakan terkadang

dalam menghasilkan sebuah keputusan atau kebijakan belum tentu

masyarakat menerima kebijakan tersebut. Hal ini biasanya disebabkan

oleh beberapa hal antara lain : Kebijakan tidak sesuai dengan kondisi lingkungan.

Ada beberapa kebijakan yang dibuat oleh pelaku kebijakan sangat tidak

sesuai dengan kondisi daerah setempat, keputusan tersebut malah

merugikan atau malah tidak bermanfaat sama sekali. Hal ini disebabkan

karena pelaku kebijakan dalam mengambil sebuah keputusan tidak

menimbang-nimbang segala aspek yang muncul terhadap lingkungan

karena setiap daerah berbeda pula kondisi lingkungannya sehingga akan

berpengaruh terhadap penerimaan sebuah keputusan atau kebijakan yang

dikeluarkan oleh pelaku kebijakan maka akan lahir sebuah isi kebijakan

yang tidak relevan dengan lingkungan setempat. Ada banyak contoh

namun salah satu contoh sebuah kebijakan yang tidak sesuai kondisi

daerah dimana lingkungan berada adalah adanya kebijakan yang dibuat

untuk menaikan standar kelulusan siswa menjadi 5,00 bagi daerah

terpencil yang jauh di papua dengan terbatasnya sarana dan prasarana,

tenaga pengajar dan keterbatasan lain hal ini menjadi sangat mustahil.

Bagaimana mau menerapkan standar pendidikan jika ada siswa yang

belum bisa membaca bahkan menulis. Tentunya hal ini bukan berlaku di

Papua semata akan diseluruh daerah terpencil di tanah air.

Kebijakan yang dikeluarkan atas dasar kepentingan beberapa pelaku

kebijakan

Kebijakan biasanya dikeluarkan juga atas dasar kepentingan pelaku

kebijakan tersebut, hal ini didasarkan atas pertimbangan lingkungan

dimana pelaku kebijakan berada. Artinya bahwa kebijakan yang

dikeluarkan tersebut dirasa akan menguntungkan pelaku kebijakan

dibandingkan memikirkan kepuasaan publik pada umumnya.

Selain itu, lingkungan sangat berpengaruh terhadap isi

kebijakan, sebab dari lingkunganlah pelaku kebijakan dapat

menyusun sebuah strategi pembuatan suatu isi kebijakan bagi ruang

publik. Kebijakan publik sebagai pengalokasian nilai-nilai kekuasaan

untuk seluruh masyarakat yang keberadaannya mengikat. Sehingga

cukup pemerintah yang dapat melakukan sesuatu tindakan kepada

masyarakat dan tindakan tersebut merupakan bentuk dari sesuatu

yang dipilih oleh pemerintah yang merupakan bentuk dari

pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat.

Dalam melahirkan sebuah keputusan atau isi kebijakan, para

pelaku kebijakan tentunya menginput berbagai masukkan dari

lingkungan, lingkungan dimana publik berada sangat berpengaruh

terhadap isi suatu kebijakan. Sudah barang tentu masing-masing

lingkungan mempunyai kondisi yang berbeda-beda, sehingga

perbedaan lingkungan ini akan sagat berpengaruh kepada isi

kebijakan yang akan dibuat, sebab isi kebijakan yang lahir belum tentu

akan dengan cepat dan mudah diterima oleh lingkungan yang

berbeda. Artinya bahwa lingkungan sangat berpengaruh besar

terhadap lahirnya sebuah isi kebijakan, sebab dari lingkungan yang

bergejolak akan lahir sebuah agenda setting yang oleh pelaku

kebijakan sangat layak untuk dapat dijadikan sebuah kebijakan bagi

publik. Sehingga jika lingkungan kurang memberikan pengaruhnya

maka kebijakan yang lahirpun akan kurang bermanfaat bagi publik

sendiri.

Secara garis besar dapat dikatakan bahwa antara lingkungan

dan isi kebijakan sangat berpengaruh besar bagi pelaku kebijakan

dalam mengambil sebuah keputusan dalam melahirkan sebuah isi dari

pada sebuah kebijakan bagi masyarakat luas.

C. Elemen dan Aktor Lingkungan Kebijakan

Dikenal dua istilah yang pengertiannya sangat mirip, yaitu Kebijakan

dan kebijaksanaan. Kesamaan antara kedua kata tersebut sangat banyak dan

perbedaannya sangat sukar untuk membedakan dan dipergunakan secara

silih berganti.

Menurut Perserikatan Bangsa-bangsa yang dikutip oleh Abdul

Wahab (2001:2) dalam bukunya “Analisis Kebijaksanaan dari

Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara” menyatakan :

Kebijaksanaan itu diartikan sebagai pedoman untuk bertindak.

Pedoman itu boleh jadi amat sederhana tau kompleks, bersifat umum

atau khusus, luas atau sempit, kabur atau jelas, longgar atau terperinci,

bersifat kualitatif atau kuantitatif, publik atau privat. Kebijaksanaan

dalam maknanya seperti ini mungkin berupa suatu deklarasi

mengenai suatu dasar pedoman bertindak, suatu arah tindakan

tertentu, suatu program mengenai aktivitas-aktivitas tertentu atau

suatu rencana.

Sedangkan pengertian kebijakan akan dikemukakan oleh James

E. Anderson yang dikutip oleh Abdul Wahab (2001:3) dalam bukunya

“Analisis Kebijaksanaan dari Formulasi ke Implementasi

Kebijaksanaan Negara” menyebutkan : Kebijakan adalah sebagai

langkah tindakan yang secara sengaja dilakukan oleh seorang aktor

atau sejumlah aktor berkenaan dengan adanya masalah atau persoalan

tertentu yang dihadapi. Penulisan selanjutnya lebih banyak menggunakan kata kebijakan

seperti pengertian dari Leslie A. Pal yang dikutip oleh Joko Widodo (2009:10)

dalam bukunya “Analisis Kebijakan Publik”, mengatakan sebagai berikut :

As a course of action or inaction chosen by public authorities to address a given

problem or interrelated set of problems.

Kebijakan merupakan sebuah perjalanan dari aksi ataupun tanpa aksi

yang dipilih oleh ahli publik untuk memberikan sebuah inti permasalahan

atau untuk memberikan penghubung kedua belah pihak dalam

menyelesaikan duduk permasalahan.

Beda hal pengertian kebijakan yang dikemukakan Eulau dan Prewitt

yang dikutip oleh Jones dan dikutip kembali oleh Hessel Nogi (2003:4) dalam

bukunya “Kebijakan Dan Manajemen Otonomi Daerah” mengemukakan

pendapat sebagai berikut : A standing drecision characterized by behavioral

consistency and repetitivensess on the part of both those who make it and who abide

by I.

Kebijakan adalah keputusan tetap yang dicirikan oleh konsistensi dan

pengulangan tingkah laku dari mereka yang membuat dan dari mereka yang

mematuhi keputusan tersebut.

Pendapat lain dari Kartasasmita yang dikutip oleh yang dikutip oleh

Joko Widodo dalam bukunya “Analisis Kebijakan Publik” mengemukakan

pendapat sebagai berikut : Kebijakan merupakan upaya untuk memahami

dan mengartikan apa yang dilakukan (atau tidak dilakukan) oleh pemerintah

mengenai suatu masalah, apa yang menyebabkan atau yang

mempengaruhinya, dan apa pengaruh dan dampak dari kebijakan publik

tersebut. “Suatu kebijakan dapat dikatakan sebagai kebijakan publik atau

tidak, dilihat dari komponen Public Policynya”, hal tersebut dikemukakan

oleh Jones yang dikutip oleh Hessel Nogi (2003:4) dalam buku “Kebijakan

dan Manajemen Otonomi Daerah” dan menyebutkan juga komponen-

komponen public policy yang mencakup hal-hal sebagai berikut:

1. Intentions, yaitu niat atau tujuan sebenarnya dari tindakan.

2. Goals, yaitu tujuan atau keadaan akhir yang hendak dicapai.

3. Plans or proposal, yaitu rencana atau usulan untuk mencapai

tujuan.

4. Program, yaitu program yang disyahkan untuk mencapai tujuan

kebijakan.

5. Decisions or choices, yaitu keputusan atau pilihan atas tindakan-

tindakan yang diambil untuk mencapai tujuan,

mengembangkan rencana, melaksanakan dan mengevaluasi

program.

6. Effect, yaitu dampak atau pengaruh yang dapat diukur.

Menurut Anderson dalam Lembaga Administrasi Negara yang

dikutip oleh Joko Widodo (2009:13) dalam bukunya Implementasi

Kebijakan Publik, mengartikan kebijakan publik sebagai berikut :

Kebijakan publik sebagai suatu respon dari sistem politik terhadap

demans/claims dan suports yang mengalir dari lingkungannya.

Berdasarkan pengertian yang dikemukakan oleh Dye yang

dikutip oleh Joko Widodo (2009:13) dalam bukunya yang sama,

mengemukakan bahwa : Dalam sistem kebijakan terdapat tiga elemen

yaitu kebijakan publik, pelaku kebijakan, dan lingkungan kebijakan.

Anderson dalam Islami yang dikutip oleh Joko Widodo

(2009:14) dalam bukunya yang sama, mengemukakan elemen-elemen

yang terkandung dalam kebijakan publik sebagai berikut : 1. Kebijakan selalu memiliki tujuan atau berorientasi pada tujuan

tertentu;

2. Kebijakan berisi tindakan atau pola tindakan pejabat-pejabat

pemerintah;

3. Kebijakan adalah apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah dan

bukan apa yang bermaksud akan dilakukan;

4. Kebijakan publik bersifat positif (merupakan tindakan pemerintah

mengenai suatu masalah tertentu) dan bersifat negatif (keputusan pejabat

pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu);

5. Kebijakan publik (positif) selalu berdasarkan pada peraturan

perundangan tertentu yang bersifat memaksa.

Berdasarkan pengertian dan elemen yang terkandung dalam

kebijakan sebagai mana telah disebutkan, maka kebijakan publik

dibuat dalam kerangka untuk memecahkan masalah dan untuk

mencapai tujuan dan sasaran tertentu yang diinginkan. Kebijakan

publik ini berkaitan dengan apa yang disenyatanya dilakukan oleh

pemerintah dan bukan sekedar apa apa yang ingin dilakukan.

Selain itu, elemen-elemen penting dari sebuah kebijakan publik

dan hubungan antar elemen tersebut adalah :

1) Solusi untuk masalah publik

Kebijakan bertujuan untuk menyelesaikan masalah sosial yang

secara politis diakui sebagai publik dan mengharuskan

pembentukan kembali komunikasi antara pelaku sosial beberapa

yang rusak atau berada di bawah ancaman.

2) Adanya kelompok sasaran yang menjadi akar masalah publik

Kelompok sasaran kebijakan (target group) yaitu orang atau

sekelompok orang, atau organisasi dalam masyarakat yang

perilaku atau keadaannya ingin dipengaruhi oleh kebijakan yang

bersangkutan. Kebijakan publik berawal dari adanya tuntutan

atau dukungan dari sekelompok orang dalam upaya mengatasi

suatu permasalahan publik, maka dari itu mereka termasuk

kedalam elemen penting dari sebuah kebijakan publik.

3) Koherensi yang disengaja

Kebijakan publik dibuat dengan arah tertentu. Ini mengandaikan

teori perubahan sosial (Muller, 1985, 1995; Meny dan Thoenig,

1989 : 140) atau “model kausalitas” (Knoepfel dkk, 1998 : 74), di

mana kebijakan akan berusaha untuk diterapkan dalam upaya

untuk menyelesaikan masalah publik yang bersangkutan. Dengan

kata lain terjadi adanya keterhubungan antara permasalahan yang

hendak diselesaikan oleh kebijakan tersebut dengan aksi atau

keputusan yang terbentuk untuk menyelesaikan permasalahan

tersebut (kebijakan publik yang dikeluarkannya)

4) Keberadaan beberapa keputusan dan kegiatan

Kebijakan publik ditandai oleh sekelompok tindakan yang

melampaui tingkat keputusan tunggal maupun khusus, namun

tetap dari gerakan sosial umum (Heclo, 1972 : 84). Poin ini berarti

bahwa suatu kebijakan publik tidak mempunyai arti penting tanpa

tindakan-tindakan riil yang dilakukan dengan program, kegiatan

atau proyek.

5) Program Intervensi

Dalam kebijakan publik, adanya suatu intervensi dari pihak-pihak

tertentu merupakan hal yang biasa asalkan intervensi yang

dilakukan tersebut tidak spesifik atau tidak terlalu berpihak pada

kepentingan dari pihak yang mengintervensi tersebut. Artinya

bahwa kebijakan publik tersebut masih harus lebih besar berpihak

pada kelompok sasaran.

6) Peran kunci dari para aktor publik

Dalam kebijakan publik diperlukan adanya para aktor publik

yang memang diberi legitimasi / berkapasitas untuk menetapkan

kebijakan tersebut. Jika suatu kebijakan tidak ditetapkan oleh

pihak yang diberi wewenang dalam hukum untuk menetapkan

kebijakan publik maka kebijakan yang dikeluarkan tidak dapat

dikatakan sebagai suatu kebijakan publik, namun bisa disebut

sebagai suatu kebijakan korporasi atau kebijakan individu saja.

7) Adanya langkah-langkah formal

Kebijakan publik mengasumsikan produksi atau output

dimaksudkan untuk menyalurkan perilaku kelompok atau

individu. Dalam hal ini, definisi tentang sebuah kebijakan publik

adalah adanya fase implementasi konkret untuk ukuran

memutuskan. Namun, dalam kasus tertentu, analisis kebijakan

menunjukkan kegagalan aktor politik-administratif untuk campur

tangan atau kurangnya jalan lain untuk instrumen intervensi

tertentu.

8) Keputusan dan kegiatan yang menyebabkan hambatan

Banyak diantara kebijakan publik yang dikeluarkan aktor politik-

administratif sering koersif. Dengan demikian, intervensi publik

banyak yang saat ini diimplementasikan melalui prosedur antara

negara dan otoritas publik (pengelolaan sampah, pemeliharaan

jalan, pembangunan daerah), antara, misalnya, yayasan negara

dan perusahaan swasta atau publik atau koperasi (layanan kontrak

untuk perusahaan yang memenuhi fungsi publik seperti rumah

sakit; perusahaan waralaba transportasi, pendidikan perusahaan

dan lain-lain) (lihat Chevallier et al, 1981; Finger, 1997).

Elemen – elemen di atas memiliki hubungan yang tidak dapat

dipisahkan satu sama lain yakni pertama-tama adanya aduan-aduan

yang diaspirasikan oleh suatu kelompok sasaran atau permasalahan

yang dilihat langsung oleh pemerintah kemudian permasalahan

tersebut ditampung oleh aktor publik yang berkapasitas membuat

kebijakan publik. Aduan-aduan tersebut dicarikan solusinya, dengan

mempertimbangkan adanya intervensi dalam pembuatannya

(misalnya adanya kerjasama dengan pihak swasta) dalam rangka

melancarkan implementasinya kelak. Kemudian solusi-solusi tersebut

disusun menjadi terpadu dan kemudian diimplementasikan.

Pengimplementasian kebijakan ini kemudian diterapkan oleh

kelompok sasaran yakni untuk membentuk perilaku kelompok

sasaran dalam rangka mengatasi persoalan yang muncul di awal tadi.

D. Hubungan Elemen dan Aktor Pembuat Kebijakan

Lingkungan membatasi ruang gerak sekaligus memberikan

instruksi apa yang para pembuat kebijakan dapat lakukan dengan

efektif. Lingkungan dalam pengertian luas adalah hal-hal mencakup

faktor geografis seperti iklim, alam, sumber daya, dan topografi; fakor

kependudukan seperti ukuran populasi, persebaran berdasarkan usia,

dan lokasi pemukiman; faktor budaya politik; faktor struktur sosial

atau sistem sosial; dan sistem ekonomi.

Lingkungan merupakan variabel yang dipandang dominan

mempengaruhi dan mengakibatkan kebijakan publik berada dalam

kegiatan dan tindakan yang berubah-ubah sesuai dengan pengaruh

yang berlangsung. Sebagai contoh, seperti adanya pengangguran,

kriminalitas, krisis ekonomi, gejolak politik yang ada di dalam suatu

negara akan memengaruhi atau memaksa pelaku atau aktor kebijakan

untuk meresponnya, yakni memasukkannya kedalam agenda

pemerintah dan selanjutnya melahirkan kebijakan publik untuk

memecahkan masalah-masalah yang bersangkutan. Misalnya

kebijakan pengembangan investasi yang dapat menyerap tenaga kerja,

kebijakan penegakan hukum untuk mengatasi kriminalitas, kebijakan

pengurangan pajak untuk mengacu pertumbuhan ekonomi, dan

kebijakan keamanan untuk mengatasi gejolak politik. Gambar di

bawah mendeskripsikan hubungan antara tiga elemen yang terlibat

dalam sebuah kebijakan.

Gambar 4.1

Hubungan Tiga Elemen Sistem Kebijakan

Sumber. Dunn, 1994:71

Pelaku

Kebijakan

Lingkungan

Kebijakan

Kebijakan

Publik

Variabel lingkungan kebudayaan diantaranya, kebudayaan

politik (political cultur variabel) dan sosial ekonomi (socio economic

variabel). 1. Kebudayaan politik

Setiap masyarakat memiliki budaya yang berbeda, yang berarti nilai dan

kebiasaan hidup berbeda dari satu masyarakat ke masyarakat lain.

Kebudayaan oleh seorang pakar antropologi Clyde Kluchohn

didefinisikan sebagai the total life way of people, the social legacy teh individual

acquires from his group (keseluruhan gaya hidup masyarakat dan warisan

sosial yang diperoleh dari kelompoknya). Sebagian besar ilmuan

berpendapat bahwa kebudayaan masyarakat dapat membentuk atau

mempengaruhi tindakan sosial, tetapi bukan satu-satunya penentu.

Kebudayaan hanya salah satu faktor lingkungan yang mempengaruhi

perilaku masyarakat. Kebudayaan politik adalah bagian dari kebudayaan

masyarakat, yang mencakup nilai, kepercayaan, dan sikap tentang apa

yang akan dilakukan oleh pemerintah dan bagaimana melakukannya

serta bagaimana menjalin hubungan dengan warga negaranya.

2. Kondisi sosial ekonomi

Kebijakan publik sering dipandang sebagai instrumen untuk

menyelesaikan konflik antara berbagai kelompok dalam masyarakat,dan

antara pemerintah dengan privat. Salah satu sumber konflik, khususnya

dalam masyarakat yang maju, adalah aktifitas ekonomi konflik dapat

berkembang dari kepentingan yang berada antara perubahan besar dan

kecil, pemilik perusahaan dan buruh, debitor dan kreditor, customer dan

penjual, petani dengan pembeli hasil-hasil pertanian dan sebagainya.

Hubungan antara kelompok-kelompok yang berada diatas dapat

dikurangi atau diselesaikan dengan kebijakan pemerintah dalam wujud

perubahan ekonomi atau pembangunan. Kebijakan pemerintah dapat

melindungi kelompok yang lemah dan menciptakan keseimbangan

hubungan antara kelompok yang berada. Industrialisasi yang cepat dan

pertumbuhan berbagai kelompok bisnis besar yang terjadi di Amerika

Serikat pada abad-19 sebagai akibat dari tata ekonomi baru dalam

mendorong para petani, kalangan bisnis kecil, dan elemen-elemen

reformis untuk menuntut pada pemerintah agar mengontrol kalangan

bisnis besar.

Dalam pandangan seorang pakar politik David Easton

sebagaimana dikutip oleh Aderson (1979) dan Dye (1981), kebijakan

publik dapat dilihat sebagai suatu sistem yang terdiri dari input,

konversi, dan output. Dalam konteks ini ada dua variaber makro yang

mempengaruhi kebijakan publik, yakni lingkungan domestik, dan

lingkungan internasional. Baik lingkungan domestik maupun

lingkungan internasional/global dapat memberikan input yang berupa

dukungan dan tuntutan terhadap sebuah sistem politik. Kemudian

para aktor dalam sistem politik akan memproses atau mengonversi

input tersebut menjadi output yang berwujud peraturan dan

kebijakan. Peraturan dan kebijakan tersebut akan diterima oleh

masyarakat, selanjutnya masyarakat akan memberikan umpan balik

dalam bentuk input baru kepada sistem politik tersebut.

Teori sistem berpendapat bahwa pembuatan kebijakan publik

tidak dapat dilepaskan dari pengaruh lingkungan. Tuntutan terhadap

kebijakan dapat dilahirkan karena pengaruh lingkungan, dan

kemudian ditranspormasikan kedalam suatu sistem politik. Dalam

waktu bersamaan ada keterbatasan dan kontribusi dari lingkungan

yang akan mempengaruhi policy makers. Faktor lingkungan tersebut

antara lain: karakteristik biografi, demografi, seperti: banyaknya

penduduk, distribusi umur penduduk lokasi spasial; kebudayaan

politik; struktur sosial dan sistem ekonomi. Dalam kasus tertentu,

lingkungan internasional dan kebijakan internasional menjadi penting

untuk dipertimbangkan (Anderson, 1979).

Apabila kebijakan tersebut memberikan intensif, maka

masyarakat akan mendukungnya. Sebaliknya apabila kebijakan

tersebut bersifat disintensif, misalnya kenaikan bahan bakar minyak

(BBM) atau pajak, maka masyarakat akan melakukan penuntutan

baru, berupa tuntutan penurunan harga BBM dan penurunan pajak.

Sedangkan aktor pembuat kebijakan adalah orang yang

mempunyai wewenang yang sah untuk ikut serta dalam formulasi

hingga penetapan kebijakan publik. Walau dalam kenyataanya,

beberapa beberapa orang yang mempunyai wewenang yang sah

untuk bertindak dikendalikan oleh orang lain, seperti pimpinan partai

politik/kelompok penekan. Yang termasuk dalam pembuatan

kebijakan secara normative adalah: legislative, eksekutif,

administrator, dan para hakim. Masing-masing mempunyai tugas

dalam pembuatan kebijakan yang relative berbeda dengan lembaga

lainnya.

a. Legislatif

Legislatif berhubungan dengan tugas politik sentral dalam

pembuatan peraturan dan pembentukan kebijakan dalam suatu

system politik. Hal ini berarti bahwa hanya karena legislatif

ditunjuk secara formal, maka mempunyai fungsi memutuskan

keputusan-keputusan politik secara bebas. Penetapan keputusan

politik menjadi kebijakan public merupakan suatu yang harus

ditentukan melalui rangkaian kegiatan empiris yang runut dan

sistematis. Secara umum legislatif lebih berperan dalam

pembentukan kebijakan di Negara-negara demokratis daripada

Negara-negara otoriter.

b. Eksekutif

Banyak analisis yang mengatakan bahwa saat ini kita hidup

dalam sebuah era yang disebut eksekutif-centre dimana efektivitas

pemerintah selaku lembaga eksekutif secara substansial

tergantung pada kepemimpinan eksekutif, baik dalam

pembentukan kebijakan maupun dalam pelaksanaan kebijakan.

Di Negara berkembang lembaga eksekutif selalu lebih

berpengaruh dalam pembuatan kebijakan daripada lembaga

legislatif yang sejatinya memiliki kewenangan untuk membuat

legislasi.

Struktur pembuatan kebijakan, secara singkat, lebih mudah

dipahami di banyak Negara berkembang. Karena secara

sederhana struktur pembuatan kebijakan di Negara-negara

berkembang hanya terletak pada pundak eksekutif selaku

pembuat kebijakan itu sendiri. Di Negara berkembang seperti

Indonesia kelompok kepentingan tidak mempunyai pengaruh

dalam pembuatan kebijakan karena kebebasan yang dibatasi oleh

lembaga politik.

c. Intansi Administratif

Sistem administrasi di seluruh dunia dibedakan berdasarkan

karakteristiknya, seperti, ukuran dan keragaman, hirarkisitas

organisasi, hingga otonominya. Meskipun terdapat satu doktrin

umum dalam ilmu politik bahwa intasni administrasi hanya

dipengaruhi oleh kebijakan yang ditentukan oleh pemerintah,

namum saat ini diakui bahwa politik dan administrasi dapat

berbaur dan instansi administrasi sering terlibat dalam

pengembangan kebijakan public. Hal ini terutama didasarkan

atas konsep administrasi baru yang diintrodusir oleh George

Frederickson melalui bukunya New Pubic Administration (1980)

yang tak lagi membahas dikotomi adminstrasi public dan politik,

yang pernah dirisaukan oleh scholar diawal abad ini.

Intansi Administrasi pun merupakan sumber utama usulan

perundang-undangan dibuat dalam suatu system politik. Lebih

jauh lagi, Intansi Administrasi tidak hanya mampu mengusulkan

perundang-undangan yang dibutuhkan/diinginkan, tetapi lebih

dari itu, secara aktif mereka mendekati dan berusaha untuk

mendesakan penggunaannya. Oleh karena itu, benar sekali bila

sebuah dictum mengatakan bahwa “kebijakan tergantung pada

kemurahan hati administraturnya”.

d. Lembaga Peradilan

Pada dasarnya, tinjauan hukum merupakan kekuasaan

pengadilan untuk menentukan hokum bagi kegiatan legislatif

dan cabang eksekutif serta mengumunkan pembatalan dan tidak

berlakunya bila didapati kegiatan tersebut bertentangan dengan

Undang-Undang. Nyatanya, Pengadilan Tinggi membuat

kebijakan apabila ternyata tidak ada legislatif, Negara

bagian/nasional, yang mempunyai wewenang hukum untuk

mengatur upah minimum. Meskipun pengadilan menggunakan

kekuasaan peninjauan hokum dengan agak jarang kenyataannya

bahwa dengan mempunyai kekuasaan tersebut pengadilan dapat

mempengaruhi pembuatan kebijakan dari cabang lainnya.

Pengadilan tidak jarang diminta untuk mengartikan dan

menentukan arti dari suatu peraturan atau perundangan yang

sering kali diinterpretasikan secara berbeda oleh lembaga yang

tengah bersengketa. Mereka memberikan pengaruh kepada

kebijakan yang dipilih oleh lembaga yang menang sengketa.

Selain aktor-aktor di atas terdapat pula partisipan Non-

Pemerintah dalam Pembuat Kebijakan diantaranya :

a. Kelompok Kepentingan

Kelompok Kepentingan muncul untuk memainkan tugas yang

penting dalam pembuatan kebijakan di hamper semua Negara.

Kelompok kepentingan seperti yang ditampilkan oleh

organisasi buruh, bisnis, dan kepemudaan, merupakan sumber

utama pemerintah dalam memproses kebijakan-kebijakan

publik kedepan.

b. Partai Politik

Partai Politik berperan sentral manakala kompetisi pada

pemilihan umum dalam rangka untuk mengawai sekaligus

mengisi orang-orang di pemerintah diberlangsungkan. Mereka

lebih memperhatikan kekuasaan daripada kebijakan yang akan

mereka lahirkan kelak.

c. Warga Negara sebagai Individu

Meskipun tugas untuk membuat kebijakan biasanya diberikan

pada pejabat public, namum dalam beberapa kejadian warga

Negara sebagai individu masih mempunyai peluang untuk

berpartisipasi secara langsung dalam pembuatan keputusan.

Pemilihan umum di Negara demokratis secara tidak langsung

menambahn kepedulian pejabat public pada kepentingan

warga negaranya, khususnya pada pelibatan mereka dalam

proses pembuatan kebijakan publik.

Di Indonesia, di era-era Reformasi ini aktor kebijakan (lembaga-

lembaga negara dan pemerintah yang berwenang membuat

perundang-undangan atau kebijakan), adalah: 1. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR)

2. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)

3. Presiden

4. Pemerintah

a. Presiden sebagai kepala pemerintahan (pemerintah pusat)

b. Menteri

c. Lembaga Pemerintah Non-Departemen

d. Direktorat Jenderal (Dirjen)

e. Badan-Badan Negara lainnya (Bank Sentral, BUMN, dan lain-lain)

f. Pemerintah Daerah Provinsi

g. Pemerintah Daerah Kota/Kabupaten

h. Kepala Desa

5. Dewan Perwakilan Daerah Provinsi

6. Dewan Perwakilan Daerah Kota/Kabupaten

7. Badan Perwakilan Desa (BPD)

Lembaga-lembaga negara (dan pemerintah) tersebut memiliki

peran dan wewenangnya masing-masing untuk membuat

perundangan (kebijakan publik) sesuai dengan kedudukannya dalam

sistem pemerintahan. Tabel dibawah ini adalah ikhtisar dari peran

masing-masing kelembagaan tnoersebut.

Tabel.4.2

Aktor Kebijakan Publik Indonesia

Nama Lembaga

(Aktor)

Peran dan Wewenang

MPR a. Menetapkan UUD

b. Menetapkan Tap MPR

c. Menetapkan Garis-garis Besar Haluan Negara

(GBHN)

Presiden a. Membentuk Undang-Undang dengan

persetujuan DPR

b. Menetapkan Peratuaran Pemerintah Pengganti

Undang-Undang (Perpu)

DPR Membentuk Undang-Undang (Bersama

dengan Persiden)

Pemerintah a. Menetapkan Peraturan Pemerintah (PP) untuk

melaksanakan Undang-Undang (UU)

b. Menetapkan keputusan Presiden (Keppres)

c. Menetapkan Intruksi presiden (Inpres) yang

berisi petunjuk-petunjuk kepada instansi

dibawahnya dalam rangka melaksanakan

ketentuan-ketentuan dalam UUD, Tap MPR,

UU dan PP.

Menteri Menetapkan peraturan menteri (Permen) atau

keputusan menteri (kepmen) sebagai

peraturan pelaksanaan

Lembaga

Pemerintah Non-

Departemen

Menetapkan peraturan-peraturan yang

bersifat teknis, yaitu: peraturan pelaksanaan

dari perundang-undangan yang lebih tinggi

derajatnya.

Direktorat

Jenderal (Dirjen)

Menetapkan/mengeluarkan peraturan-

peraturan pelaksanaan yang bersifat teknis di

bidangnya masing-masing.

Badan-Badan

Negara Lainnya

Mengeluarkan/menetapkan peraturan-

peraturan yang berisi rincian dari ketentuan-

ketentuan perundang-undagan yang

mengatur dibidang tugas dan funginya

masing-masing

Pemerintah

Provinsi

Menetapkan Peraturan Daerah Provinsi (Perda

Provinsi) dengan persetujuan DPRD Provinsi

DPRD Provinsi Menetapkan peraturan daerah provinsi (Perda

Provinsi) bersama-sama dengan Pemerintah

Daerah Provinsi

Pemerintah

Kota/Kabupaten

Menetapkan peraturan daerah kota/kabupaten

(Perda Kota/Kabupaten) dengan persetujuan

DPRD Kota/Kabupaten

DPRD

Kota/Kabupaten

Menetapkan Peraturan Daerah

Kota/Kabupaten (Perda Kota/Kabupaten)

bersama-sama dengan Pemerintah Daerah

Kota/Kabupaten

Kepala Desa Menetapkan peraturan dan keputusan desa

dengan persetujuan Badan Perwakilan Desa

(BPD)

BPD Menetapkan peraturan desa atau keputusan

desa bersama-sama dengan Kepala Desa.

Elemen-elemen kebijakan publik dan aktor pembuat kebijakan

publik mempunyai keterkaitan agar suatu kebijakan publik akurat dan

dapat diterima oleh masyarakat maka terlebih dahulu harus dilakukan

analisis kebijakan (policy analysis) yang ideal. Untuk memberikan hasil

analisi yang tepat, maka lembaga-lembaga pemerintah harus memiliki

sumber daya manusia sebagai analisis kebijakan yang professional dan

moral tinggi. Sehingga mereka mampu menyediakan berbagai

alternatif kebijakan sebelum menetapkan kebijakan publik yang akan

di implementasikan.

Elemen kebijakan publik sangat berhubungan dengan aktor

pelaksana kebijakan publik bahwa perumusan usulan kebijakan

merupakakan turunan dari masalah yang diagendakan dalam agenda

kebijakan. Perumusan masalah mempunyai tujuan untuk

mengembangkan rencana, metode, resep yang dalam hal ini berupaya

untuk meringankan suatu masalah, kebutuhan sertasuatu tindakan

dalam menyelesaikan suatu permasalahan publik. Perumusan

kebijakan tidak selalu menghasilkan peraturan yang akan di usulkan,

perintah eksekutif atau aturan administrasi. E. Hubungan Antara Konten, Kontek, dan Pelaksana Kebijakan

Keberhasilan suatu kebijakan publik, menurut Grindle, sangat

ditentukan oleh tingkat implementability kebijakan itu sendiri, yang

terdiri atas : 1. Isi Kebijakan (Content of Policy), mencakup:

a. Interest Affected (Kepentingan-Kepentingan yang

Mempengaruhi)

Interst affected berkaitan dengan berbagai kepentingan yang

mempengaruhi suatu implementasi kebijakan. Indikator ini

berargumen bahwa suatu kebijakan dalam pelaksanaannya pasti

melibatkan banyak kepentingan, dan sejauh mana kepentingan-

kepentingan tersebut membawa pengaruh terhadap

implementasinya, hal inilah yang ingin diketahui lebih lanjut.

b. Type of Benefits (Tipe Manfaat)

Pada point ini content of policy berupaya untuk menunjukkan atau

menjelaskan bahwa dalam suatu kebijakan harus terdapat

beberapa jenis manfaat yang menunjukkan dampak positif yang

dihasilkan oleh pengimplementasian kebijakan yang hendak

dilaksanakan. Sebagai contoh, masyarakat di wilayah slum areas

lebih suka menerima program air bersih atau pelistrikan daripada

menerima program kredit sepeda motor

c. Extent of Change Envision (Derajat Perubahan yang Ingin Dicapai)

Setiap kebijakan memiliki target yang hendak dan ingin dicapai.

Content of policy yang ingin dijelaskan pada pon ini adalah bahwa

sejauh mana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan

haruslah memiliki skala yang jelas. Suatu program yang bertujuan

mengubah sikap dan perilaku kelompok sasaran relative lebih sulit

diimplementasikan daripada program yang sekedar memberikan

bentuan kredit atau bantuan beras kepada kelompok masyarakat

miskin

d. Site of Decision Making (Letak Pengambilan Keputusan)

Pengambilan keputusan dalam suatu kebijakan memegang

peranan penting dalam pelaksanaan suatu kebijakan, maka pada

bagian ini harus dijelaskan dimana letak pengambilan keputusan

dari suatu kebijakan yang akan diimplementasikan. Apakah letak

sebuah program sudah tepat. Misalnya, ketika BKKBN memiliki

program peningkatan kesejahteraan keluarga dengan memberikan

bantuan dana kepada keluarga prasejahtera, banyak orang

menanyakan apakah letak program ini sudah tepat berada di

BKKBN

e. Program Implementer (Pelaksana Program)

Dalam menjalankan suatu kebijakan atau program harus

didukung dengan adanya pelaksana kebijakan yang kompeten dan

kapabel demi keberhasilan suatu kebijakan. Dan ini sudah harus

terpapar atau terdata dengan baik, apakah sebuah kebijakan telah

menyebutkan implementornya dengan rinci

f. Resources Committed (Sumber-Sumber Daya yang Digunakan)

Apakah sebuah program didukung oleh sumber daya yang

memadai. Pelaksanaan kebijakan harus didukung oleh

sumberdaya-sumberdayayang mendukung agar pelaksanaannya

berjalan dengan baik

2. Lingkungan Implementasi (Context of Implementation), mencakup:

a. Power, Interest, and Strategy of Actor Involved (Kekuasaan,

Kepentingan-Kepentingan, dan Strategi dari Aktor yang Terlibat)

Dalam suatu kebijakan perlu dipertimbangkan pula kekuatan

atau kekuasaan, kepentingan serta strategi yang digunakan oleh

para actor yang terlibat guna memperlancar jalannya pelaksanaan

suatu implementasi kebijakan. Bila hal ini tidak diperhitungkan

dengan matang, sangat besar kemungkinan program yang

hendak diimplementasikan akan jauh hasilnya dari yang

diharapkan.

b. Institution and Regime Characteristic (Karakteristik lembaga dan

rezim yang sedang berkuasa)

Lingkungan dimana suatu kebijakan tersebut dilaksanakanjuga

berpengaruh terhadap keberhasilannya, maka pada bagian ini

ingin dijelaskan karakteristik dari suatu lembaga yang akan turut

mempengaruhi suatu kebijakan.

c. Compliance and Responsiveness (Tingkat Kepatuhan dan Adanya

Respon dari Pelaksana)

Hal lain yang dirasa penting dalam proses pelaksanaan suatu

kebijakan adalah kepatuhan dan respon dari para pelaksana,

maka yang hendak dijelaskan pada poin ini adalah sejauhmana

kepatuhan dan respon dari pelaksana dalam menanggapi suatu

kebijakan.

Setelah kegiatan pelaksanaan kebijakan yang dipengaruhi oleh

isi atau konten dan lingkungan atau konteks diterapkan, maka akan

dapat diketahui apakah para pelaksana kebijakan dalam membuat

sebuah kebijakan sesuai dengan apa yang diharapkan atau tidak, juga

dapat diketahui apakah suatu kebijakan dipengaruhi oleh suatu

lingkungan atau tidak, sehingga dapat diketahui tingkat perubahan

yang terjadi.

Rangkuman

Interaksi antara lingkungan kebijakan dan kegiatan kebijakan

publik itu sendiri memiliki hubungan yang saling mempengaruhi.

Lingkungan kebijakan mempengaruhi kebijakan public dilihat dari

sisi formulasi, implementasi, hingga evaluasi atau bahkan

perubahan kebijakan public antara lain adalah karakteristik

geografis, deperti sumber-sumber alam, iklim sampai dengan

topografi.

Elemen lingkungan kebijakan public yaitu pelaku kebijakan,

kebijakan public, lingkuangan kebijakan. Aktor lingkungan

kebijakan public yakni legislative, eksekutif, intansi addministratif,

lembaga peradilan, serta partisipan non pemerintah dalam

pembuat kebijakan.

Agar suatu kebijakan publik akurat dan dapat diterima oleh

masyarakat maka terlebih dahulu harus dilakukan analisi

kebijakan (policy analysis) yang ideal. Untuk memberikan hasil

analisi yang tepat, maka lembaga-lembaga pemerintah harus

memiliki sumber daya manusia sebagai analisis kebijakan yang

professional dan moral tinggi. Sehingga mereka mampu

menyediakan berbagai alternatif kebijakan sebelum menetapkan

kebijakan publik yang akan di implementasikan.

Setelah kegiatan pelaksanaan kebijakan yang dipengaruhi oleh isi

atau konten dan lingkungan atau konteks diterapkan, maka akan

dapat diketahui apakah para pelaksana kebijakan dalam membuat

sebuah kebijakan sesuai dengan apa yang diharapkan atau tidak,

juga dapat diketahui apakah suatu kebijakan dipengaruhi oleh

suatu lingkungan atau tidak, sehingga dapat diketahui tingkat

perubahan yang terjadi.

Latihan : 1. Jelaskan faktor faktor yang mempengaruhi kebijakan publik!

2. Jelaskan hubungan tiga elemen dalam sistem kebijakan !

3. Jelaskan Hubungan Antara Konten, Kontek, dan Pelaksana Kebijakan !

Bahan Rujukan :

Agustino, Leo. 2006. Dasar-Dasar Kebijakan Publik.Bandung: Afabeta

Ali, Farien dan Andi Syamsu Alam. 2012. Study Kebijakan Pemerintah.

Bandung: Refika Aditama

Dunn, William. 1988. Analisa Kebijakan Publik. PT. Hanindita.

Yogyakarta.

Nugroho, Riant. 2003. Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi,

Evaluasi. PT. Elex Media Komputindo. Jakarta.

Subarsono, AG. 2009. Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori dan

Aplikasi. Pustaka Pelajar. Yogyakarta.

Suharto, Edi. 2012. Analisi Kebijakan Publik. Bandung: Alfabeta

BAB V

MODEL DAN JENIS KEBIJAKAN PUBLIK

Pertemuan ke : 4

Standar Kompetensi : Mahasiswa mampu memahami dan

mengetahui model dan jenis-jenis kebijakan

publik serta dapat menggunakan model dan

jenis kebijakan tersebut.

A. Model Kebijakan Publik

Untuk bisa mengambil kebijakan yang sesuai dengan

permasalahan yang ada, dipandang sangat perlu bagi pengambil

kebijakan untuk mengerti serta memahami berbagai model dan

pendekatan yang dapat digunakan sebagai dasar dalam pengambilan

suatu kebijakan.

Model kebijakan adalah representasi sederhana mengenai

aspek-aspek yang terpilih dari suatu kondisi masalah yang disusun

untuk tujuan-tujuan tertentu.Seperti halnya masalah-masalah

kebijakan yang merupakan bangunan mental yang berdasarkan pada

konseptualisasi dan spesifikasi elemen-elemen kondisi masalah,

model-model kebijakan merupakan rekonstruksi artificial dari realitas

dalam wilayah yang merentang dari energi dan lingkungan sampai ke

kemiskinan, kesejahteraan dan kejahatan.

Model kebijakan dapat dinyatakan sebagai konsep, diagram,

grafik atau persamaan matematika. Mereka dapat digunakan tidak

hanya untuk menerangkan, menjelaskan dan memprediksikan

elemen-elemen suatu kondisi masalah melainkan juga untuk

memperbaikinya dengan merekomendasikan serangkain tindakan

untuk memecahkan masalah-masalah tertentu.

Model adalah wakil ideal dari situasi-situasi dunia nyata.

Model adalah menyederhanakan dari realitas yang diwakili. Model

dapat dibedakan atas model fisik dan model abstrak. Model fisik

adalah reproduksi ukuran kecil dari benda atau objek fisik.Model

pesawat terbang, model pakaian, model rumah dibuat untuk

menggambarkan bentuk asli dari benda yang ingin digambarkannya.

Model abstrak adalah penyederhanaan fenonema sosial atau konsep-

konsep tertentu yang dinyatakan dalam bentuk pernyataan-

pernyataan teoritis, simbol-simbol, gambar atau rumusan-rumusan

matematis mengenai fenomena yang dideskripsikannya.

Fungsi utama model adalah untuk mempermudah

menerangkan suatu benda atau konsep. Dalam beberapa kasus, model

dapat didasarkan suatu teori, tetapi model juga dapat dipakai untuk

menguji atau menjelaskan hipotesis sebagai bagian dari proses

perumusan teori. Untuk mempermudah dalam menjelaskan gedung,

pasar, pemerintah, partisipasi, atau kesejahteraan tentunya diperlukan

model, benda dan konsep di atas tidak mungkin kita bawa kemana-

mana.Kita hanya dapat membawa benda dan konsep tersebut dalam

bentuk model. Oleh karena itu, model memiliki fungsi : a. Membantu kita untuk memperoleh pemahaman tentang peroperasinya

sistem alamiah atau system buatan manusia. Model membantu kita

menjelaskan sistem apa, dan bagaimana sistem tersebut beroperasi.

b. Membantu kita dalam menjelaskan permasalahan dan memilah-milah

elemen-elemen tertentu yang relevan dengan permasalahan.

c. Membantu kita memperjelas hubungan antara elemen-elemen tersebut.

d. Membantu kita dalam merumuskan kesimpulan dan hipotesis mengenai

hakekat hubungan antar elemen.

Ada beberapa model studi kebijakan menurut James Anderson,

James P.Lester dan Joseph Stewart, masing-masing model memiliki

keunggulan dan kelemahan. Model-model tersebut adalah :

a. Model Pluralis

Model ini berangkat dari dalil bahwa interaksi antara

kelompok-kelompok merupakan titik pusat kenyataan politik.

Kelompok dipandang sebagai jembatan antara individu dan

pemerintah.Politik adalah arena perjuangan kelompok untuk

memenangkan kebijakan publik.Tugas sistem politik adalah untuk

mengelola konflik kelompok. Tindakannya berupa : 1) Menentukan aturan permainaan dalam perjuangan kelompok.

2) Mengatur kompromi-kompromi ke dalam bentuk kebijakan publik.

3) Mengatur kompromi dan mengembangkan kepentingan-kepentingan.

4) Memperkuat kompromi-kompromi.

Model pluralis memiliki keunggulan bahwa kebijakan yang

diambil didasarkan pada kepentingan kelompok dan tidak atas dasar

kepentingan pribadi. Kelemahan pada model ini adalah apabila

kelompok tersebut tidak memikirkan kepentingan kelompok

lain, sehingga kebijakan yang diambil hanya akan menguntungkan

kelompok tertentu.

b. Model Elitis

Dalam hal ini kebijakan publik dapat di pandang sebagai

preferensi dan nilai dari elite penguasa.Teori elite menyatakan bahwa

masyarakat bersifat apatis dan kekurangan informasi mengenai

kebijakan publik. Karena itu kelompok elite yang akan mempertajam

pendapat umum. Pejabat administrator hanyalah pelaksana kebijakan

yang telah ditentukan oleh kelompok elite tersebut.

Model elitis memiliki keunggulan bahwa proses pengambilan

kebijakan tidak menyita banyak waktu bisa dikatakan bahwa model

elitis memiliki efektifitas waktu, mengingat dalam pengambilan

kebijakan hanya ditentukan oleh kelompok elit dan tidak terlalu

benyak melibatkan pribadi atau kelompok lain. Adapun kelemahan

model elitis adalah apabila kelompok elit yang mengambil kebijakan

hanya didasarkan pada kepentingan pribadi tanpa memperhatikan

kepentingan public, itu artinya kebijakan yang diambil menurut

kelompok elite merupakan kebijakan terbaik akan tetapi bagi publik

justru malah menimbulkan permasalahn yang lebih besar.

c. Model Sistem

Model ini menganggap bahwa kebijakan sebagai keluaran dari

suatu sistem (policy as system output).Menurut model ini kebijaksanaan

publik merupakan respons suatu sistem politik terhadap kekuatan-

kekuatan lingkungan (sosial, politik, ekonomi, kebudayaan, geografis

dan sebagainya) yang ada disekitarnya. Model ini mencoba

menggambarkan bahwa kebijakan publik sebagai suatu keluaran

(output) dari sistem politik.

Model sistem dilihat dari proses pengambilan kebijakan, lebih

baik dibandingkan dua model terdahulu, mengingat dalam model

sistem ini pengambilan kebijakan merupakan respon dari berbagai

kekuatan yang ada dalam sistem politik, yang mana dasar-dasar

pengambilan kebijakaan tentunya akan lebih luas dengan

pertimbangan dari berbagai aspek dan kekuatan yang ada.

d. Model Rasional

Model ini menyatakan bahwa kebijakan merupakan suatu

pencapaian sasaran secara efisien. Satu kebijakan rasional merupakan

satu rancangan untuk memaksimalkan pencapaian nilai. Model ini

menekankan pada pembuatan keputusan yang rasional dengan

bermodalkan pada komprehensivitas informasi dan keahlian pembuat

keputusan.

e. Model Inskrementalis

Memandang kebijakan publik sebagai kelanjutan aktivitas

pemerintah yang lalu dengan modifikasi-modifikasi yang sepotong

demi sepotong (bersifat inkremental). Penyaji model : Charles E.

Lobdblom sebagai kritik pembuatan keputusan tradisional – rasional.

Menurutnya pembuat keputusan tidak pernah melakukan evaluasi

tahunan, menunjukkan ketidakpastian pembuatan kebijakan dengan

pendekatan rasional komprehensif sebagai ganti menyajikan

pembahasan program pembuatan keputusan secara lebih konsesuatif

sifatnya menonjol dalam pandangan menguasai program, kebijakan,

pengeluaran yang ada.

Pada umumnya para pembuat kebijakan, menerima legitimasi

program yang telah ditetapkan dan secara diam-diam setuju untuk

meneruskan kebijakan-kebijakan yang terdahulu. Dalam model ini

memiliki kelebihan apabila kebijakan yang dikeluarkan oleh

pengambil kebijakan sebelumnya merupakan sebuah kebijakan yang

tepat maka model ini tidak akan menimbulkan konfik dan juga efektif

dilihat dari waktu serta anggaran. Akan tetapi apabila pengambil

kebijakan sebelumnya salah dalam mengambil kebijakan dan

pengambil kebijakan selanjutnya menggunakan model ini maka akan

muncul permasalahan yang kompleks.

f. Model Institusional

Menurut Islami (1997) model ini biasanya menggambarkan

tentang struktur organisasi, tugas-tugas dan fungsi-fungsi pejabat

organisasi, serta mekanisme organisasi, tetapi sayangnya kurang

membuat analisa tentang hubungan antara lembaga-lembagan

pemerintahan itu dengan kebijaksanaan negara. Padahal telah diakui

bahwa kaitan dan pengaruh seperti itu pasti ada.Kalau dilihat secara

seksama, lembaga-lembaga pemerintahan itu adalah sebenarnya

merupakan pola-pola perilaku individu dan kelompok yang

terstruktur - yang dapat berpengaruh terhadap isi kebijaksanaan

negara.

Hubungan antara kebijakan public dan lembaga-lembaga

pemerintah adalah amat erat. Dikatakan suatu kebijakan tidak akan

menjadi kebijakan publik sebelum diangkat, dilaksanakan dan

diperkuat oleh lembaga pemerintah.

Lembaga-lembaga pemerintah memberikan kebijakan publik 3

karakteristik yang berbeda : 2) Pemerintah memberikan legitimasi pada kebijakan.

3) Kebijakan pemerintah melibatkan aspek universitas.

4) Pemerintah memegang monopoli untuk melaksanakan kehendaknya

kepada masyarakat.

B. Jenis Kebijakan Publik

Banyak pakar yang mengajukan jenis kebijakan publik

berdasarkan sudut pandang masing-masing. James Anderson

sebagaimana dikutip Suharno (2010: 24-25) menyampaikan kategori

kebijakan publik sebagai berikut: 1. Kebijakan substantif versus kebijakan prosedural

Kebijakan substantif yaitu kebijakan yang menyangkut apa yang

akan dilakukan oleh pemerintah. Sedangkan kebijakan prosedural

adalah bagaimana kebijakan substantif tersebut dapat dijalankan. 2. Kebijakan distributif versus kebijakan regulatori versus kebijakan

redistributif

Kebijakan distributif menyangkut distribusi pelayanan atau

kemanfaatan pada masyarakat atau individu. Kebijakan regulatori

merupakan kebijakan yang berupa pembatasan atau pelarangan

terhadap perilaku individu atau kelompok masyarakat.

Sedangkan, kebijakan redistributif merupakan kebijakan yang

mengatur alokasi kekayaan, pendapatan, pemilikan atau hak-hak

diantara berbagai kelompok dalam masyarakat. 3. Kebijakan materal versus kebijakan simbolik

Kebijakan materal adalah kebijakan yang memberikan

keuntungan sumber daya komplet pada kelompok sasaran.

Sedangkan, kebijakan simbolis adalah kebijakan yang

memberikan manfaat simbolis pada kelompok sasaran. 4. Kebijakan yang barhubungan dengan barang umum (public goods) dan

barang privat (privat goods)

Kebijakan public goods adalah kebijakan yang mengatur pemberian

barang atau pelayanan publik. Sedangkan, kebijakan privat goods

adalah kebijakan yang mengatur penyediaan barang atau

pelayanan untuk pasar bebas.

Sholichin Abdul Wahab sebagaimana dikutip Suharno (2010: 25-

27) mengisyaratkan bahwa pemahaman yang lebih baik terhadap

hakikat kebijakan publik sebagai tindakan yang mengarah pada

tujuan, ketika kita dapat memerinci kebijakan tersebut kedalam

beberapa kategori, yaitu:

a. Tuntutan kebijakan (policy demands)

Yaitu tuntutan atau desakan yang diajukan pada pejabat-pejabat

pemerintah yang dilakukan oleh actor-aktor lain, baik swasta

maupun kalangan pemerintah sendiri dalam sistem politik untuk

melakukan tindakan tertentu atau sebaliknya untuk tidak

melakukan tindakan pada suatu masalah tertentu. Tuntutan ini

dapat bervariasi, mulai dari desakan umum, agar pemerintah

berbuat sesuatu hingga usulan untuk mengambil tindakan

konkret tertentu terhadap suatu masalah yang terjadi di dalam

masyarakat.

b. Keputusan kebijakan (policy decisions)

Adalah keputusan yang dibuat oleh para pejabat pemerintah yang

dimaksudkan untuk memberikan arah terhadap pelaksanaan

kebijakan publik. Dalam hal ini, termasuk didalamnya keputusan-

keputusan untuk menciptakan statuta (ketentuan-ketentuan

dasar), ketetapan-ketetapan, ataupun membuat penafsiran

terhadap undang-undang.

c. Pernyataan kebijakan (policy statements)

Ialah pernyataan resmi atau penjelasan mengenai kebijakan publik

tertentu. Misalnya; ketetapan MPR, Keputusan Presiden atau

Dekrit Presiden, keputusan peradialn, pernyataan ataupun pidato

pejabat pemerintah yang menunjukkan hasrat, tujuan pemerintah,

dan apa yang dilaksanakan untuk mencapai tujuan tersebut.

d. Keluaran kebijakan (policy outputs)

Merupakan wujud dari kebijakan publik yang paling dapat dilihat

dan dirasakan, karena menyangkut hal-hal yang senyatanya

dilakukan guna merealisasikan apa yang telah digariskan dalam

keputusan dan pernyataan kebijakan. Secara singkat keluaran

kebijakan ini menyangkut apa yang ingin dikerjakan oleh

pemerintah.

e. Hasil akhir kebijakan (policy outcomes)

Adalah akibat-akibat atau dampak yang benar-benar dirasakan

oleh masyarakat, baik yang diharapkan atau yang tidak

diharapkan sebagai konsekuensi dari adanya tindakan atau tidak

adanya tindakan pemerintah dalam bidang-bidang atau masalah-

masalah tertentu yang ada dalam masyarakat.

William N. Dunn (2000: 21) membedakan tipe-tipe kebijakan

menjadi lima bagian, yaitu:

a. Masalah kebijakan (policy public)

Adalah nilai, kebutuhan dan kesempatan yang belum

terpuaskan, tetapi dapat diidentifikasi dan dicapai melalui

tindakan public. Pengetahuan apa yang hendak dipecahkan

membutuhkan informasi mengenai kondisi-kondisi yang

mendahului adanya problem maupun informasi mengenai nilai

yang pencapaiannya menuntut pemecahan masalah.

b. Alternative kebijakan (policy alternatives)

Yaitu arah tindakan yang secara potensial tersedia yang dapat

member sumbangan kepada pencapaian nilai dan pemecahan

masalah kebijakan. Informasi mengenai kondisi yang

menimbulkan masalah pada dasarnya juga mengandung

identifikasi terhadap kemungkinan pemecahannya.

c. Tindakan kebijakan (policy actions)

Adalah suatu gerakan atau serangkaian gerakan sesuai dengan

alternatif kebijakan yang dipilih, yang dilakukan untuk

mencapai tujuan bernilai.

d. Hasil kebijakan (policy outcomes)

Adalah akibat-akibat yang terjadi dari serangkaian tindakan

kebijakan yang telah dilaksanakan. Hasil dari setiap tindakan

tidak sepenuhnya stabil atau diketahui sebelum tindakan

dilakukan, juga tidak semua dari hasil tersebut terjadi seperti

yang diharapkan atau dapat diduga sebelumnya.

e. Hasil guna kebijakan

Adalah tingkat seberapa jauh hasil kebijakan memberikan

sumbangan pada pencapaian nilai. Pada kenyataanya jarang ada

problem yang dapat dipecahkan secara tuntas, umumnya

pemecahan terhadap suatu problem dapat menumbuhkan

problem sehingga perlu pemecahan kembali atau perumusan

kembali.

Jika dilihat secara tradisional para ilmuwan politik umumnya

membagi: 1) Kebijakan substantif (misalnya kebijakan perburuhan, kesejahteraan

sosial, hak-hak sipil, masalah luar negeri);

2) Kelembagaan (misalnya: kebijakan legislatif, kebijakan eksekutif,

kebijakan yudikatif, kebijakan departemen);

3) Kebijakan menurut kurun waktu tertentu (misalnya kebijakan masa

reformasi, kebijakan masa orde baru).

Rangkuman :

Istilah kebijakan sendiri masih terjadi silang pendapat dan

merupakan ajang perdebatan para ahli. Maka untuk memahami istilah

kebijakan, diberikan beberapa pedoman sebagai berikut : Kebijakan

harus dibedakan dari keputusan; Kebijakan sebenarnya tidak serta

merta dapat dibedakan dari administrasi; Kebijakan mencakup

perilaku dan harapan-harapan; Kebijakan mencakup ketiadaan

tindakan ataupun adanya tindakan; Kebijakan biasanya mempunyai

hasil akhir yang akan dicapai; Setiap kebijakan memiliki tujuan atau

sasaran tertentu baik eksplisit maupun implisit; Kebijakan muncul dari

suatu proses yang berlangsung sepanjang waktu; kebijakan meliputi

hubungan-hubungan yang bersifat antar organisasi dan yang bersifat

intra organisasi; Kebijakan publik meski tidak ekslusif menyangkut

peran kunci lembaga-lembaga pemerintah; Kebijakan itu dirumuskan

atau didefinisikan secara subyektif.

Latihan : 4. Jelaskan yang anda pahami tentang kebijakan publik!

5. Setiap kebijakan yang dibuat tentunya memilii ciri. Ciri khusus yang

melekat pada kebijakan publik bersumber pada kenyataan bahwa

kebijakan itu dirumuskan. Jelaskan dari ciri-ciri tersebut!

6. Jelaskan jenis jenis kebijakan yang anda pahami kemudian berikan

contohnya!!

Daftar Rujukan

AG.Subarsono. 2005. Analisis Kebijakan Publik. Yogyakarta: Pustaka

Pelajar.

Budi Winarno. 2007. Kebijakan Publik: Teori dan Proses. Yogyakarta:

Media Pressindo.

Edi Suharto, 2010, Analisa Kebijakan Publik panduan praktis mengkaji

masalah dan kebijakan public, Bandung:Alfabeta.

Howlett, Michael dan Ramesh, 1995, Studying Public Policy: Policy

Cycles and Policy Subsystem, Toronto: Oxford University Press.

Miftah toha. 2005. Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Aministrasi Negara.

Jakarta: Rajagrafindo Persada.

Riant Nugroho. 2003. Kebijakan Publik: formulasi, implementasi, dan

evaluasi. Jakarta: Elex Media Komputindo.

Riant Nugroho. 2008. Public Policy. Jakarta: Elex Media Komputindo.

Subarsono, 2010, Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori, dan Aplikasi,

Yogyakarta: Pustaka Pelajar

William N. Dunn, 1999, Pengantar Analisis Kebijakan Publik,

Yogyakarta:Gadjah Mada University Press

BAB VI

PERUMUSAN KEBIJAKAN

Pertemuan ke : 5

Standar Kompetensi : Mahasiswa mengetahui tentang proses

perumusan kebijakan sampai penetapan

kebijakan yang sesuai dengan tujuan kebijakan

A. Pendahuluan

Proses perumusan kebijakan adalah salah satu alat penting

dalam tahapan kebijakan yang berkaitan dengan pengelolaan

kebijakan, baik pemerintah maupun non-pemerintah. Hal ini penting

bagi mahasiswa untuk mengetahui dan melaksanakan penyusunan

suatu kebijakan di mana nanti mereka kerja. Banyak faktor yang perlu

dipertimbangkam dalam proses perumusan kebijakan. Selain itu, para

ahli harus menguasai makna kebijakan dan perumusan

kebijakan, perumusan kebijakan dalam siklus kebijakan, lingkungan

kebijakan dan prosedur perumusan kebijakan, serta faktor-faktor

lainnya.

Studi kebijakan publik berusaha untuk meninjau berbagi teori

dan proses yang terjadi dalam kebijakan publik. Dapat dikatakan

bahwa kebijakan publik tidak lepas dari proses pembentukan

kebijakan itu sendiri. Dengan demikian, salah satu tujuan studi

kebijakan publik adalah untuk menganalisis bagaimana tahapan demi

tahapan proses pembentukan kebijakan publik tersebut sehingga

terwujudlah suatu kebijakan publik tertentu.

Tahapan demi tahapan tersebut terangkum sebagai suatu proses

siklus pembuatan kebijakan publik. Setiap tahapan dalam proses

pembentukan kebijakan publik mengandung berbagai langkah dan

metode yang lebih rinci lagi. Tahapan yang terdapat dalam pembuatan

suatu kebijakan publik memiliki berbagai manfaat serta konsekuensi

dari adanya proses tersebut, khususnya bagi para aktor pembuat

kebijakan publik.

B. Perumusan Kebijakan

Perumusan kebijakan publik adalah initi dari kebijakan publik,

karena di sini dirumuskan batas-batas kebijakan itu sendiri. Mengenai

perumusan kebijakan publik ini Lester dan Stewart (Purwanto, 2005)

mengatakan bahwa : the stage of the policy process where pertinent and

acceptable courses of action for dealing with some particular public problem

are identifiea and enacted into a law. Sedangkan Jones (1986)

mengistilahkan perumusan kebijakan publik sebagai formulsasi, di

mana formulasi adalah formulation is a derivative of formula and means

simply to develop a plan, a method, a prescription, in this chase for alleviating

some need, for acting on a problem. Pengertian perumusan kebijakan

publik dalam disini mengutip pendapat Anderson (Winarno, 2002)

bahwa perumusan kebijakan menyangkut upaya menjawab

pertanyaan bagaimana berbagai alternatif disepakati untuk masalah-

masalah yang dikembangkan dan siapa yang berpartisipasi. Ia

merupakan proses yang secara spesifik ditujukan untuk

menyelesaikan persoalan-persoalan khusus. Sedangkan pembentukan

kebijakan lebih merujuk pada aspek-aspek seperti bagaimana

masalah-masalah publik menjadi perhatian para pembuat kebijakan,

bagaimana proposal kebijakan dirumuskan untuk masalah-masalah

khusus, dan bagaimana proposal tersebut dipilih di antara berbagai

alternatif yang saling berkompetisi. Pembuatan kebijakan merupakan

keseluruhan tahap dalam kebijakan publik yang berupa rangkaian

keputusan.

Perumusan kebijakan publik merupakan salah satu tahap dari

rangkaian proses pembuatan dan pelaksanaan suatu kebijakan publik.

Para ahli mengemukakan pandangan tentang definisi fomulasi

kebijakan publik sebagai berikut:

Menurut Dunn (2000:132), perumusan kebijakan (policy

formulation) adalah pengembangan dan sintesis terhadap alternatif-

alternatif pemecahan masalah.

Winarno (2002:29) menyatakan bahwa masing-masing

alternatif bersaing untuk dipilih sebagai kebijakan dalam rangka

untuk memecahkan masalah.

Tjokroamidjojo dalam Islamy (2000:24) menyebutkan

perumusan kebijakan sebagai alternatif yang terus menerus dilakukan

dan tidak pernah selesai, dalam memahami proses perumusan

kebijakan kita perlu memahami aktor-aktor yang terlibat dalam proses

perumusan kebijakan.

Berdasarkan pengertian pendapat ahli di atas dapat

disimpulkan bahwa formulasi kebijakan merupakan cara untuk

memecahkan suatu masalah yang di bentuk oleh para aktor pembuat

kebijakan dalam menyelesaikan masalah yang ada dan dari sekian

banyak alternatif pemecahan yang ada maka dipilih alternatif

kebijakan yang terbaik.

Perumusan kebijakan dibuat bukan tanpa pertimbangan

tertentu, menurut Purwanto (2005) ada asumsi-asumsi yang

berkenaan dengan perumusan kebijakan yaitu: 1) Tidak terbatas hanya dilakukan oleh satu aktor,

2) Sering tidak diawali dengan rumusan permasalahan yang jelas,

3) Tidak dimonopoli oleh suatu institusi pemerintah,

4) Formulasi dan reformulasi dapat terjadi secara terus menerus dalam

jangka panjang, dan

5) Karena bersifat kompetisi antar aktor maka formulasi menimbulkan

situasi ada yang kalah dan menang.

Tahapan perumusan kebijakan merupakan tahap kritis dari

sebuah proses kebijakan. Hal ini terkait dengan proses pemilihan

alternatif kebijakan oleh pembuat kebijakan yang biasanya

mempertimbangkan pengaruh langsung yang dapat dihasilkan dari

pilihan alternatif utama tersebut. Proses ini biasanya akan

mengekspresikan dan mengalokasikan kekuatan dan tarik-menarik

diantara berbagai kepentingan sosial, politik, dan ekonomi. Tahap

perumusan kebijakan melibatkan aktivitas identifikasi dan atau

merajut seperangkat alternatif kebijakan untuk mengatasi sebuah

permasalahan serta mempersempit seperangkat solusi tersebut

sebagai persiapan dalam penentuan kebijakan akhir.

Menurut Sidney (2007), perumusan seperangkat alternatif akan

melibatkan proses identifikasi terhadap berbagai pendekatan untuk

menyelesaikan masalah, serta kemudian mengidentifikasi dan

mendesain seperangkat perangkat kebijakan spesifik yang dapat

mewakili setiap pendekatan. Tahap perumusan juga melibatkan

proses penyusunan draft peraturan untuk setiap alternatif yang isinya

mendeskripsikan mengenai sanksi, hibah, larangan, hak, serta

mengartikulasikan kepada siapa atau kepada apa ketentuan tersebut

akan berlaku dan memiliki dampak, dan lain-lain. Pernyataan itu juga

didukung oleh pernyataan Jann dan Wegrich serta Anderson. Menurut

Jann dan Wegrich (2007), di dalam tahap perumusan kebijakan,

permasalahan kebijakan, usulan proposal, dan tuntutan masyarakat

ditransformasikan ke dalam sejumlah program pemerintah.

Perumusan kebijakan dan juga adopsi kebijakan akan meliputi definisi

sasaran, yaitu apa yang akan dicapai melalui kebijakan serta

pertimbangan-pertimbangan terhadap sejumlah alternatif yang

berbeda.

Perumusan kebijakan melibatkan proses pengembangan usulan

akan tindakan yang terkait dan dapat diterima (biasa disebut dengan

alternatif, proposal, atau pilihan) untuk menangani permasalahan

publik. Perumusan kebijakan menurut Anderson tidak selamanya akan

berakhir dengan dikeluarkannya sebagai sebuah produk peraturan

perundang-undangan. Namun, pada umumnya sebuah proposal

kebijakan biasanya ditujukan untuk membawa perubahan mendasar

terhadap kebijakan yang ada saat ini. Terkait permasalahan

itu, terdapat sejumlah kriteria yang membantu dalam menentukan

pemilihan terhadap alternatif kebijakan untuk dijadikan sebuah

kebijakan, misalnya: kelayakannya, penerimaan secara politis, biaya,

manfaat, dan lain sebagainya.

Jann dan Wegrich mengemukakan dua faktor utama yang

menentukan alternatif kebijakan akan diadopsi menjadi kebijakan,

yaitu: a. Penghilangan alternatif kebijakan akan ditentukan oleh sejumlah

parameter susbtansial dasar, misalnya kelangkaan sumberdaya untuk

dapat melaksanakan alternatif kebijakan. Sumberdaya ini dapat berupa

sumberdaya ekonomi maupun dukungan politik yang didapat dalam

proses pembuatan kebijakan.

b. Alokasi kompetensi yang dimiliki oleh berbagai aktor juga memainkan

peranan penting dalam penentuan kebijakan.

Berkenaan dengan proses perumusan masalah kebijakan, Singadilaga

(2002 : 7) mengemukakan bahwa perumusan kebijakan merupakan kegiatan

menyusun dan mengembangkan atau serangkaian tindakan (program)

pemerintah untuk mengatasi/memecahkan suatu masalah tertentu.

Perumusan itu meliputi :

1) Mengidentifikasikan alternative;

2) Mengidentifikasikan dan merumuskan alternative;

3) Menilai masing-masing alternatif yang tersedia;

4) Memilih alternatif yang paling memungkinkan untuk dilaksanakan.

Untuk lebih jelasnya kegiatan diatas akan diuraikan di bawah ini

sebagi berikut:

1. Mengidentifikasikan Alternatif

Sebelum pembuat kebijakan merumuskan usulan kebijakannya,

maka terlebih dahulu harus melakukan identifikasi terhadap alternatif-

alternatif untuk kepentingan pemecahan masalah tersebut. Alternatif

kebijakan itu tidak begitu saja tersedia dihadapan pembuat kebijakan.

Terhadap problem yang hampir sama atau mirip dapat saja mungkin dipakai

alternatif kebijakan yang telah pernah dipilih, akan tetapi bagi problem baru

pembuat kebijakan dituntut untuk secara kreatif menemukkan alternatif-

alternatif kebijakan yang baru. Alternatif yang baru inipun perlu diberikan

identifikasinya, sehingga masing-masing alternatif nampak jelas

karakteristiknya.

2. Mengidentifikasikan dan merumuskan alternatif.

Setelah alternatif kebijakan diberi identitas, apakah sesuai atau tidak

dengan kontek permasalahannya, maka masing-masing alternatif diberi

batasan pengertiannya. Semakin jelas alternatif itu dirumuskan maka akan

semakin mudah pula pembuat kebijakan menilai atau mempertimbangkan

kebaikan dan keburukan (kelemahan) masing-masing alternatif tersebut.

Alternatif yang tidak dirumuskan dengan baik akan sulit untuk dinilai,

dengan demikian ia tidak dapat dipakai sebagai alternatif pemecahan

masalah. Apabila setiap alternatif kebijakan dapat dirumuskan dengan baik,

maka hal ini akan mempermudah proses penilaian masing-masing alternatif

tersebut.

3. Menilai alternatif kebijakan yang tersedia.

Semua alternatif yang telah dirumuskan oleh perumus kebijakan

perlu dinilai untuk diketahui konsekuensinya masing-masing baik yang

positif maupun negatif. Menilai alternatif berarti memberi bobot atau harga

tertentu pada setiap, sehingga nampak jelas dampak ekonomis dan non

ekonomisnya baik yang positif maupun yang negatif.

Melalui penilaian dengan kriteria-kriteria yang jelas akan diperoleh

konsekuensi-konsekuensi alternatif. Alternatif kebijakan untuk menentukan

alternatif mana yang dapat dipilih pembuat kebijakan dalam memecahkan

masalahnya. Alternatif yang diperkirakan mempunyai dampak positif lebih

besar harus dipilih, dan sebaliknya alternatif yang dampak negatifnya besar

harus ditinggalkan.

Untuk dapat melakukan penilaian secara baik terhadap alternatif

kebijakan diperlukan kriteria tertentu, misalnya kriteria yang sering dipakai

adalah “aplikabilitas dan akseptabilitas alternatif” yang mudah

dilaksanakannya (praktis dan pragmatis) dan diterima serta menguntungkan

bagi semua pihak. Selain kriteria, perumus kebijakan kebijakan juga perlu

memiliki alat informasi yang cukup dan relevan agar dapat melakukan

penilaian alternatif kebijakan dengan baik.

4. Memilih alternatif yang “memuaskan”.

Kegiatan memilih alternatif yang “memuaskan” sangat dipengaruhi

oleh hasil penilaian terhadap masing-masing alternatif yang tersedia.

Kegiatan memilih alternatif ini harus bersifat obyektif dan subyektif.

Obyektif artinya alternatif itu dinilai dan dipilih berdasarkan patokan-

patokan yang rasionalis, sehingga alternatif yang dipilih dapat memberikan

konsekuensi atau dampak positif yang besar. Sedangkan subyektif artinya

alternatif yang dipilih itu juga harus diperhatikan aspek emosional pembuat

kebijakan dan masyarakat serta menguntungkan baik pembuat kebijakan

maupun pihak-pihak yang terkena pengaruh langsung atau tidak langsung

dari pilihan tersebut.

Kemudian menurut Islamy dalam buku Prinsip-Prinsip Perumusan

Kebijaksanaan Negara (2000:77-101) mengemukakan pendapatnya bahwa

ada empat langkah dalam proses pengambilan kebijakan publik, yaitu:

1. Perumusan Masalah (defining problem).

Pemahaman terhadap masalah dapat membantu menemukan

asumsi-asumsi yang tersembunyi, mendiaognosis penyebab-

penyebabnya, memetakan tujuan-tujuan yang memungkinkan,

memadukan pandangan yang bertentangan dan rancangan peluang

kebijakan baru. Perumusan masalah merupakan sumber dari

kebijakan publik, dengan pemahaman dan identifikasi masalah

yang baik maka perencanaan kebijakan dapat di susun, perumusan

masalah dilakukan oleh mereka yang terkena masalah atau orang

lain yang mempunyai tanggung jawab dan pembuat kebijakan

harus mempunyai kapasitas untuk itu. Proses kebijakan publik di

mulai dengan kegiatan merumuskan masalah secara benar, karena

keberhasilan atau kegagalan dalam melaksanakan perumusan

kebijakan ini akan sangat berpengaruh pada proses pembuatan

kegiatan ini akan sangat berpengaruh pada proses pembuatan

kebijaksanaan seterusnya.

2. Agenda Kebijakan

Sekian banyak problema-problema umum yang muncul hanya

sedikit yang mendapat perhatian dari pembuat kebijakan publik.

Pilihan dan kecondongan perhatian pemuat kebijakan

menyebabkan timbulnya agenda kebijakan. Sebelum masalah-

masalah berkompotensi untuk masuk dalam agenda kebijakan,

masalah tersebut akan berkompetisi dengan masalah yang lain yang

pada akhirnya akan masuk dalam agenda kebijakan. Mengingat

pentingnya status agenda kebijakan dalam formulasi kebijakan

publik, Cob dan Elder dalam Islamy (2000:83) mengartikan

kebijakan sebagai: “Agenda sistemik terdiri atas semua isu-isu yang

dipandang secara umum oleh anggota-anggota masyarakat politik

sebagai patut memperoleh perhatian dari publik dan mencakup

masalah-masalah yang berada dalam kewenangan sah setiap

tingkat pemerintah masing-masing”.

Abdul Wahab (2004:40) menyatakan bahwa suatu masalah untuk

masuk ke dalam agenda kebijakan harus memenuhi syarat-syarat

tertentu, yaitu:

a) Isu tersebut telah mencapai suatu titik tertentu sehingga ia

praktis tidak lagi bisa diabaikan begitu saja.

b) Isu tersebut telah mencapai tingkat partikularitas tertentu yang

dapat menimbulkan dampak (impact) yang bersifat dramatik.

c) Isu tersebut menyamngkut emosi tertentu ilihat dari sudut

kepentingan orang banyak.

d) Isu tersebut menjangkau dampak yang amat luas.

e) Isu tersebut mempermasalahkan kekuasaan dan keabsahan

(legitimasi) dalam masyarakat.

f) Isu tersebut menyangkut suatu persoalan yang fasionable,

dimana posisinya sulit untuk dijelaskan tapi mudah dirasakan

kehadirannya.

3. Pemilihan Alternatif Kebijakan untuk memecahkan Masalah

Setelah masalah-masalah publik didefinisikan dengan baik dan para

perumus kebijakan sepakat untuk memasukan masalah tersebut ke

dalam agenda kebijakan, maka langkah selanjutnya adalah

membuat pemecahan masalah. Menurut Winarno (2002:83) dalam

tahap ini para perumus kebijakan akan berhadapan dengan

alternatif-alternatif pilihan kebijakan untuk memecahkan masalah

tersebut.

Menurut Islamy (2000:92), perumusan usulan kebijakan (policy

proposals) adalah kegiatan menyusun dan mengembangkan

serangkaian tindakan yang perlu untuk memecahkan masalah.

Proses dalam kegiatan ini meliputi:

a) Mengidentifikasi altenatif.

b) Mendefinisikan dan merumuskan alternatif.

c) Menilai masing-masing alternatif yang tersedia.

d) Memilih alternatif yang memuaskan atau paling mungkin

untuk dilaksanakan.

Pada tahap ini para perumus kebijakan akan dihadapkan pada

pertarungan kepentingan antara berbagai aktor, masing-masing

aktor ditawarkan alternatif dan pada tahap ini sangat penting

untuk mengetahui apa alternatif yang ditawarkan oleh masing-

masing aktor. Pada kondisi ini, pilihan-pilihan kebijakan akan

didasarkan pada kompromi dan negoisasi yang terjadi antara

aktor yang berkepentingan dalam pembuatan kebijakan tersebut.

4. Tahap Penetapan Kebijakan

Setelah salah satu dari sekian alternatif kebijakan diputuskan, untuk

di ambil sebagai cara memercahkan masalah kebijakan, maka tahap

paling akhir dalam pembuat kebijakan adalah penetapan kebijakan,

sehingga mempunyai kekuatan hukum yang mengikat. Proses

pembuatan kebijakan tidak dapat dipisahkan dengan proses

penetapan atau pengesahan kebijakan.

Menurut Islamy (2000:100) proses pengesahan kebijakan adalah

proses penyesuaian dan penerimaan secara bersama tehadap

prinsip-prinsip yang diakui dan ukuran-ukuran yang diterima.

Menurut Anderson dalam Islamy (2000:100), proses pengesahan

kebijakan diawali dengan kegiatan: (a) Persuasion, yaitu usaha-

usaha untuk meyakinkan orang lain tentang suatu kebenaran atau

nilai kedudukan seseorang dan mereka mau menerimanya sebagai

milik sendiri; (b) Barganing, yaitu suatu proses dimana kedua orang

atau lebih mempunyai kekuasaan atau otoritas mengatur setidak-

tidaknya tujuan-tujuan mereka tidak sepakati agar dapat

merumuskan serangkaian tindakan yang dapat diterima bersama

tetapi tidak ideal bagi mereka. Barganing meliputi perjanjian

(negotation); saling memberi dan menerima (take and give); dan

kompromi (copromise).

Pada tahap ini para aktor berjuang agar alternatifnya yang di terima

dan jugaterjadi interaksi dengan aktor-aktor lain yang

memunculkan persuasion dan bargaining.Penetapan kebijakan

dilakukan agar sebuah kebijakan mempunyai kekuatan hukum

yang dapat mengikat dan ditaati oleh siapa saja, dan bentuk

kebijakan yang dihasilkan seperti Undang-Undang, keputusan

Presiden, keputusan-keputusan Menteri dan sebagainya.

Proses pembuatan kebijakan public merupakan proses yang

kompleks karena melibatkkan banyak proses maupun variable yang

harus dikaji. Oleh karena itu, ahli politik membagi proses kebijakan

public dalam tahap-tahapan agar mudah mengkaji kebijakan public

yang dibuat. Berikut ada beberapa pendapat dari para ahli mengenai

tahapan dalam pembuatan kebijakan public:

7) James Anderson

a) Formulasi masalah

b) Formulasi kebijakan

c) Penentuan kebijakan

d) Implementasi kebijakan

e) Evaluasi kebijakan

8) AG. Subarsono (dalam Harbani Pasolong (2007:41)

a) Penyusunan agenda

b) Formulasi kebijakan

c) Adopsi kebijakan

d) Implementasi kebijakan

e) Evaluasi kebijakan

3. Randal B. Ripley

a) Agenda setting

b) Formulation and legitimation of goals and programs

c) Program implementation

d) Evaluation of implementation

4. James P. Lester dan Joseph Stewart Jr. (dalam Solahuddin

Kusumanegara (2010:11-15)

a) Agenda setting

b) Formulasi kebijakan

c) Implementasi kebijakan

d) Evaluasi kebijakan

e) Perubahan kebijakan

f) Terminasi kebijakan

5. Herbert A. Simon (1947)

a) Inteligensi

b) Desain

c) Pilihan

6. Harold D. Lasswell (1956)

a) Inteligensi

b) Promosi

c) Preskpripsi

d) Invocation (perujukan ke kebijakan yang lebih tinggi)

e) Aplikasi f) Terminasi (penghentian)

g) Evaluasi (appraisal)

7. R. Mack (1971)

a) Memutuskan untuk menetapkan (pengenalan problem)

b) Merumuskan alternative dan kriteria pemilihan

c) Menentukan keputusan yang terbaik

d) Melahirkan akibat kebijakan (effectuation)

e) Koreksi dan penambahan (supplementation) 8. R. Rose

a) Pengakuan public akan perlunya sebuah kebijakan (isu)

b) Isu masuk agenda kontroversi public

c) Masuk/diajukan tuntutan/permintaan

d) Terlibatnya pemerintah

e) Dikerahkannya sumber daya dan disingkirkannya (diciptakan)

rintangan

f) Keputusan kebijakan (policy decisions)

g) Implementasi

h) Output

i) Evaluasi

j) Umpan balik (feedback)

9. W. Jenkins (1976)

a) Inisiasi

b) Informasi

c) Pertimbangan

d) Keputusan

e) Implementasi

f) Evaluasi

g) Terminasi (penghentian)

10. BW. Hogwood dan L.A. Gunn (1984)

a) Memutuskan untuk memutuskan (pencarian isu dan

penentuan agenda)

b) Memutuskan cara bagaimana memutuskan

c) Mendefinisikan isu

d) Meramalkan, memperkirakan, forecasting

e) Menentukan tujuan dan prioritas

f) Analisis opsi.

g) Implementasi kebijakan, monitoring, dan control

h) Evaluasi dan review

i) Pemeliharaan kebijakan, penggantian dan penghentian 11. William N. Dunn

a) Penetapan agenda (agenda setting)

b) Perumusan kebijakan

c) Penerimaan kebijakan

d) Pelaksanaan kebijakan

e) Pengkajian kebijakan

f) Perbaikan kebijakan

g) Penerusan kebijakan

h) Pengakhiran kebijakan (dalam Samodra Wibawa (2011:6-7)

Kemudian, yang berkenaan dngan model perumsan publik

yang dikemukakan oleh para ahli antara lain : Model Institusional,

Model Elit–Massa, Model Kelompok, Model Sistem–Politik, Model

Rational-Comprehensive, Model Incremental, Model Mixed-Scanning.

(Lihat Islamy, Irfan. Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanan Negara.

Jakarta, Bumi Aksara: 2000, hal 37)

Untuk keperluan penelitian ini akan digunakan Model Elit-

Massa. Model elit-massa memandang administrator negara bukan

sebagai “abdi rakyat” (servant of the people) tetapi lebih sebagai

“kelompok-kelompok kecil yang telah mapan”, (Islamy, 2000:39).

Kelompok elit yang bertugas membuat dan melaksanakan

kebijaksanaan digambarkan dalam model ini sebagai mampu

bertindak atau berbuat dalam suatu lingkungan yang ditandai dengan

sikap massa yang apatis, kerancuan informasi, sehingga massa

menjadi pasif. Kebijaksanaan negara mengalir dari atas ke bawah,

yaitu dari golongan elit ke golongan massa. Kelompok elit yang

mempunyai kekuasaan dan nilai-nilai elit berbeda dengan massa.

Dengan demikian, kebijaksanaan negara merupakan perwujudan

keinginan-keinginan utama dan nilai-nilai golongan elit yang

berkuasa.

Kebijaksanaan negara itu ditentukan semata-mata oleh

kelompok elit, maka pejabat pemerintah hanyalah sekedar pelaksana-

pelaksana dari kebijaksanaan yang telah ditetapkan oleh para elit.

Pada dasarnya kebijaksanaan negara itu di buat sesuai dengan

kepentingan kelompok elit, maka tuntutan dan keinginan rakyat

banyak (non-elit) tidak diperhatikan.

Menurut Dye dalam Islamy (2000:40) Model elit-massa ini dapat

dirumuskan secara singkat sebagai berikut:

a. Masyarakat dibagi menjadi dua yaitu kelompok kecil (golongan

elit) yang mempunyai kekuasaan (penguasa) dan kelompok besar

(golongan non-elit) yang tidak mempunyai kekuasaan (dikuasai).

b. Kelompok elit yang berkuasa tidak mempunyai tipe yang sama

(berbeda) dengan kelompok non-elit yang dikuasai.

c. Perpindahan posisi/kedudukan dari non-elit harus diusahakan

selambat mungkin dan terus menerus untuk mempertahankan

stabilitas dan menghindari pergolakan (revolusi).

d. Gologan elit menggunakan konsensus tadi untuk mendukung

nilai-nilai dasar dan sistem sosial dan untuk melindungi sistem

tersebut.

e. Kebijaksanaan negara tidaklah menggambarkan keinginan masa

tetapi keinginan elit.

f. Golongan elit yang aktif relatif sedikit sekali memperoleh

pengaruh dari massa yang apatis atau pasif.

Model elit-massa digambarkan dengan bagan sebagai berikut:

Elit

Arah Kebijaksanaan

Pejabat

Pemerintah

Pelaksanaan

Kebijaksanaan Massa

Sumber : M. Irfan Islamy, 2000:41

Gambar 6.1 Model Elit-Massa

Elitisme mempunyai arti bahwa kebijaksanaan negara tidak

begitu banyak mencerminkan keinginan rakyat tetapi keinginan elit.

Hal ini menyebabkanperubahan dan pembaruan terhadap

kebijaksanaan negara berjalan lambat dan ditentukan oleh penafsiran

kembali nilai-nilai elit-elit tersebut. Kebijaksanaan negara sering

diperbaiki tetapi jarang diubah, dan perubahan-perubahan itu terjadi

jika ada peristiwa-peristiwa yang mengancam sistem politik dan

perubahan-perubahan itu dilakukan semata-mata untuk melindungi

sistem kedudukan elit.

Kesejahteraan massa mungkin dan boleh jadi merupakan suatu

unsur yang penting bagi elit dalam membuat keputusan-

keputusannya. Karena elitisme tidak berarti bahwa kebijaksanaan

negara akan bertentangan dengan kesejahteraan massa, tetapi

hanyalah berarti bahwa tanggungjawab kesejahteraan massa itu

berada di tangan elit dan bukan pada massa.

Disamping itu, elitisme memandang massa sebagian besar

pasif, apatis dan buta informasi tentang kebijaksanaan negara. Elit

banyak mempengaruhi massa dan bukan sebaliknya serta komunikasi

berjalan dari atas ke bawah. Akibatnya adalah masa sulit menguasai

elit, dan massa hanyalah benar-benar memiliki pengaruh yang tidak

langsung terhadap perilaku elit yang membuat keputusan.

Model elit ini secara khusus dikembangkan untuk menganalisis

proses perumusan atau pembuatan kebijakan publik, yakni untuk

menyoroti apa peran yang dimainkan oleh golongan elit dalam proses

perumusan kebijakan publik itu dan bagaimana cara-cara mereka

untuk memanipulasi atau memotong-kompas aspirasi rakyat.

Sekalipun demikian, pada sisi lain model ini bisa pula digunakan

untuk menganalisis proses implementasi kebijakan publik, berikut

segala kemungkinan dampaknya pada masyarakat dan pembuat

kebijakan itu sendiri. (Abdul Wahab, 2008:92).

Pada dasarnya kebijakan publik mencerminkan keinginan dan

kehendak kaum elit saja, tanpa ada aspirasi masyarakat yang terserap

didalamnya. Elit itu biasanya terdiri dari pemimpin, keluarganya,

pengusaha yang dekat dengan keluarga, dan pemimpin militer

(cendekiawan dan mahasiswa juga adalah elit, tapi biasannya mereka

tidak aktif mendekati pemimpin, kecuali diminta), (Wibawa, 2011:17).

C. Alasan-alasan Perumusan Kebijakan Publik.

Pada proses kebijaksanaan yang baik menurut Jones dalam

Abdul Wahab (2008:29): Golongan rasionalis ciri-ciri utama dari

kebanyakan golongan aktor rasionalis ialah bahwa dalam melakukan

pilihan alternatif kebijaksanaan mereka selalu menempuh metode dan

langkah-langkah berikut:

1) Mengidentifikasi masalah.

2) Merumuskan tujuan dan menyusunnya dalam jenjang tertentu.

3) Mengidentifikasi semua alternatif kebijaksanaan.

4) Meramalkan atau memprediksikan akibat-akibat dari tiap-

tiap alternatif.

5) Membanndingkan akibat-akibat tersebut dengan selalu

mengacu pada tujuan.

6) Dan memilih alternatif terbaik.

Penjelasan yang dikemukakan oleh Jones, merupakan ciri

perumusan yang baik. Maka penjabaran mengenai golongan rasionalis

yang mempunyai ciri-ciri:

1) Mengidentifikasi masalah yaitu bagaimana sebuah lembaga atau

institusi yang mempunyai kewenangan dalam perumusan

kebijakan publik dengan mengelompokkan atau

mengklasifikasikan masalah-masalah yang melatar- belakangi

perumusan kebijakan tersebut untuk dilakukan.

2) Merumuskan tujuan dan menyusunnya dalam jenjang tertentu,

yaitu bagaimana perumusan kebijakan mempunyai tujuan yang

jelas. Sehingga kebijakan yang di buat dapat dijadikan cara untuk

mengatasi permasalahan yang ada.

3) Mengidentifikasikan semua alternatif kebijaksanaan, yaitu

bagaimana sebuah institusi atau lembaga mengelompokkan atau

mengklasifikasikan semua alternatif yang ada yang dapat

digunakan untuk memecahkan permasalahan yang ada.

4) Meramalkan atau memprediksikan akibat-akibat dari tiap-tiap

alternatif. Alternatif yang telah di identifikasi yang digunakan

untuk memecahkan permasalahan yang ada, lalu alternatif-

alternatif tersebut dinilai atau diprediksikan. Apa saja akibat-

akibat yang timbul jika kebijakan tersebut diimplementasikan.

5) Membandingkan akibat-akibat tersebut selalu mengacu pada

tujuan, yaitu seletah beberapa alternatif yang tersusun berjenjang

sesuai dengan tingkat resiko dan penilaian yang paling baik untuk

digunakan, maka perlu adanya pengkajian ulang apakah alternatif

yang telah terpilih sesuai dengan tujuan awal dan salah satu upaya

yang tepat dilakukan untuk menyelesaikan masalah yang ada.

6) Memilih alternatif terbaik, setelah masalah-masalah yang timbul,

diidentifikasikan dan diprediksikan akibat apa saja yang timbul

jika kebijakan itu diimplementasikan. Maka bagian yang terakhir

adalah memilih alternatif terbaik untuk dijadikan cara dalam

mengatasi permasalahan yang ada.

Berdasarkan pada ciri tersebut dapat dilihat bagaimana dalam

perumusan kebijakan berusaha untuk menganalisis semua aspek dari

setiap isu yang muncul dan menguji disetiap alternatif yang ada

apakah alternatif terbaik yang pilih sesuai dengan tujuan yang telah

ditetapkan, sehingga dengan menggunakan cara demikian suatu

kebijakan yang dikeluarkan akan mempunyai tujuan yang jelas dan

tepat sasaran demi kepentingan publik.

D. Interaksi Aktor-aktor dalam Perumusan Kebijakan Publik.

Pada pembahasan mengenai kebijakan publik, maka aktor

mempunyai posisi yang sangat strategis bersama-sama dengan faktor

kelembagaan (institusi) kebijakan itu sendiri. Interaksi aktor dan

kelembagaan merupakan penentu proses perjalanan dan strategi yang

dilakukan oleh komunitas kebijakan dalam makna yang lebih luas.

Menurut howlett dan Ramesh dalam Madani (2011:36)

menjelaskan bahwa pada prinsipnya aktor kebijakan adalah mereka

yang selalu dan harus terlibat dalam setiap proses analisa kebijakan

publik, baik berfungsi sebagai perumus maupun kelompok penekan

yang senantiasa aktif dan proaktif di dalam melakukan interaksi dan

interelasi di dalam konteks analisis kebijakan publik. Pendapat lain

juga dikemukakan oleh Anderson dalam Madani (2011:37) bahwa

aktor kebijakan meliputi aktor internal birokrasi dan aktor eksternal

yang selalu mempunyai konsern terhadap kebijakan. Aktor individu

maupun kelompok yang turut serta dalam setiap perbincangan dan

perdebatan tentang kebijakan publik.

Berdasarkan pendapat ahli, maka dapat disimpulkan bahwa

aktor kebijakan yaitu seorang maupun sekelompok orang yang

terlibat dalam penentu kebijakan, baik pada proses perumusan,

implementasi dan evaluasi kebijakan publik. Aktor kebijakan ini dapat

berasal dari pejabat pemerintah, masyarakat, kaum buruh, maupun

kelompok kepentingan.

Menurut Anderson dalam Madani (2011:41), menyatakan

bahwa: Dengan memperhatikan berbagai ragam dan pendekatan

dalam memahai berbagai aktor yang terlibat dalam proses kebijakan

publik, maka konsep dan konteks aktor adalah sangat terkait dengan

macam dan tipologi kebijakan yang akan dianalisis. Dalam perspektif

formulasi masalah kebijakan publik, maka aktor yang terlibat secara

garis besarnya dapat dipilah menjadi dua kelompok besar yaitu

kelompok dalam organisasi birokrasi (the official policy makers) dan

yang lain adalah keelompok di luar birokrasi (un-official policy maker).

Winarno dalam Madani (2011:41) berpandangan bahwa:

Kelompok yang terlibat dalam proses kebijakan publik adalah

kelompok formal dan kelompok non formal. Kelompok formal seperti

badan –badan administrasi pemerintah yang meliputi: eksekutif,

legislatif maupun yudikatif. Sementara itu, kelompok non formal

terdiri dari:

c. Kelompok kepentingan (interest groups), seperti kelompok buruh,

dan kelompok perusahaan;

d. Kelompok partai politik;

e. Warga negara individual;

Kelompok besar tersebut kemudian jika dianalisis secara lebih

detail maka aktor kebijakan yang sering kali terlibat dalam proses

perundingan dan pengambilan kebijakan internal birokrasi dapat

berupa:

f. Mereka yang mempunyai kekuasaan tertentu (authoritative).

Yang pertama adalah relevan dengan konsep yang selalu

melibatkan tiga oknum penting di dalamnya yaitu lembaga

legislatif, eksekutif dan yudikatif.

g. Mereka yang tergolong sebagai partisipan atau aktor tidak

resmi. Kelompok yang kedua adalah mereka yang secara serius

seringkali terlibat di luar kelompok tersebut baik secara

langsung mendukung ataupun menolak hasil kebijakan yang

ada. Pada kelompok yang kedua inilah seringkali wujudnya

dapat berupa kelompok kepentingan, aktor partai politik, aktor

para ahli dan sarjana atau enterpreneur serta para intelektual

yang ada.

Aktor yang terlibat dalam perumusan kebijakan dapat di bagi

menjadi kelompok formal dan kelompok non formal. Kelompok

formal biasanya terdiri dari aktor resmi yang mempunyai kekuasaan

untuk membuat kebijakan seperti eksekutif, legislatif dan eksekutif.

Sedangkan pada aktor non formal terdiri dari masyarakat baik

individu, kelompok kepentingan maupun aktor partai politik.

Proses pembuatan kebijakan merupakan proses yang kompleks

karena melibatkan banyak proses maupun variabel-variabel yang

harus dikaji. Kebijakan publik merupakan suatu kesatuan sistem yang

bergerak dari satu bagian ke bagian lain secara sinambung, saling

menentukan dan saling membentuk. Kebijakan publik tidak terlepas

dari sebuah proses kegiatan yang melibatkan aktor-aktor yang akan

bermain dalam proses pembuatan kebijakan. Menurut beberapa ahli,

dalam memahami proses perumusan kebijakan kita perlu memahami

aktor-aktor yang terlibat atau pemeran serta (partisipants) dalam

proses pembuatan kebijakan tersebut.

Charles Lindblom mengutarakan bahwa untuk memahami siapa

sebenarnya yang merumuskan kebijakan, lebih dahulu harus

dipahami sifat-sifat semua pemeran serta, bagian atau peran apa yang

mereka lakukan, wewenang atau bentuk kekuasaan yang mereka

miliki, dan bagaimana mereka saling berhubungan serta saling

mengawasi. Dari berbagai jenis pemeran serta ini, Charles Lindblom

mengemukakan bahwa mereka mempunyai peran khusus yang

meliputi: warga negara biasa, pemimpin organisasi, anggota DPR,

pemimpin badan legislatif, aktivis partai, pemimpin partai, hakim,

pegawai negeri sipil, ahli teknik, dan manajer dunia usaha.

Setelah masalah-masalah publik diidentifikasi, maka langkah

selanjutnya adalah bagaimana kebijakan publik harus dirumuskan.

Dalam tahap ini, mengetahui aktor-aktor yang terlibat dalam proses

perumusan kebijakan merupakan hal yang esensial karena dengan

demikian kita akan dapat memperkirakan seperti apakah kebijakan

publik tersebut akan dirumuskan. Bagaimana masalah publik tersebut

akan didefinisikan sangat tergantung pada siapa yang merumuskan

kebijakan tersebut yang pada akhirnya, akan menentukan bagaimana

kebijakan tersebut dirumuskan.

Pembahasan mengenai siapa saja yang terlibat dalam perumusan

kebijakan menurut James Anderson, Charles Lindblom, maupun James

Lester dan Joseph Stewart, Jr. disebutkan bahwa aktor-aktor yang

terlibat dalam proses perumusan kebijakan dapat dibagi ke dalam dua

kelompok atau pemeran serta, yaitu : a. Pemeran serta resmi, meliputi agen-agen pemerintah (birokrasi), presiden

(eksekutif), legislatif dan yudikatif.

b. Pemeran serta tidak resmi, meliputi kelompok-kelompok kepentingan,

partai politik dan warga negara individu.

Proses perumusan kebijakan merupakan inti dari kebijakan

publik, karena dari sinilah akan dirumuskan batas-batas kebijakan itu

sendiri. Tidak semua isu yang dianggap masalah bagi masyarakat

perlu dipecahkan oleh pemerintah sebagai pembuat kebijakan, yang

akan memasukkannya kedalam agenda pemerintah yang kemudian

diproses menjadi sebuah kebijakan setelah melalui berbagai tahapan.

Dari pendapat beberapa ahli bahwa dalam perumusan kebijakan

meliputi empat tahapan yang dilaksanakan secara sistematis, yaitu: 1. Perumusan masalah

Mengenali dan merumuskan masalah merupakan langkah yang

paling fundamental dalam perumusan kebijakan. Untuk dapat

merumuskan kebijakan dengan baik, maka masalah-masalah publik

harus dikenali dan didefinisikan dengan baik. Kebijakan publik pada

dasarnya merupakan upaya untuk memecahkan masalah dalam

masyarakat. Menurut Mitroff dan Kliman perumusan masalah dapat

dipandang sebagai suatu proses yang terdiri dari tiga tahap yang

berbeda namun saling bergantung, yaitu: konseptualisasi masalah,

spesifikasi masalah, dan pengenalan masalah. Proses perumusan

masalah dapat dimulai dari tahap manapun di antara ketiga tahap

tersebut, namun suatu prasyarat dalam perumusan masalah adalah

pengenalan atau menyadari keberadaan situasi problematis Untuk

bergerak dari situasi problematis ke masalah substantif, analis

kebijakan perlu mengkonsepsikan masalah, yaitu mendefinisikan

menurut peristilahan dasar atau umum. Setelah masalah substantif

dikonseptualisasikan, maka masalah formal yang lebih terperinci dan

spesifik dapat dirumuskan. Proses memindahkan dari masalah

substantif ke masalah formal diselenggarakan melalui spesifikasi

masalah (problem spesification). 2. Agenda kebijakan

Tidak semua masalah publik akan masuk ke dalam agenda

kebijakan. Masalah-masalah tersebut akan berkompetisi antara satu

dengan yang lain. Hanya masalah-masalah tertentu yang pada

akhirnya akan masuk ke dalam agenda kebijakan. Masalah publik

yang masuk ke dalam agenda kebijakan kemudian akan dibahas oleh

para perumus kebijakan, seperti kalangan legislatif, kalangan

eksekutif, agen-agen pemerintah dan mungkin juga kalangan

yudikatif. Masalah-masalah tersebut dibahas berdasarkan tingkat

urgensinya untuk diselesaikan. Menurut Abidin (2006), agenda

kebijakan adalah sebuah daftar permasalahan atau isu yang mendapat

perhatian serius karena berbagai sebab untuk ditindaklanjuti atau

diproses pihak-pihak yang berwenang menjadi kebijakan. Proses

masuknya isu ke dalam agenda kebijakan tidak sepenuhnya dapat

dilakukan secara rasional dan lebih sering bersifat politis.

Beberapa faktor yang mempengaruhi proses penyusunan agenda

adalah (1) perkembangan sistem pemerintahan yang demokratis; (2)

sikap pemerintah dalam proses penyusunan agenda; (3) bentuk

pemerintahan atau realisasi otonomi daerah; dan (4) partisipasi

masyarakat. 3. Pemilihan alternatif kebijakan untuk memecahkan masalah

Pada tahap ini, para perumus kebijakan akan berhadapan dengan

berbagai alternatif pilihan kebijakan yang akan diambil untuk

memecahkan masalah. Para perumus kebijakan akan dihadapkan

pada pertarungan kepentingan antarberbagai aktor yang terlibat

dalam perumusan kebijakan. Pada kondisi ini, maka pilihan-pilihan

kebijakan akan didasarkan pada kompromi dan negosiasi yang terjadi

antaraktor yang berkepentingan dalam pembuatan kebijakan tersebut. 4. Penetapan kebijakan

Setelah salah satu dari sekian alternatif kebijakan diputuskan

untuk diambil sebagai cara pemecahan masalah, maka tahap terakhir

dalam pembuatan kebijakan adalah menetapkan kebijakan yang

dipilih tersebut sehingga mempunyai kekuatan hukum yang

mengikat. Alternatif kebijakan yang diambil pada dasarnya

merupakan kompromi dari berbagai kelompok kepentingan yang

terlibat dalam permbuatan kebijakan tersebut.

William Dunn menyebutkan, dalam pembuatan kebijakan publik,

tahap-tahap yang dilaluinya adalah : 1. Tahap penyusunan agenda, masalah-masalah akan berkompetisi dahulu

sebelum dimasukkan ke dalam agenda kebijakan. Pada akhirnya,

beberapa masalah masuk ke agenda kebijakan para perumus kebijakan.

Pada saat itu, suatu masalah mungkin tidak disentuh sama sekali dan

beberapa yang lain pembahasan masalah tersebut ditunda untuk waktu

yang lama. Tahap penyusunan agenda merupakan tahap yang akan

menentukan apakah suatu masalah akan dibahas menjadi kebijakan atau

sebaliknya.

2. Tahap formulasi kebijakan, masalah yang masuk ke agenda kebijakan

kemudian dibahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah

tersebut didefinisikan untuk kemudian dicari alternatif pemecahan

masalah yang terbaik. Pemecahan masalah tersebut berasal dari berbagai

alternatif yang ada. Dalam tahap perumusan kebijakan ini, masing-

masing alternatif akan bersaing untuk dapat dipilih sebagai kebijakan

yang diambil untuk memecahkan masalah. Pada tahap ini, masing-

masing aktor akan “bermain” untuk mengusulkan pemecahan masalah

terbaik.Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh para

perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu dari alternatif kebijakan

tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus

antara direktur lembaga atau keputusan peradilan.

3. Tahap implementasi kebijakan, suatu program hanya akan menjadi

catatan-catatan elit, jika tidak diimplementasikan. Pada tahap ini, berbagai

kepentingan akan saling bersaing, beberapa implementasi kebijakan

mendapat dukungan dari para pelaksana, namun beberapa yang lain

mungkin akan ditentang oleh para pelaksana.

4. Tahap penilaian kebijakan, pada tahap ini, kebijakan yang telah dijalankan

akan dinilai atau dievaluasi untuk melihat sejauh mana kebijakan yang

dibuat telah mampu memecahkan masalah. Kebijakan publik pada

dasarnya dibuat untuk meraih dampak yang diinginkan. Oleh karena itu,

maka ditentukan ukuran-ukuran atau kriteria-kriteria yang menjadi dasar

untuk menilai apakah kebijakan publik telah meraih dampak yang

diinginkan.

Tabel 6.1

Tahap-tahap dalam Proses Pembuatan Kebijakan

FASE KARAKTERISTIK

PENYUSUNAN

AGENDA

Para pejabat yang dipilih dan diangkat

menempatkan masalah pada agenda publik. Banyak

masalah tidak disentuh sama sekali sementara

lainnya ditunda untuk waktu lama.

FORMULASI

KEBIJAKAN

Para pejabat merumuskan alternatif kebijakan

untuk mengatasi masalah. Alternatif kebijakan

melihat perlunya membuat perintah eksekutif,

keputusan peradilan, dan tindakan legislatif.

ADOPSI

KEBIJAKAN

Alternatif kebijakan yang diadopsi dengan

dukungan dari mayoritas legislatif, konsesnsus

diantara direktur lembaga atau keputusan

peradilan.

IMPLEMENTASI

KEBIJAKAN

Kebijakan yang telah diambil dilaksanakan oleh

unit-unit administrasi yang memobilisasikan

sumber daya finansial dan manusia.

PENILAIAN

KEBIJAKAN

Unit-unit pemeriksanaan dan akuntansi dalam

pemerintahan menentukan apakah badan-badan

eksekutif. Legislatif, dan peradilan memenuhi

persyaratan undang-undang dalam pembuatan

kebijakan dan pencapaian tujuan.

Sumber : William N. Dunn, 2000:24.

E. Alasan Umum Masyarakat Menolak Kebijakan.

Setiap kebijakan publik dimaksudkan untuk mempengaruhi

atau mengawasi perilaku manusia dalam beberapa cara, untuk

membujuk orang supaya bertindak sesuai dengan aturan atau tujuan

yang ditentukan Pemerintah. Apakah yang berkenaan dengan

kebijakan atau bermacam-macam hal seperti hak patent dan hak

duplikasi, membuka perumahan, tarif harga, pencurian malam hari,

produksi pertanian, atau penerimaan militer. Jika kebijakan tidak

dapat dipenuhi, jika mereka tidak memakai cara yang ditentukan, atau

jika mereka berhenti mengerjakan apa yang ditentukan, maka

kebijakan tersebut dikatakan tidak efektif atau secara ekstrem hasilnya

nol.

Menurut Agustino dalam buku Dasar-dasar Kebijakan Publik

(2008:160) ada beberapa faktor Penentu Penolakan atau Penundaan

Kebijakan yaitu:

1. Adanya kebijakan yang bertentangan dengan sistem Nilai yang

ada.

Bila suatu kebijakan di pandang bertentangan secara ekstrem atau

secara tajam dengan sistem nilai yang di anut oleh suatu

masyarakat secara luas, atau kelompok-kelompok tertentu secara

umum, maka dapat dipastikan kebijakan publik yang hendak

diimplementasikan akan sulit untuk terlaksana.

2. Tidak Adanya Kepastian Hukum

Tidak adanya kepastian hukum, ketidakjelasan aturan-aturan

hukum, atau kebijakan-kebijakan yang saling bertentangan satu

sama lain dapat menjadi sumber ketidakpatuhan warga pada

kebijakan yang ditetapkan oleh Pemerintah. Hal ini sangat

mungkin terjadi karena kebijakan yang tidak jelas, kebijakan yang

bertentangan isinya, atau kebijakan yang ambigu dapat

menimbulkan kesalah pengertian, sehingga berkecenderungan

untuk di tolak oleh warga untuk diimplementasikan.

3. Adanya keanggotaan seseorang dalam suatu Organisasi

Seseorang yang patuh atau tidak patuh pada peraturan atau

kebijakan publik yang ditetapkan oleh pemerintah dapat

disebagiankan oleh keterlibatannya dalam suatu organisasi

tertentu. Jika tujuan organisasi yang dimasuki oleh orang-orang

yang terlibat dalam suatu organisasi seide atau segagasan dengan

kebijakan yang ditetapkan oleh Pemerintah, maka ia akan mau

bahkan mengejawantahkan atau melakukan ketetapan Pemerintah

itu dengan tulus. Tetapi apabila tujuan organisasi yang

dimasukinya bertolak belakang dengan ide dan gagasan

organisasinya, maka sebagus apapun kebijakan yang sudah di buat

oleh pemerintah akan sulit untuk terimplementasikan dengan baik.

4. Adanya Konsep Ketidakpatuhan Selektif Terhadap Hukum

Masyarakat ada yang patuh pada suatu jenis kebijakan tertentu,

tetapi ada juga yang tidak patuh pada jenis kebijakan lain. Ada

orang yang patuh dalam kebijakan kriminalitas tetapi di saat yang

bersamaan ia dapat tidak patuh dengan kebijakan pelarangan

pedagang kaki lima. Berdasarkan uraian di atas, maka untuk kepentingan kebijakan, suatu

masalah dapat diartikan secara formal sebagai kondisi atau situasi yang

menghasilkan kebutuhan-kebutuhan atau ketidakpuasan pada rakyat.

Untuk itu perlu dicari cara-cara penanggulangannya.

Rangkuman : 1. Perumusan kebijakan publik dikenal juga proses pembuatan kebijakan

publik. Terdapat banyak metode dan teknik dari berbagai teori yang

berkembang di dalam perumusan kebijakan publik.

2. Tahapan perumusan kebijakan merupakan tahap kritis dari sebuah

proses kebijakan. Hal ini terkait dengan proses pemilihan alternatif

kebijakan oleh pembuat kebijakan yang biasanya mempertimbangkan

pengaruh langsung yang dapat dihasilkan dari pilihan alternatif utama

tersebut. Proses ini biasanya akan mengekspresikan dan

mengalokasikan kekuatan dan tarik-menarik di antara berbagai

kepentingan sosial, politik, dan ekonomi.

Latihan: 1. Di dalam perumusan masalah ada tiga jalur yang bisa digunakan

masyarakat untuk menyalurkan aspirasinya dalam penentuan kebijakan

pembangunan daerah, yaitu jalur musrenbang, jalur politik dan jalur

birokrasi. Pertanyaannya jalur mana yang paling efektif yang harus dilalui

masyarakat untuk menyalurkan aspirasinya?!

2. Bagaimana realisasi ketiga jalur tersebut selama ini?!

3. Apa sajakah yang menjadi faktor-faktor yang membuat pemerintah

enggan melibatkan masyarakat dalam perumusan masalah, atau

penentuan kebijakan?!

4. Bagaimana cara mengatasi faktor-faktor tesebut, dan siapa yang berperan

penting dalam mengatasi faktor tersebut?!

5. Dalam pelaksanaan pembangunan yang ditujukan untuk kesejahteraan

masyarakat, saat ini manakah yang lebih dahulu harus diprioritaskan

untuk kelancaran atau dapatnya hasil yang efektif atas kebijakan

pembangunan tersebut, apakah pemahaman masyarakat atas

kebutuhannya sendiri atau pejabat negara sebagai pelaksana yang harus

lebih dahulu memperbaiki kinerja atau etikanya?

Bahan Bacaan :

Imron, Ali. 2008. Kebijakan Pendidikan di Indonesia. Jakarta: Bumi

Aksara.

Hamdi, Muchlis. 2014. Kebijakan Publik (Proses, Analisis, dan Partisipasi).

Bogor: Ghalia Indonesia.

Riant Nugroho D. 2003. Kebijakan Publik: Formulasi, Implementasi dan

Evaluasi. Jakarta: PT Alex Media Komputindo

BAB VII

FORMULASI KEBIJAKAN

Pertemuan ke : 6

Standar Kompetensi : Mahasiswa memahami dan dapat

menyusun formulasi

kebijakan dan mampu menjelaskan faktor

yang mempengaruhinya

A. Formulasi Kebijakan

Formulasi kebijakan sebagai bagian dalam proses kebijakan

publik merupakan tahap yang paling krusial karena implementasi dan

evaluasi kebijakan hanya dapat dilaksanakan apabila tahap formulasi

kebijakan telah selesai, disamping itu kegagalan suatu kebijakan atau

program dalam mencapai tujuan-tujuannya sebagian besar bersumber

pada ketidaksempurnaan pengolaan tahap formulasi.

Menurut Winarno (1989), formulasi kebijakan sebagai suatu

proses, dapat dipandang dalam dua macam kegiatan. Kegiatan

pertama adalah memutuskan secara umum apa yang apa yang harus

dilakukan atau dengan kata lain perumusan diarahkan untuk

memperoleh kesepakatan tentang suatu alternatif kebijakan yang

dipilih, suatu keputusan yang menyetujui adalah hasil dari proses

seluruhnya. Sedangkan kegiatan selanjutnya diarahkan pada

bagaimana keputusan-keputusan kebijakan dibuat, dalam hal ini

suatu keputusan kebijakan mencakup tindakan oleh seseorang pejabat

atau lembaga resmi untuk menyetujui, mengubah atau menolak suatu

alternatif kebijakan yang dipilih. (Ali Imron, 2008)

Dalam fase formulasi kebijakan publik, realitas politik yang

melingkupi proses pembuatan kebijakan publik tidak boleh

dilepaskan dari fokus kajiannya. Sebab bila kita melepaskan kenyataan

politik dari proses pembuatan kebijakan publik, maka jelas kebijakan

publik yang dihasilkan itu akan miskin aspek lapangannya. Sebuah

produk kebijakan publik yang miskin aspek lapangannya itu jelas akan

menemui banyak persoalan pada tahap penerapan berikutnya. Dan

yang tidak boleh dilupakan adalah penerapannya dilapangan dimana

kebijakan publik itu hidup tidaklah pernah steril dari unsur politik.

Formulasi kebijakan publik adalah langkah yang paling awal dalam

proses kebijakan publik secara keseluruhan, oleh karena apa yang

terjadi pada tahap ini akan sangat menentukan berhasil tidaknya

kebijakan publik yang dibuat itu pada masa yang akan datang. Oleh

sebab itu perlu adanya kehati-hatian lebih dari para pembuat

kebijakan ketika akan melakukan formulasi kebijakan publik ini. Yang

harus diingat pula adalah bahwa formulasi kebijakan publik yang baik

adalah formulasi kebijakan publik yang berorientasi pada

implementasi dan evaluasi. Sebab seringkali para pengambil kebijakan

beranggapan bahwa formulasi kebijakan yang baik itu adalah sebuah

uraian konseptual yang sarat dengan pesan-pesan ideal dan normatif,

namun tidak membumi. Padahal sesungguhnya formulasi kebijakan

publik yang baik itu adalah sebuah uraian atas kematangan

pembacaan realitas sekaligus alternatif solusi yang fisibel terhadap

realitas tersebut. Kendati pada akhirnya uraian yang dihasilkan itu

tidak sepenuhnya presisi dengan nilai ideal normatif, itu bukanlah

masalah asalkan uraian atas kebijakan itu presisi dengan realitas

masalah kebijakan yang ada dilapangan (Fadillah, 2001:49-50).

Solichin menyebutkan, bahwa seorang pakar dari Afrika, Chief

J.O. Udoji (1981) merumuskan secara terperinci pembuatan kebijakan

negara dalam hal ini adalah formulasi kebijakan sebagai :“The whole

process of articulating and defining problems, formulating possible solutions

into political demands, chenelling those demands into the political system,

seeking sanctions or legitimation of the preferred course of action, legitimation

and implementation, monitoring and review (feedback)” (Keseluruhan

proses yang menyangkut pengartikulasian dan pendefinisian masalah,

perumusan kemungkinan-kemungkinan pemecahan masalah dalam

bentuk tuntutan-tuntutan politik, penyaluran tuntutan-tuntutan

tersebut kedalam sistem politik, pengupayaan pemberian sanksi-

sanksi atau legitimasi dari arah tindakan yang dipilih, pengesahan dan

pelaksanaan/implementasi monitoring dan peninjauan kembali

(umpan balik) (Dalam Solichin. 2002:17).

Menurut pendapatnya, siapa yang berpartisipasi dan apa

peranannya dalam proses tersebut untuk sebagian besar akan

tergantung pada struktur politik pengambilan keputusan itu sendiri.

Untuk lebih jauh memahami bagaimana formulasi kebijakan publik

itu, maka ada empat hal yang dijadikan pendekatan-pendekatan

dalam formulasi kebijakan publik dimana sudah dikenal secara umum

oleh khalayak kebijakan publik yaitu : 1) Pendekatan Kekuasaan

dalam pembuatan Kebijakan Publik; 2) Pendekatan Rasionalitas dan

Pembuatan Kebijakan publik; 3) Pendekatan Pilihan Publik dalam

Pembuatan Kebijakan Publik; 4) Pendekatan Pemrosesan Personalitas,

Kognisi dan Informasi dalam Formulasi Kebijakan Publik(Fadillah,

2001:50-62).

Oleh sebeb itu dalam proses formulasi kebijakan publik ini

Fadillah mengutip pendapat dari Yezhezkhel Dror yang membagi

tahap-tahap proses-proses kebijakan publik dalam beberapa langkah

yang merupakan uraian dari tiga tahap besar dalam proses pembuatan

kebijakan publik yaitu : 1. Tahap Meta Pembuatan kebijakan Publik (Metapolicy-making stage):

a. Pemrosesan nilai;

b. Pemrosesan realitas;

c. Pemrosesan masalah;

d. Survei, pemrosesan dan pengembangan sumber daya;

e. Desain, evaluasi, dan redesain sistem pembuatan kebijakan publik;

f. Pengalokasian masalah, nilai, dan sumber daya;

g. Penentuan strategi pembuatan kebijakan.

2. Tahap Pembuatan Kebijakan Publik (Policy making)

a. Sub alokasi sumber daya;

b. Penetapan tujuan operasional, dengan beberapa prioritas;

1) Penetapan nilai-bilai yang signifikan, dengan beberapa

prioritas;

2) Penyiapan alternatif-alternatif kebijakan secara umum;

3) Penyiapan prediksi yang realistis atas berbagai alternatif

tersebut diatas, berikut keuntungan dan kerugiannya;

4) Membandingkan masing-masing alternatif yang ada itu

sekaligus menentukan alternatif mana yang terbaik; 3. Melakukan ex-ante evaluation atas alternatif terbaik yang telah dipilih

tersebut diatas.

a. Tahap Pasca Pembuatan Kebijakan Publik (Post policy-making

stage)

b. Memotivasi kebijakan yang akan diambil;

c. Mengambil dan memutuskan kebijakan publik;

d. Mengevaluasi proses pembuatan kebijakan publik yang telah

dilakukan;

e. Komunikasi dan umpan balik atas seluruh fase yang telah

dilakukan. (Dalam Fadillah, 2001:75-76)

Selanjutnya menurut Nigro and Nigro, ada beberapa faktor yang

berpengaruh terhadap proses formulasi kebijakan adalah : a. Adanya pengaruh tekanan-tekanan dari luar.

Walaupun ada pendekatan formulasi kebijakan dengan nama

“rationale comprehensive” yang berarti administrator sebagai

pembuat keputusan harus mempertimbangkan alternatif-alternatif

yang akan dipilih berdasarkan penilaian rasional semata, tetapi

proses dan formulasi kebijakan itu tidak dapat dipisahkan dari

dunia nyata, sehingga adanya tekanan dari luar ikut berpengaruh

terhadap proses formulasi kebijakan. b. Adanya pengaruh kebiasaan lama

Kebiasaan lama organisasi seperti kebiasaan investasi modal,

sumber-sumber dan waktu terhadap kegiatan suatu program

tertentu cenderung akan selalu diikuti, meskipun keputusan-

keputusan tersebut telah dikritik sebagai sesuatu yang salah

sehingga perlu dirubah, apalagi jika suatu kebijakan yang telah ada

dipandang memuaskan. c. Adanya pengaruh sifat-sifat pribadi

Berbagai macam keputusan yang dibuat oleh pembuat keputusan

banyak dipengaruhi oleh sifat-sifat pribadinya, seperti dalam proses

penerimaan atau pengangkatan pegawai baru, seringkali faktor

sifat-sifat pribadi pembuat keputusan berperan besar sekali. d. Adanya pengaruh dari kelompok luar

Lingkungan sosial dari para pembuat keputusan juga sangat

berpengaruh, bahkan sering pula pembuatan keputusan dilakukan

dengan mempertimbangkan pengalaman dari orang lain yang

sebelumnya berada diluar proses formulasi kebijakan. e. Adanya pengaruh keadaan masa lalu

Pengalaman latihan dan pengalaman pekerjaan yang terdahulu

berpengaruh pada pembuatan keputusan atau bahkan orang-orang

yang bekerja di kantor pusat sering membuat keputusan yang tidak

sesuai dengan keadaan dilapangan, hal ini disebabkan karena

adanya kekhawatiran bahwa delegasi wewenang dan tanggung

jawab kepada orang lain akan disalahgunakan.

Formulasi kebijakan sebagai bagian dalam proses kebijakan

publik merupakan tahap yang paling krusial karena implementasi dan

evaluasi kebijakan hanya dapat dilaksanakan apabila tahap formulasi

kebijakan telah selesai, disamping itu kegagalan suatu kebijakan atau

program dalam mencapai tujuan-tujuannya sebagian besar bersumber

pada ketidaksempurnaan pengolaan tahap formulasi (Wibawa; 1994,

2). Tjokroamidjojo (Islamy; 1991, 24) mengatakan bahwa folicy

formulation sama dengan pembentukan kebijakan merupakan

serangkaian tindakan pemilihan berbagai alternatif yang dilakukan

secara terus menerus dan tidak pernah selesai, dalam hal ini

didalamnya termasuk pembuatan keputusan. Lebih jauh tentang

proses pembuatan kebijakan negara (publik), Udoji (Wahab ; 2001, 17)

merumuskan bahwa pembuatan kebijakan negara sebagai“The whole

process of articulating and defining problems, formulating possible solutions

into political demands, channelling those demands into the political systems,

seeking sanctions or legitimation of the preferred course of action, legitimation

and implementation, monitoring and review (feedback)”.

Tahap-tahap tersebut mencerminkan aktivitas yang terus

berlangsung yang terjadi sepanjang waktu. Setiap tahap berhubungan

dengan tahap berikutnya, dan tahap terakhir (penilaian kebijakan)

dikaitkan dengan tahap pertama (penyusunan agenda) atau tahap

ditengah dalam aktivitas yang tidak linear.

Formulasi kebijakan sebagai suatu proses menurut Winarno

(1989, 53), dapat dipandang dalam 2 (dua) macam kegiatan. Kegiatan

pertama adalah memutuskan secara umum apa yang apa yang harus

dilakukan atau dengan kata lain perumusan diarahkan untuk

memperoleh kesepakatan tentang suatu alternatif kebijakan yang

dipilih, suatu keputusan yang menyetujui adalah hasil dari proses

seluruhnya. Sedangkan kegiatan selanjutnya diarahkan pada

bagaimana keputusan-keputusan kebijakan dibuat, dalam hal ini

suatu keputusan kebijakan mencakup tindakan oleh seseorang pejabat

atau lembaga resmi untuk menyetujui, mengubah atau menolak suatu

alternatif kebijakan yang dipilih.

Sejalan dengan pendapat Winarno, maka Islamy (1991, 77)

membagi proses formulasi kebijakan kedalam tahap perumusan

masalah kebijakan, penyusunan agenda pemerintah, perumusan

usulan kebijakan, pengesahan kebijakan, pelaksanaan kebijakan dan

penilaian kebijakan.

a. Perumusan masalah kebijakan.

Pada prinsipnya, walaupun suatu peristiwa, keadaan dan

situasi tertentu dapat menimbulkan satu atau beberapa problem, tetapi

agar hal itu menjadi masalah publik tidak hanya tergantung dari

dimensi obyektifnya saja, tetapi juga secara subyektif, baik oleh

masyarakat maupun para pembuat keputusan, dipandang sebagai

suatu masalah yang patut dipecahkan atau dicarikan jalan keluarnya.

Oleh karena itu, suatu problem, untuk bisa berubah menjadi problem

umum tidak hanya cukup dihayati oleh banyak orang sebagai sesuatu

masalah yang perlu segera diatasi, tetapi masyarakat perlu

memiliki political will untuk memperjuangkannya dan yang lebih

penting lagi, problem tersebut ditanggapi positif oleh pembuat

kebijakan dan mereka bersedia memperjuangkan problem umum itu

menjadi problem kebijakan, memasukannya kedalam agenda

pemerintah dan mengusahakannya menjadi kebijakan publik, maka

langkah pertama yang harus dilakukan oleh setiap pembuat kebijakan

adalah mengidentifikasikan problem yang akan dipecahkan kemudian

membuat perumusan yang sejelas-jelasnya terhadap problem

tersebut. Kegiatan ini merupakan upaya untuk menentukan identitas

masalah kebijakan dengan terlebih dahulu mengerti dan memahami

sifat dari masalah tersebut sehingga akan mempermudah dalam

menentukan sifat proses perumusan kebijakan.

b. Penyusunan agenda pemerintah.

Oleh karena masalah publik yang telah diidentifikasi begitu

banyak jumlahnya, maka para pembuat keputusan akan memilih dan

menentukan problem mana yang seharusnya memperoleh prioritas

utama untuk diperhatikan secara serius dan aktif, sehingga biasanya

agenda pemerintah ini mempunyai sifat yang khas, lebih kongkrit dan

terbatas jumlahnya.

Anderson (1966, 57-59) menyebutkan beberapa faktor yang

dapat menyebabkan problem-problem umum dapat masuk ke dalam

agenda pemerintah, yakni : Apabila terdapat ancaman terhadap

keseimbangan antar kelompok (group equlibirium), dimana kelompok-

kelompok tersebut mengadakan reaksi dan menuntut tindakan

pemerintah untuk mengambil prakarsa guna mengatasi

ketidakseimbangan tersebut.

Kepemimpinan politik dapat pula menjadi suatu faktor yang

penting dalam penyusunan agenda pemerintah, manakala para

pemimpin politik didorong atas pertimbangan keuntungan politik

atau keterlibatannya untuk memperhatikan kepentingan umum,

sehingga mereka selalu memperhatikan problem publik,

menyebarluaskan dan mengusulkan usaha pemecahannya.

Timbulnya krisis atau peristiwa yang luar biasa dan

mendapatkan perhatian besar dari masyarakat, sehingga memaksa

para pembuat keputusan untuk memperhatikan secara seksama

terhadap peristiwa atau krisis tersebut, dengan memasukkan ke dalam

agenda pemerintah.

Adanya gerakan-gerakan protes termasuk tindakan kekerasan,

sehingga menarik perhatian para pembuat keputusan untuk

memasukkannya ke dalam agenda pemerintah. Masalah-masalah

khusus atau isyu-isyu politis yang timbul dalam masyarakat, sehingga

menarik perhatian media massa dan menjadikannya sebagai sorotan.

Hal ini dapat menyebabkan masalah atau isyu tersebut semakin

menonjol sehingga lebih banyak lagi perhatian masyarakat dan para

pembuat kebijakan tertuju pada masalah atau isyu tersebu,

Sedangkan Jones (1977, 32) mengajukan suatu pedoman untuk

meneliti atau mempelajari tentang syarat-syarat suatu problem publik

dapat masuk ke dalam agenda pemerintah, yakni : 1) Dilihat dari

peristiwanya, yang meliputi ruang lingkup, persepsi masyarakat,

definisi dan intensitas orang-orang yang dipengaruhi oleh peristiwa

tersebut; 2) Organisasi kelompok, yang meliputi luasnya anggota

kelompok, struktur kelompok dan mekanisme kepemimpinan; 3) Cara

mencapai kekuasaan, yang terdiri atas perwakilan, empati dan

dukungan; 4) Proses kebijaksanaan, yang meliputi struktur, kepekaan

dan kepemimpinan.

Selanjutnya, setelah problem publik tersebut dimasukkan ke

dalam agenda pemerintah, maka para pembuat keputusan

memprosesnya kedalam fase-fase, yang oleh Jones (ibid) dibagi

kedalam 4 (empat) tahap, yakni : (1) problem definition agenda yaitu hal-

hal (problem) yang memperoleh penelitian dan perumusan secara

aktif dan serius dari para pembuat keputusan ; (2) proposal agenda, yaitu

hal-hal (problem) yang telah mencapai tingkat diusulkan, dimana

telah terjadi perubahan fase merumuskan masalah kedalam fase

memecahkan masalah ; (3)bargaining agenda, yaitu usulan-usulan

kebijakan tadi ditawarkan untuk memperoleh dukungan secara aktif

dan serius ; dan (4) continuing agenda, yaitu hal-hal (problem) yang

didiskusikan dan dinilia secara terus menerus.

c. Perumusan usulan kebijakan

Tahap ini merupakan kegiatan menyusun dan

mengembangkan serangkaian tindakan yang perlu untuk

memecahkan masalah, meliputi : 1) Identifikasi alternatif dilakukan untuk kepentingan pemecahan masalah.

Terhadap problem yang hampir sama atau mirip, dapat saja dipakai

alternatif kebijakan yang telah pernah dipilih, akan tetapi terhadap

problem yang sifatnya baru maka para pembuat kebijakan dituntut untuk

secara kreatif menemukan dan mengidentifikasi alternatif kebijakan baru

sehingga masing-masing alternatif jelas karakteristiknya, sebab

pemberian identifikasi yang benar dan jelas pada setiap alternatif

kebijakan akan mempermudah proses perumusan alternatif.

2) Mendefinisikan dan merumuskan alternatif, bertujuan agar masing-

masing alternatif yang telah dikumpulkan oleh pembuat kebijakan itu

jelas pengertiannya, sebab semakin jelas alternatif itu diberi pengertian,

maka akan semakin mudah pembuat kebijakan menilai dan

mempertimbangkan aspek positif dan negatif dari masing-masing

alternatif tersebut.

3) Menilai alternatif, yakni kegiatan pemberian bobot pada setiap alternatif,

sehingga jelas bahwa setiap alternatif mempunyai nilai bobot kebaikan

dan kekurangannya masing-masing, sehingga dengan mengetahui bobot

yang dimiliki oleh masing-masing alternatif maka para pembuat

keputusan dapat memutuskan alternatif mana yang lebih memungkinkan

untuk dilaksanakan/dipakai. Untuk dapat melakukan penilaian terhadap

berbagai alternatif dengan baik, maka dibutuhkan kriteria tertentu serta

informasi yang relevan.

4) Memilih alternatif yang memuaskan. Proses pemilihan alternatif yang

memuaskan atau yang paling memungkinkan untuk dilaksanakan

barulah dapat dilakukan setelah pembuat kebijakan berhasil dalam

melakukan penilaian terhadap alternatif kebijakan. Suatu alternatif yang

telah dipilih secara memuaskan akan menjadi suatu usulan kebijakan

yang telah diantisipasi untuk dapat dilaksanakan dan memberikan

dampak positif. Tahap pemilihan alternatif yang memuaskan selalu

bersifat obyektif dan subyektif, dalam artian bahwa pembuat kebijakan

akan menilai alternatif kebijakan sesuai dengan kemampuan rasio yang

dimilikinya, dengan didasarkan pada pertimbangan terhadap

kepentingan pihak-pihak yang akan memperoleh pengaruh sebagai

konsekwensi dari pilihannya.

5) Perumusan Rekomendasi. Penilaian atas alternatif-alternatif akan

memberikan gambaran mengenai sejumlah pilihan-pilihan yang “tepat”

untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu. Langkah akhir dan analisis

kebijakan adalah merumuskan saran mengenai alternatif yang

diperhitungkan dapat mencapai tujuan secara optimum pada kondisi

berbagai faktor lingkungan, administrasi, dan ekonomi tertentu. Dalam

rekomendasi ini ada baiknya dikemukakan juga “strategi pelaksunaan”

dari alternatif-alternatif kebijakan yang disarankan tersebut

(implementation strategy of the recommended policy alternatives)

6) Pengesahan kebijakan

Sebagai suatu proses kolektif, pengesahan kebijakan merupakan

proses penyesuaian dan penerimaan secara bersama terhadap

prinsip-prinsip yang diakui dan diterima (comforming to recognized

principles or accepted standards). Landasan utama untuk melakukan

pengesahan adalah variabel-variabel sosial seperti sistem nilai

masyarakat, ideologi negara, sistem politik dan sebagainya.

Proses pengesahan suatu kebijakan biasanya diawali dengan

kegiatan persuasion dan bargaining (Andersson; 1966,

80). Persuasion diartikan sebagai “Usaha-usaha untuk meyakinkan

orang lain tentang sesuatu kebenaran atau nilai kedudukan

seseorang, sehingga mereka mau menerimanya sebagai milik

sendiri”. Sedangkan Bergainingditerjemahkan sebagai “Suatu

proses dimana dua orang atau lebih yang mempunyai kekuasaan

atau otoritas mengatur/menyesuaikan setidak-tidaknya sebagian

tujuan-tujuan yang tidak mereka sepakati agar dapat merumuskan

serangkaian tindakan yang dapat diterima bersama meskipun itu

tidak terlalu ideal bagi mereka”. Yang termasuk ke dalam kategori

bargaining adalah perjanjian (negotiation), saling memberi dan

menerima (take and give) dan kompromi (compromise). Baik

persuasion maupun bargaining, kedua-duanya saling melengkapi

sehingga penerapan kedua kegiatan atau proses tersebut akan

dapat memperlancar proses pengesahan kebijakan.

Sebagai suatu proses, maka tahap formulasi kebijakan terdiri

atas beberapa komponen (unsur) yang saling berhubungan secara

respirokal sehingga membentuk pola sistemik berupa input – proses –

output – feedback. Menurut Wibawa (1994, 13), komponen (unsur) yang

terdapat dalam proses formulasi kebijakan adalah : a. Tindakan.

Tindakan kebijakan adalah tindakan disengaja yang selalu

dilakukan secara terorganisasi dan berulang (ajeg) guna membentuk

pola-pola tindakan tertentu, sehingga pada akhirnya akan

menciptakan norma-norma bertindak bagi sistem kebijakan. Jika pada

tahap awal tumbuhnya sistem kebijakan dan tujuan dari sistem itu

ditetapkan terlebih dahulu untuk menentukan tindakan apa yang akan

dilakukan guna mencapai tujuan tersebut, maka pada giliran

berikutnya, ketika sistem telah berjalan, norma yang terbentuk oleh

pola tindakan tadi akan mengubah atau setidaknya mempengaruhi

tujuan sistem.

b. Aktor.

Orang atau pelaku yang terlibat dalam proses formulasi

kebijakan akan memberikan dukungan maupun tuntutan serta

menjadi sasaran dari kebijakan yang dihasilkan oleh sistem kebijakan.

Aktor yang paling dominan dalam tahap perumusan kebijakan

dengan tuntutan yang bersifat intern, dalam artian mempunyai

kekuasaan atau wewenang untuk menentukan isi dan memberikan

legitimasi terhadap rumusan kebijakan tersebut, disebut pembuat

kebijakan (policy maker). Sementara itu, aktor yang mempunyai

kualifikasi atau karakteristik lain dengan tuntutan ekstern, dikenal

sebagai kelompok-kelompok kepentingan, partai politik, pimpinan elit

profesi dan lain-lain. Untuk dapat tetap bertahan bermain di dalam

sistem tersebut, mereka harus memilik komitmen terhadap aturan

main, yang pada mulanya dirumuskan secara bersama-sama oleh

semua aktor. Pada tataran ini komitmen para aktor akan menjadikan

menjadikan mereka mematuhi aturan atau norma bersama. Selain itu,

kepatuhan terhadap norma ini bahkan menjadi keharusan, karena

diasumsikan bahwa pencapaian tujuan sistem akan terwujud jika

semua aktor mematuhi norma bersama.

c. Orientasi nilai.

Proses formulasi kebijakan pada prinsipnya berhubungan

dengan proses mengidentifikasi dan menganalisis nilai-nilai yang

beraneka ragam kemudian menentukan nilai-nilai yang relevan

dengan kepentingan masyarakat, sehingga setiap kebijakan yang

dihasilkan akan mempunyai implikasi nilai, baik secara implisit

maupun eksplisit. Oleh karena itu, aktor-aktor yang berperan dalam

formulasi kebijakan tidak hanya berfungsi menciptakan adanya

keseimbangan diantara kepentingan-kepentingan yang berbeda

(muddling through or balancing interests), tetapi juga harus berfungsi

sebagai penilai (valuer), yakni mampu menciptakan adanya nilai yang

dapat disepakati bersama yang didasarkan pada penilaian-penilaian

rasional (rational judgements) guna pencapaian hasil yang maksimal.

Tahap formulasi kebijakan sebagai suatu proses yang dilakukan

secara ajeg dengan melibatkan para stakeholders (aktor) guna

menghasilkan serangkaian tindakan dalam memecahkan problem

publik melalui identifikasi dan analisis alternatif, tidak terlepas dari

nilai-nilai yang mempengaruhi tindakan para aktor dalam proses

tersebut. Anderson (1966), Winarno (1989, 16) dan Wibawa (1994, 21)

mengemukakan bahwa nilai-nilai (ukuran) yang mempengaruhi

tindakan dari para pembuat keputusan dalam proses formulasi

kebijakan dapat dibagi kedalam beberapa kategori, yakni :

a. Nilai-nilai politik, dimana keputusan dibuat atas dasar kepentingan

politik dari partai politik atau kelompok kepentingan tertentu.

Seperti umumnya pada paradigma kritis dalam kebijakan publik,

maka dalam fase formulasi kebijakan publik, realitas politik yang

melingkupi proses pembuatan kebijakan publik itu tidak boleh

dilepaskan dalam fokus kajiannya, sebab apabila kita melepaskan

kenyataan politik itu dari proses pembuatan kebijakan publik,

maka kebijakan yang dihasilkan akan miskin aspek lapangannya

sementara kebijakan publik itu sendiri tidak pernah steril dari

aspek politik. Dalam konteks ini, maka proses formulasi kebijakan

dipahami sebagai sebuah proses pengambilan keputusan yang

sangat ditentukan oleh factor kekuasaan, dimana sumber-sumber

kekuasaan itu berasal dari strata social, birokrasi, akademis,

profesionalisme, kekuatan modal dan lain sebagainya.

b. Nilai-nilai organisasi, dalam hal ini keputusan-keputusan dibuat

atas dasar nilai-nilai yang dianut organisasi, seperti balas jasa

(rewards) dan sanksi (sanction) yang dapat mempengaruhi anggota

organisasi untuk menerima dan melaksanakannya. Pada tataran

ini, tindakan-tindakan yang dilakukan oleh para stakeholders

lebih dipengaruhi serta dimotivasi oleh kepentingan dan perilaku

kelompok, sehingga pada gilirannya, produk-produk kebijakan

yang dihasilkan lebih mengakomodasi kepentingan organisasi

mereka ketimbang kepentingan publik secara keseluruhan. Oleh

karena itu, diperlukan adanya sebuah perangkat sistemik yang

mampu mengeliminir kecenderungan tersebut.

c. Nilai-nilai pribadi, dimana seringkali keputusan dibuat atas dasar

nilai-nilai pribadi yang dianut oleh pribadi pembuat keputusan

untuk mempertahankan status quo, reputasi, kekayaan dan

sebagainya.

Proses formulasi kebijakan dalam konteks ini lebih dipahami

sebagai suatu proses yang terfokus pada aspek emosi manusia,

personalitas, motivasi dan hubungan interpersonal. Fokus dari

pandangan ini adalah siapa mendapatkan nilai apa, kappa ia

mendapatkan nilai tersebut dan bagaimana ia mengaktualisasikan

nilai yang telah dianutnya.

d. Nilai-nilai kebijakan, dalam hal ini keputusan dibuat atas dasar

persepsi pembuat kebijakan tentang kepentingan publik atau

pembuatan kebijakan yang secara moral dan dapat

dipertanggungjawabkan. Termasuk dalam kategori ini adalah

nilai moral, keadilan, kemerdekaan, kebebasan, kebersamaan dan

lain-lain. Pandangan iniu melihat bagaimana pembuat kebijakan

sebagai personal mampu merespon stimulasi dari lingkungannya.

Artinya, di sini, akan banyak terlihaty tentang bagaimana seorang

pembuat kebijakan mengenali masalah, bagaimana mereka

menggunakan informasi yang mereka miliki, bagaimana mereka

menentrukan pilihan dari berbagai alternatif yang ada, bagaimana

mereka mempersepsi realitas yang ditemui, bagaimana informasi

diproses dan bagaimana informasi dikomunikasikan dalam

organisasi.

e. Nilai-nilai ideologi, dimana nilai ideologi seperti misalnya

nasionalisme dapat menjadi landasan pembuatan kebijakan, baik

kebijakan dalam negeri maupun luar negeri. Selain itu, ideologi

juga masih merupakan sarana untuk merasionalisasikan dan

melegitimasikan tindakan-tindakan kebijakan yang dilakukan

oleh pemerintah.

Sedangkan menurut Nigro and Nigro (Islamy; 1991, 25), faktor-

faktor yang berpengaruh terhadap proses formulasi kebijakan adalah:

a. Adanya pengaruh tekanan-tekanan dari luar.

Walaupun ada pendekatan formulasi kebijakan dengan nama

“rationale comprehensive” yang berarti administrator sebagai pembuat

keputusan harus mempertimbangkan alternatif-alternatif yang akan

dipilih berdasarkan penilaian rasional semata, tetapi proses dan

formulasi kebijakan itu tidak dapat dipisahkan dari dunia nyata,

sehingga adanya tekanan dari luar ikut berpengaruh terhadap proses

formulasi kebijakan.

b. Adanya pengaruh kebiasaan lama.

Kebiasaan lama organisasi seperti kebiasaan investasi modal,

sumber-sumber dan waktu terhadap kegiatan suatu program tertentu

cenderung akan selalu diikuti, meskipun keputusan-keputusan

tersebut telah dikritik sebagai sesuatu yang salah sehingga perlu

dirubah, apalagi jika suatu kebijakan yang telah ada dipandang

memuaskan.

c. Adanya pengaruh sifat-sifat pribadi.

Berbagai macam keputusan yang dibuat oleh pembuat

keputusan banyak dipengaruhi oleh sifat-sifat pribadinya, seperti

dalam proses penerimaan atau pengangkatan pegawai baru, seringkali

faktor sifat-sifat pribadi pembuat keputusan berperan besar sekali.

d. Adanya pengaruh dari kelompok luar.

Lingkungan sosial dari para pembuat keputusan juga sangat

berpengaruh, bahkan sering pula pembuatan keputusan dilakukan

dengan mempertimbangkan pengalaman dari orang lain yang

sebelumnya berada diluar proses formulasi kebijakan.

e. Adanya pengaruh keadaan masa lalu.

Pengalaman latihan dan pengalaman pekerjaan yang terdahulu

berpengaruh pada pembuatan keputusan atau bahkan orang-orang

yang bekerja di kantor pusat sering membuat keputusan yang tidak

sesuai dengan keadaan dilapangan, hal ini disebabkan karena adanya

kekhawatiran bahwa delegasi wewenang dan tanggung jawab kepada

orang lain akan disalahgunakan.

Adapun beberapa tahapan dalam formulasi adalah sebagai

berikut:

• Formulasi Masalah Kebijakan

Untuk dapat mengkaji sesuatu masalah publik diperlukan teori,

informasi dan metodologi yang relevan dengan permasalahan yang

dihadapi. Sehingga identifikasi masalah akan tepat dan akurat,

selanjutnya dikembangkan menjadi policy question yang diangkat

dari policy issuestertentu. Teori dan metode yang diperlukan dalam

tahapan ini adalah metode penelitian termasukevaluation research,

metode kuantitatif, dan teori-teori yang relevan dengan substansi

persoalan yang dihadapi, serta informasi mengenai permasalahan

yang sedang dilakukan studi.

• Formulasi Tujuan

Suatu kebijakan selalu mempunyai tujuan untuk memecahkan

masalah publik. Analis kebijakan harus dapat merumuskan tujuan-

tujuan tersebut secara jelas, realistis dan terukur. Jelas, maksudnya

mudah dipahami, realistis maksudnya sesuai dengan nilai-nilai filsafat

dan terukur maksudnya sejauh mungkin bisa diperhitungkan secara

nyata, atau dapat diuraikan menurut ukuran atau satuan-satuan

tertentu.

• Penentuan Kriteria

Analisis memerlukan kriteria yang jelas dan konsisten untuk

menilai alternatif-alternatif. Hal-hal yang sifatnya pragmatis memang

diperlukan seperti ekonomi (efisiensi, dsb) politik (konsensus antar

stakeholders, dsb), administratif (kemungkinan efektivitas, dsb)

namun tidak kalah penting juga hal-hal yang menyangkut nilai-nilai

abstrak yang fundamental seperti etika dan falsafah (equity, equality,

dan sebagainya).

B. Model Formulasi Kebijakan

1. Model Kelembagaan (Institusional)

Pada model ini secara sederhana bermakna bahwa “tugas

membuat kebijakan publik adalah tugas pemerintah”. Jadi semua yang

dibuat oleh pemerintah dengan cara apa pun merupakan kebijakan

publik. Model ini pada dasarnya lebih mengutamakan fungsi-fungsi

setiap kelembagaan dari pemerintah, di setiap sektor dan tingkat

dalam memformulasikan kebijakan. Menurut Thomas R. Dye, ada tiga

hal yang membenarkan tentang pendekatan teori ini, yaitu ;

pemerintah memang sah dalam membuat kebijakan publik, formulasi

kebijakan publik yang dibuat oleh pemeritah bersifat universal

(umum), pemerintah memonopoli/menguasai fungsi pemaksaan

(koersi) dalam kehidupan bersama.

Model ini sebenarnya merupakan derivasi/turunan dari ilmu

politik tradisionaldimana dalam ilmu tersebut lebih menekankan pada

strukturnya daripada proses atau perilaku politik. Proses yang

dilakukan dalam model ini menunjukan tugas lembaga-lembaga

pemerintah dalam melakukan formulasi kebijakan tetapi dalam

memformulasi kebijakan tersebut dilakukan secara otonom tanpa

berinteraksi/berkomunikasi dengan lingkungan sekitar. Hal tersebut

menjadi salah satu kelemahan dari model ini yaitu terabaikannya

masalah-masalah lingkungan di mana kebijakan itu diterapkan.

(Wibawa, 1994 : 6).

2. Model Proses (Process)

Pada model ini politik diasumsikan sebagai

sebuah aktivitas sehingga mempunyaiproses. Oleh karena itu, kebijakan

publik juga merupakan suatu proses politik yang menyertakan

rangkaian kegiatan:

Identifikasi

Permasalahan

Mengemukakan tuntutan agar

pemerintah mengambil tindakan.

Menata Agenda

Formulasi Kebijakan

Memutuskan isu apa yang dipilih dan

permasalahan apa yang hendak

dikemukakan.

Perumusan Proposal

Kebijakan

Mengembangkan proposal kebijakan

untuk menangani masalah tersebut.

Legitimasi Kebijakan Memimilih satu buah proposal yang

dinilai terbaik untuk kemudian mencari

dukungan politik agar dapat diterima

sebagai sebuah hukum.

Implementasi

Kebijakan

Mengorganisasikan birokrasi,

menyediakan pelayanan dan pembayaran

dan pengumpulan pajak.

Evaluasi Kebijakan Melakukan studi program,

melaporkanoutpputnya, mengevaluasi

pengaruh (impact) kelompok sasaran dan

non-sasaran, dan memberikan

rekomendasi penyempurnaan kebijakan.

Model ini menunjukan tentang bagaimana kebijakan dibuat atau

seharusnya dibuat, akan tetapi kurang memberikan tekanan pada

substansi seperti apa yang harus ada dalam kebijakan tersebut. Jadi

lebih mengutamakan step by step pembuatan kebijakan tetapi

kurang fokus terhadap isi/hal-hal penting yang harus ada dalam

kebijakan itu.

3. Model Teori Kelompok (Group)

Dalam pengambilan kebijakan penganut teori ini mengandaikan

kebijakan sebagaititik keseimbangan (equilibrium). Intinya adalah

interaksi yang terjadi di dalam kelompok akan menghasilkan

keseimbangan dan keseimbangan tersebut adalah yang terbaik.

Individu di dalam kelompok kepentingan berinteraksi secara formal

maupun informal, secara langsung atau melalui media massa

menyampaikan tuntutan/gagasan kepada pemerintah untuk

mengeluarkan kebijakan publik yang diperlukan. Sistem politik pada

model ini berperan untuk memanage konflik yang muncul akibat adanya

perbedaan tuntutan, melalui :

a) Merumuskan aturan main antarkelompok kepentingan.

b) Menata kompromi dan menyeimbangkan kepentingan.

c) Memungkinkan terbentuknya kompromi di dalam kebijakan publik (yang

akan dibuat).

d) Memperkuat kompromi-kompromi tersebut.

Menurut model ini dalam melakukan formulasi kebijakan,

beberapa kelompok kepentingan berusaha mempengaruhi isi dan

bentuk kebijakan secara interaktif. (Wibawa, 1994 : 9).

4. Model Teori Elit (Elite)

Model teori ini mengasumsikan bahwa dalam setiap masyarakat

terdapat 2 kelompok, yaitu pemegang kekusaan (elit) dan yang tidak

berkuasa (massa). Di dalam formulasi kebijakan, sedemokratis apa pun

selalu ada bias karena pada akhirnya kebijakan tersebut merupakan

preferensi politik dari para elit-politik. Sisi negatifnya adalah dalam

sistem politik, para elit-politiklah yang akan menyelengarakan

kekuasaan sesuai kehendaknya. Sisi positifnya adalah seorang elit-

politik yang berhasil memenangkan gagasan membawa negara-

bangsa ke kondisi yang lebih baik dibanding dengan pesaingnya.

Secara top down, elit-politiklah yang membuat kebijakan, sedang

implementasi kepada rakyat dilakukan oleh administrator publik. Jadi

model elit merupakan abstraksi dari proses formulasi kebijakan

dimana kebijakan publik merupakan perspeksi elit-politik. Prinsip

dasarnya kebijakan yang dibuat bersifat konservatif karena para elit-

politik ingin mempertahankan status quo. Kelemahannya yaitu

kebijakan yang dibuat elit-politik tidak selalu mementingkan

kesejahteraan rakyat.

5. Model Teori Rasionalisme (Rational)

“Kebijakan publik sebagai maximum social gain”, maksudnya

pemerintah sebagai pembuat kebijakan harus memilih kebijakan yang

memberikan manfaat optimum bagi masyarakat, dalam formulasinya

harus berdasar keputusan yang sudah diperhitungkan rasionalitasnya

yaitu perbandingan antara pengorbanan dan hasil yang akan dicapai

sehingga model ini lebih menekankan pada

aspek efisiensi atau ekonomis. Cara-cara formulasi kebijakan disusun

dalam urutan : (1) Mengetahui preferensi publik dan

kecenderungannya, (2) Menemukan pilihan-pilihan, (3) Menilai

konsekuensi masing-masing pilihan, (4) Menilai rasio nilai sosial yang

dikorbankan, (5) Memilih alternatif kebijakan yang paling efisien.

(Wibawa, 1994 : 10, Winarno, 2002 : 75, Wahab, 2002 : 19). Model ini

termasuk yang ideal dalam formulasi kebijakan dalam arti untuk

mencapai tingkat efisiensi dan efektivitas kebijakan. Beberapa

kelemahan pokonya antara lain konsep maximum social gain berbeda di

antara kelompok kepentingan sehingga dikhawatikan menimbulkan

perbedaan/perselisihan, kebijakan maximum social gain sulit dicapai

mengingat birokrasi yang cenderung melayani diri sendiri daripada

melayani publik. Namun idealisme dari model ini perlu ditingkatkan

dan diperkuat karena di setiap negara pasti ada birokrat-birokrat yang

cakap, cerdas dan handal demi memajukan bangsa dan negaranya.

Untuk itu model ini perlu menjadi kajian dalam proses formulasi

kebijakan.

6. Model Inkrementalis (Incremental)

Pada dasarnya merupakan kritik terhadap model rasional,

diamana para pembuat kebijakan tidak pernah melakukan proses

seperti yang diisyaratkan oleh pendekatan rasional karena mereka

tidak memiliki cukup waktu, intelektual, maupun biaya, ada

kekhawatiran muncul dampak yang tidak diinginkan akibat kebijakan

yang belum pernah dibuat sebelumnya, adanya hasil-hasil dari

kebijakan sebelumnya yang harus dipertahankan dan menghindari

konflik. (Wibawa, 1994 : 11, Winarno, 2002 : 77-78, Wahab, 2002 : 21).

Jadi kebijakan publik merupakan variasi/kelanjutan dari kebijakan di

masa lalu. Karena pengambilan kebijakan dihadapkan kepada

ketidakpastian yang muncul di sekelilingnya maka pilihannya adalah

melanjutkan kebijakan di masa lalu dengan melakukan modifikasi

seperlunya, pemerintah dengan kebijakan inkrementalis berusaha

mempertahankan komitmen kebijakan di masa lalu untuk

mempertahankan kinerja yang telah dicapai.

7. Model Teori Permainan (Game Theory)

Model ini di-cap sebagai model konspiratif, dimana mulai muncul

sejak berbagai pendekatan yang sangat rasional tidak mampu

menyelesaikan pertanyaan yang muncul yang sulit diterangkan

dengan fakta-fakta yang tersedia. Gagasan pokok dari teori ini : (1)

formulasi kebijakan berada pada situasi kompetisi yang intensif, (2)

para aktor berada dalam situasi pilihan yang tidak independent ke

dependent melainkan situasi pilihan yang sama-sama bebas/independent.

Konsep kunci teori ini adalah strategi, dimana kuncinya bukanlah yang

paling aman tetapi yang paling aman dari serangan lawan. Jadi teori ini

memiliki tingkat konservativitas yang tinggi karena pada intinya

merupakan strategidefensif, tetapi bisa juga dikembangkan menjadi

strategi ofensif asal yang bersangkutan memiliki posisi superior dan

dukungan sumber daya yang memadai.

8. Model Pilihan Publik (Public Choice)

Dalam model ini kebijakan sebagai proses formulasi keputusan

kolektif dari setiap individu yang berkepentingan atas keputusan

tersebut. Akar dari kebijakan ini adalah dari teori ekonomi pilihan

publik (economic of public choice) yang mengatakan bahwa manusia

itu homo economicus yang memiliki kepentingan yang harus dipuaskan

dan pada prinsipnya adalah buyer meet seller; supply meet demand.

Intinya setiap kebijakan yang dibuat pemerintah harus merupakan

pilihan dari publik yang menjadi pengguna (beneficiaries/customer).

Dalam menyusun kebijakan, pemerintah melibatkan publik melalui

kelompok-kelompok kepentingan dan ini secara umum merupakan

konsep formulasi kebijakan yang paling demokratis karena memberi

ruang yang luas kepada publik untuk mengkontribusikan pilihan-

pilihannya kepada pemerintah sebelum diambil keputusan. Meskipun

ideal dalam konteks demokrasi dan kontrak sosial, namun memiliki

kelemahan pokok dalam realitas interaksi itu sendiri karena interaksi

akan terbatas padapublik yang mempunyai akses dan di sisi lain

terdapat kecenderungan dari pemerintah untuk memuaskan

pemilihnya daripada masyarakat luas.

9. Model Sistem (System)

Menurut David Easton pendekatan dalam model ini terdiri dari 3

komponen: input, proses dan output. Salah satu kelemahan dari

pendekatan ini adalah terpusatnya perhatian pada tindakan-tindakan

yang dilakukan pemerintah dan pada akhirnya kita kehilangan

perhatian pada apa yang tidak pernah dilakukan pemerintah.

(Wibawa, 1994 : 7, Winarno, 2002 : 70). Jadi formulasi kebijakan dengan

model sistem mengibaratkan bahwa kebijakan merupakan hasil

(output) dari sistem politik. Seperti dalam ilmu politik, maka sistem

politik terdiri dari input, throughput dan output. Sehingga dapat

dipahami, proses formulasi kebijakan publik dalam sistem politik

mengandalkan masukan (input) yang terdiri dari tuntutan dan

dukungan.

10. Model Pengamatan Terpadu (Mixed-Scaning)

Model ini berupaya menggabungkan antara model rasional

dengan model inkremental. Tokohnya adalah Amitai Etzioni, pada

1967 yang memperkenalkan model ini sebagai suatu pendekatan

terhadap formulasi keputusan-keputusan pokok dan inkremental,

menetapkan proses-proses formulasi kebijakan pokok dan urusan

tinggi yang menentukan petunjuk-petunjuk dasar, proses-proses yang

mempersiapkan keputusan-keputusan pokok dan menjalankannya

setelah keputusan itu terapai. Jika diibaratkan seperti dua kamera;

kamera wide angle untuk melihat keseluruhan, kamera

dengan zoom untuk melihat detailnya. (Winarno, 2002 : 78, Wahab,

2002 : 23-24).

11. Model Demokratis

“Pengambilan keputusan harus sebanyak mungkin

mengelaborasi suara dari stakeholders”. Pernyataan tersebut dapat

dikatakan sebagai “Model Demokrasi” karena menghendaki agar

setiap “pemilik hak demokrasi” diikut sertakan sebanyak-

banyaknya. Model ini implementasinya pada good governance bagi

pemerintahan yang mengamanatkan agar dalam membuat kebijakan,

para konstituten, dan pemanfaat (beneficiaries) diakomodasi

keberadaan. Model ini sebenarnya sudah baik akan tetapi kurang

efektif dalam mengatasi masalah-masalah yang bersifat kritis, darurat

dan dalam kelangkaan sumber daya. Namun apabila model ini

mampu dijalankan maka sangat efektif karena setiap pihak

mempunyai kewajiban untuk ikut serta mencapai keberhasilan

kebijakan karena masing-masing pihak bertanggung jawab atas

kebijakan yang dirumuskan.

12. Model Strategis

Inti dari teori ini adalah bahwa pendekatan menggunakan

rumusan runtutan perumusan strategi sebagai basis perumusan

kebijakan. Tokohnya adalah John D. Bryson. Perencanaan strategis

yaitu upaya yang didisiplinkan untuk membuat keputusan dan

tindakan penting yang membentuk dan memandu bagaimana menjadi

organisasi (atau etnis lainnya), apa yang dikerjakan organisasi (atau

etnis lainnya), dan mengapa organisasi (atau etnis lainnya)

mengerjakan hal seperti itu (Bryson, 2002 : 4-5). Perencanaan strstegis

mensyaratkan pengumpulan informasi secara luas, eksploratif

alternatif dan menekankan implikasi masa depan dengan keputusan

sekarang (Bryson, 2002 : 5). Fokusnya lebih kepada pengidentifikasian

dan pemecahan isu-isu, lebih menekankan kepada penilaian terhadap

lingkungan di luar dan di dalam organisasi dan berorientasi kepada

tindakan (Bryson, 2002 : 7-8). Perencanaan strategis dapat membantu

organisasi untuk; berpikir secara strategis dan mengembangkan

strategi-strategi yang efektif, memperjelas arah masa depan,

menciptakan prioritas, membuat keputusan sekarang dengan

memperhatikan konsekuensi masa depan, kontrol organisasi,

memecahkan masalah utama organisasi, menangani keadaan yang

berubah dengan cepat secara efektif. Proses perumusannya adalah;

mengusulkan dan menyepakati perencanaan strategi (memahami

manfaat perencanaan strategi dan mengembangkannya),

merumuskan panduan proses, memperjelas wewenang dan misi

organisasi, melakukan analisa SWOT ( menilai kekuatan dan

kelemahan, peluang dan ancaman). Mengidentifikasi isu strategi yang

dihadapi, merumuskan strategi untuk mengelola isu. Jadi dapat

disimpulkan bahwa model ini fokusnya lebih kepada rincian-rincian

langkah manajemen strategis.

Rangkuman 3. Faktor-faktor yang berpengaruh terhadap proses formulasi kebijakan

adalah :

a) Adanya pengaruh tekanan-tekanan dari luar

b) Adanya pengaruh kebiasaan lama

c) Adanya pengaruh sifat-sifat pribadi

d) Adanya pengaruh dari kelompok luar

e) Adanya pengaruh keadaan masa lalu

4. Tahapan perumusan kebijakan merupakan tahap kritis dari sebuah

proses kebijakan. Hal ini terkait dengan proses pemilihan alternatif

kebijakan oleh pembuat kebijakan yang biasanya mempertimbangkan

pengaruh langsung yang dapat dihasilkan dari pilihan alternatif utama

tersebut. Proses ini biasanya akan mengekspresikan dan

mengalokasikan kekuatan dan tarik-menarik di antara berbagai

kepentingan sosial, politik, dan ekonomi.

Latihan : 1. Tahapan perumusan kebijakan merupakan tahap kritis dari sebuah

proses kebijakan, mengapa demikian?

2. Jelaskan faktor-faktor yang mempengaruhi terhadap formulasi

kebijakan !

3. Jelaskan model model formulasi kebijakan !

Bahan Bacaan :

Imron, Ali. 2008. Kebijakan Pendidikan di Indonesia. Jakarta: Bumi

Aksara.

Hamdi, Muchlis. 2014. Kebijakan Publik (Proses, Analisis, dan Partisipasi).

Bogor: Ghalia Indonesia.

Riant Nugroho D. 2003. Kebijakan Publik: Formulasi, Implementasi dan

Evaluasi. Jakarta: PT Alex Media Komputindo.

BAB VIII

AGENDA SETTING

Pertemuan ke : 7 (Tujuh)

Standar kompetensi : Mahasiswa diharapkan memahami dalam

menentukan dan menyelesaikan masalah sesuai

dengan agenda pemerintah

A. Agenda setting

Diantara tahapan penting dalam proses perumusan kebijakan

adalah penyusunan atau pengaturan agenda atau yang populer

disebut agenda setting. Dalam proses penyusunan agenda (agenda

setting) dimulailah proses politik, konflik dan kompetisi yang lebih

intensif dibandingkan pada tahapan identifikasi masalah.

Agenda setting merupakan tahap dimana diputuskan

masalah yang menjadi perhatian pemerintah untuk dibuat menjadi

kebijakan (Kusumanegara, 2010 : 12). Pemerintah dihadapkan pada

berbagai issue (masalah) yang ada di sekitarnya. Untuk itu, pada saat

tertentu pemerintah harus memutuskan isu apa yang menjadi dasar

dibuatnya suatu kebijakan public.

Agenda setting atau dikenal dengan agenda kebijakan

(Winarno, 2007 : 80) didefinisikan sebagai tuntutan-tuntutan agar para

pembuat kebijakan memilih atau merasa terdorong untuk melakukan

tindakan tertentu. Agenda kebijakan dapat dibedakan dari tuntutan

politik secara umum serta dengan istilah prioritas yang dimaksudkan

untuk merujuk pada susunan pokok-pkok agenda dengan

pertimbangan bahwa satu agenda lebih penting dari agenda lain.

Cobb dan Elder (Winarno, 2007 : 80)mendefinisikan agenda

kebijakan sebagai “a set of politicl conversies that will be viewed as falling

within range of legitimate concerns meriting attention by decision making

body.” Sementara itu, Barbara Nelson menyatakan bahwa proses

agenda kebijakan berlangsung ketika pejabat public belajar mengenai

masalah-masalah baru, memutuskan untuk memberi perhatian secara

personal dan memobilisasi organisasi yang mereka miliki untuk

merespon masalah tersebut. Agenda kebijakn merupakan arena

pertarungan wacana yang terjadi dalam lembaga pemerintah.

Cob and Ross mengemukakan bahwa agenda seting adalah

Proses dimana keinginan-keinginan dari berbagai kelompok

masyarakat diterjemahkan ke dalam butir-butir kegiatan agar

mendapat perhatian serius dari pejabat-pejabat pemerintah.

Sedangkan John Kingdon mengemukakan bahwa agenda seting

adalah daftar subyek/masalah dimana para pejabat pemerintah &

masyarakat diluar pemerintah yang ada kaitannya dg pejabat tsb

memberikan perhatian pada masalah tersebut.

Tidak semua isu yang akan masuk ke dalam agenda kebijakan.

Isu-isu tersebut harus berkompetisi satu sama lain dan masalah yang

dianggap menang akan masuk kedalam agenda kebijakan. Mengapa

terjadi demikian? David Truman menyatakan bahwa kelompok-

kelompok akan berusaha mempertahankan diri dalam keadaan

equilibrium yang layak, dan jika kondisi

Menurut Kingdon (1995), istilah agenda dalam kebijakan publik,

antara lain diartikan sebagai daftar perihal atau masalah untuk pejabat

pemerintah, dan orang-orang diluar pemerintah yang terkait erat

dengan para pejabat tersebut yang memberikan perhatian serius pada

saat tertentu. Dengan makna agenda tersebut, penentuan agenda

merupakan proses untuk menjadikan suatu masalah agar mendapat

perhatian dari pemerintah.

Menurut Kraft dan Furlong (2007), mendefinisikan penentuan

agenda sebagai how problems are perceived and defined,command attention,

and get onti the political agenda (bagaimana masalah-masalah dipandang

dan dirumuskan, mengarahkan perhatian, dan masuk menjadi agenda

politik). Proses tersebut dimulai dari kegiatan pendefinisian masalah,

yakni kegiatan yang berkaitan dengan pengenalan dan perumusan

isu-isu yang perlu untuk diperhatikan oleh pemerintah. Isu-isu

tersebut senyatanya merupakan keadaan yang berkembang di dalam

masyarakat. Keadaan tersebut dirasakan oleh masyarakat atau

sebagian besar masyarakat sebagai suatu keridaknyamanan, yang

kemudian memunculkan kesadaran dan kebututahan masyarakat

untuk mengubah keadaan tersebut melalui tindakan-tindakan

pemerintah.

Agenda setting adalah sebuah fase dan proses yang sangat

strategis dalam realitas kebijakan publik. Dalam proses inilah memiliki

ruang untuk memaknai apa yang disebut sebagai masalah publik dan

prioritas dalam agenda publik dipertaruhkan. Dalam agenda setting

sangat penting untuk menentukan suatu isu publik yang akan

diangkat dalam suatu agenda pemerintah. Menurut William Dunn

(1990), isu kebijakan merupakan produk atau fungsi dari adanya

perdebatan baik tentang rumusan, rincian, penjelasan maupun

penilaian atas suatu masalah tertentu. Namun tidak semua isu bisa

masuk menjadi suatu agenda kebijakan.

Agenda setting merupakan kegiatan membuat masalah publik

menjadi masalah kebijakan. Agenda,menurut Jones diartikan sebagai

suatu istilah yang pada umumnya digunakan untuk menggambarkan

suatu isu yang dinilai oleh publik perlu diambil suatu tindakan.

Menurut Darwin,agenda adalah suatu kesepakatan umum,yang

belum tentu tertulis tentang adanya suatu masalah publik hang perlu

menjadi perhatian bersama dan menuntut campur tangan pemerintah

untuk memecahkannya.

Sementara itu, proses penyusunan agenda kebijakan menurut

Anderson secara runtut adalah: a) Private problems adalah masalah-masalah yang mempunyai akibat yang

terbatas, atau hanya menyangkut pada satu atau sejumlah kecil orang

yang terlibat secara langsung.

b) Public problems adalah masalah-masalah yang mempunyai akibat lebih

luas termasuk akibat-akibat yang mengenai orang-orang yang secara

tidak langsung terlibat

c) Policy issues adalah perbedaan pendapat masyarakat tentang solusi

dalam menangani masalah (policy action)

d) Systemic agenda adalah issue dirasakan oleh semua warga masyarakat

politik yang patut mendapat perhatian publik dan issue tersebut berada

dalam yuridiksi kewenangan pemerintah

e) Institusional agenda adalah serangkaian issue yang secara tegas

membutuhkan pertimbangan-pertimbangan yang aktif dan serius dari

pembuat keputusan yang syah / otoritatif.

Penyusunan agenda kebijakan diawali dari suatu masalah

(problems) yg muncul di masyarakat. Masalah ini dapat diungkapkan

oleh seseorang sebagai masalah pribadi (private problem). Masalah

private merupakan masalah-masalah yg mempunyai akibat terbatas

atau hanya memyangkut satu ataunsejumlah kecil orang yg terlikbat

langsung. Kemudian berkembang lebih lanjut menjadi masalah publik

(public problem).

Masalah publik diartikan sebagai masalah yang mempunyai

akibat yang luas,termasuk akibat-akibat yang mengenai orang -

orangnyg terlibat secara tidak langsung. Masalah publik tersebut

kemungkinan akan berkembang menjadi isue kebijakan (policy issues).

Issues menurut John,adalah problema publik yang saling bertentangan

satu sama lain(controversial public problems). Issuess dapat diartian juga

sebagai per bedaan-perbedaan pendapat di masyarakat trntang

persepsi dan solusi (policy action)terhadap suatu masalah publik.

Issues kebijakan tidak hanya mengandung ketidaksepakatan

mengenai arah tindakan yang aktual dan potensial,tetapi juga

mencermknkan pertentangan pandangan mengenai sifat masalah itu

sendiri. Dengan begitu,isu kebijakan merupakan hadil perbebatan

tentang definisi,klasifikasi,eksplanasi dan evaluasi masalah.

(Dunn,1995:97).

Issues kebijakan tadi kemudian mengalir dan masuk dalam

agenda pemerintah. Agenda pemerintah merupakan sejumlah daftar

masalah di mana para pejabat publik menaruh perhatian yang serius

pada waktu tertentu. Agenda pemerintah, menurut Cobb dan Elder

dalam John (1984), dibedakan menjadi 2 (dua) macam, yaitu agenda

sistemik dan agenda institusional.

Agenda sistemik merupakan semua isu yang pada umumnya

dirasakan oleh para anggota masyarakat politik yang patut mendapat

perhatian publik dan isu tersebut memang berada dalam yurisdiksi

kewenangan pemerintah.

Sementara agenda institusional merupakan serangkaian

masalah yang secara tegas membutuhkan pertimbangan-

pertimbangan yang aktif dan serius dari pembuat keputusan yang

sah/otoritas. Selanjutnya John menyatakan,bahwa tidak semua

masalah bisa menjadi masalah publik,dan tidak semua masalah publik

bisa menjadi isu, dan tidak semua isu bisa tampil dan masuk dalam

agenda pemerintah.

Jika dicermati dari dua pendapat tersebut,maka dapat

disimpulkan bahwa masalah publik akan mudah tampil menjadi

kebijakan publik jika masalah publik tadi: a) Dinilai penting dan membawa dampak yang besar pada banyak orang

b) Mendapatkan perhatian dari para policy marker.

c) Sesuai dengan platform politik. (Progfam poli itik) dan

d) Kemungkinan besar dapat dipecahkan. (Joko Widodo,hal 50-56)

Ada beberapa Kriteria isu yang bisa dijadikan agenda kebijakan

publik (Kimber, 1974; Salesbury 1976; Sandbach, 1980; Hogwood dan

Gunn, 1986) diantaranya: 1. telah mencapai titik kritis tertentu dan menjadi ancaman yang serius;

2. telah mencapai tingkat partikularitas tertentu dan berdampak dramatis;

3. memberikan dampak yang amat luas ;

4. mempermasalahkan kekuasaan dan keabsahan dalam masyarakat ;

5. menyangkut suatu persoalan yang fasionable (sulit dijelaskan, tetapi

mudah dirasakan kehadirannya)

Untuk mengetahuai tentang agenda setting kita harus mencari

tahu apa itu masalah kebijakan. Karena masalah kebijakan yang

nantinya akan dibuat agenda setting. Masalah kebijakan (Lester dan

Stewart,2000) adalah kondisi yang menimbulkan ketidak puasan

masyarakat sehingga perlu dicari penyelesaianya. Sedangkan agenda

setting adalah suatu tahap diputuskanya masalah yang menjadi

perhatian pemerintah untuk dibuat menjadi suatu kebijakan (Ripley,

1985)

Agenda setting merupakan sebuah langkah awal dari

keseluruhan tahapan kebijakan. Sehingga agenda setting menjadi

tahap yang sangat penting dalam analisis kebijakan. Agenda setting

adalah tahap penjelas tahapan kebijakan lainya. Didalam masalalah

kebijakan dan agenda setting ini nantinnya akan dapat diketahuai

kearah mana kebijakan yang dibuat oleh pemerintah apakah berpihak

kepada rakyat atau sebaliknya.Dalam penentuan kebijakan public

sangatlah dipengaruhi oleh factor lingkungan.

Menurut Walker (1982); suatu masalah bisa tampil menjadi

masalah publik,jika : a) mempunyai dampak yang besar pada banyak orang

b) ada bikti yang meyakinkan agar lembaga legislatif mau mempefhatikan

masalah sebagai maslah serius,dan,

c) pemecahan masalah yang mudah difahami thd masalah yang sedang

diperhstikan tadi.

Sementara Jones (1984) mengemukakan, masalah publik mudah

menjadi kebijakan publik manakala; a) sikap dan kemungkinan dukungan terhadap masalah publik tersebut

dapat dikumpulkan.

b) problem atau isu tersebug dinilai penting dan

c) ada kemungkinan masalah publik (issues ) tersebug dapat dipecahkan.

Untuk menelaah isi atau masalah kebijakan, menurut Ripley

perlu dipahami terlebih dahulu kondisi yang berkembang dalam

masyarakat. Contoh : Penaikan Harga Bahan Bakar Minyak. Masalah

kebijakan dalam penaikan harga BBM adalah dari segi naiknya harga

minyak mentah dunia yang berpengaruh pada perekonomian suatu

Negara. Dengan naiknya harga minyak mentah dunia, pemerintah

memiliki permasalahan tentang BBM apakah nantinya pemerintah

akan menaikan atau akan tetap pada harga awal.

Jika pemerintah menaikan harga BBM masalah dari kebijakan

akan luas dampaknya. Terutama dari segi ekonomi mengingat daya

beli masyarakat kita yang masih rendah. Sehingga masyarakat miskin

akan bertambah. Atau dari segi social, dengan biaya produksi yang

tingggi para pengusaha akan menekan biaya produksi, dan biasanya

pengusaha dalam upay penekanaan biaya produksi akan mem-PHK

karyawan. Dengan masalah yang vital dan menyangkut masyarakat

banyak. Pemerintah dituntut untuk bijak dalam mengambil kebijakan

ini, karena masalah ini menyangkut masyarakat banyak. Dan

pemerintah itu sendiri.

Perlu dipahami bahwa dalam agenda setting muncul kompetisi

dikalangan actor. Mereka melontarkan berbagai issue yang akan

dijadikan agenda pemerintah. Hal ini dilakukan untuk menarik

perhatian pemerintah terhadap kompetisi yang ada. Issue dari actor

dan kelompok supay menjadi agenda kebijakan.

Menurut Davies (dalam Lester dan Stewart, 2000) ada 3

kegiatan yang dilakukan oleh aktor dan kelompok dalam berkompetisi

yaitu : 1) Inisiasi maalah yang timbul didalam masyarakat yang mendorong

masing-masing individu melakukan aksi.

2) Difusi mentranformasikan masalah agar menjadi perhatian pemerintah.

3) Prosesing mengkonversikan isu kedalam item-item agenda.

Jika kita melihat kebijakan tentang penaikan Harga BBM dari

hubungan masyarakat dan pemerintah. Didalam kebijakan ini terjadi

pro dan Kontra antara masyarakat dan pemerintah. Masyarakat turun

kejalan sebagai aksi penentangan kebijakan, dengan asumsi jika BBM

dinaikan maka beban hidup masyarakat akan naik dan melihat

masyarakat kita yang sebagian besar masih jauh dibawah garis

kemiskinan.

Disisi lain pemerintah yang dilematis antara menekan agar

APBN tetap setabil. Jika menaikan harga BBM tentunya pemerintah

akan dapat mengurangi subsidi terhadap BBM. Dan jika tidak

menaikan maka APBN akan terkuras dan akan mengalami

kekurangan.

Saluran akses dan aktor-aktor yang di pakai dalam masalah

kenaikan BBM adalah:

Pertama adalah partai politik berperan sebagai pengkaji,

dibadan legeslatif beberapa partai menolak atas kenaikan harga BBM

tapi beberapa lagi menerima dan setuju atas kenaikan harga BBM. Dan

disinilah kebijakan itu terjadi perdebatan walau ahirnya sura penolak

kebijakan Kenaikan BBM kalah banyak.

Kedua adalah Media massa, baik masyarakat dan pemerintah

menyalurkan opininya lewat media. Opini sebagai alat untuk

mempengaruhi masyarakat, opini yang setuju dan tidak. Media

berperan sebagai sarana penyalur opini masyarakat dan pemerintah.

Selanjutnya, para ahli kebijakan publik telah mengemukakan

pendapat atau model tentang bagaimana berlangsungnyaa proses

penentuan agenda. Tujuannya adalah untuk menjelaskan mekanisme

dan dinamika dari transformasi suatu kondisi dalam masyarakat

menjadi suatu masalah kebijakan yang haru dicarikan jalan keluarnya

melalui penggunaan kekuasaan pemerintah untuk membuat

kebijakan. Berikut ini adalah contoh dari model penetapan agenda. 1. Model kingdon

Kingdon (1984), menunujukan bahwa masalah kebijakan dapat

diidentifikasi melalui penggunaan suatu indikator, munculnya

peristiwa-peristiwa tertentu atau umpan balik suatu program. Tahap

ini dapat melibatkan sejumlah besar partisipan, baik individu maupun

kelompok dan institusi. Pada tahap ini, pertanyaannya adalah maslah

apakah yang akan memperoleh prioritas dari para pembuat kebijakan.

Dalam bukunya yang berjudul ”agendas, alternatives, adn public

policies,” Kingdon (1984) menyatakan bahwa kebijakan adalah produk

dari konvergensi tiga aliran proses khas yang mengalir melalui sistem

politik. Ketiga aliran tersebut adalah aliran masalah (problem stream),

aliran kebijakan (policy stream),dan aliran politik (polotical stream).

Aliran masalah merupakan suatu keadaan yang terjadi dalam

masyarakat. Sebagai suatu sistem kepentingan, kehidupan masyarakat

yang dipenuhi oleh berbagai isi atau peristiwa. Sebaian dari peristiwa

tersebut nyata dirasakan sebagai masalah, sebagian mengendap,

tertutup oleh peristiwa yang dianggap penting, dan sebagian lainnya

bersifat potensial untuk berkembang menjadi masalah.

Tiga mekanisme yang membuat masalah menjadi perhatian

pembuat kebijakan adalah indikator, peristiwa, dan umpan balik.

Indikator (indicators) adalah ukuran yang digunakan untuk menaksir

skala dan perubahan dalam masalah. Peristiwa (events) berperan untuk

memfokuskan perhatian pada masalah seperti bencana, pengalaman

pribadi, dan simbol. Umpan balik ( feedback) memberikan informasi

mengenai kinerja yang ada dan mengindikasikan kegagalan

pencapaian tujuan. Berbagai mekanisme tersebut juga dapat disebut

sebagai pemicu perhatian publik dan para pembuat kebijakan.

Aliran masalah tersebut harus diiringi dan didukung oleh aliran

lain, yaitu aliran politik. Aliran politik tersebut mencakup empat

komponen yaitu suasana nasional, kekuatan politik terorganisir,

pemerintahan, dan pembangunan konsensus. Suasana nasional terdiri

atas opini publik dan iklim opini. Kekuatan politik terorganisir terdiri

atas partai politik, politik legislatif, kelompok penekan.

Aliran masalah dan aliran politik akan sampai pada suatu

kondisi yang di sebut oleh Kingdon sebagai “jendela kebijakan”. Pada

saat kondisi ini terjadi kedua aliran tersebut bertemu dengan aliran

yang ketiga yaitu aliran kebijakan. Aliran kebijakan terdapat berbagai

usulan kebijakan dari berbagai pencetus atau komunitas kebijakan. 2. Model Cobb dan Elder

Cobb dan Elder (1972), mereka membuat perbedaan antara agenda

sistemik dan agenda institusional. Agenda sistemik berisi semua

masalah yang muncul dan mendapat perhatian masyakat secara luas.

Namun hanya beberapa dari masalah tersebut yang akan

mendapatkan perhatian dari para pembuat kebijakan. Apabila suatu

masalah telah memperoleh suatu perhatian serius para pembuat

kebijakan, maka ia bestatus sebagai agenda konstitusional.

Proses perluasan dan kontrol agenda tersebut mencakup lima

aspek yaitu kreasi isu, penekana oleh media masa, perluasan pada

publik yang lebih luas, pola akses, dan agenda pengambilan

keputusan.( Muchlis Hamdi, 2014 : 80-83)

B. Alasan Umum Masyarakat Menolak Kebijakan.

Setiap kebijakan publik dimaksudkan untuk mempengaruhi

atau mengawasi perilaku manusia dalam beberapa cara, untuk

membujuk orang supaya bertindak sesuai dengan aturan atau tujuan

yang ditentukan Pemerintah. Apakah yang berkenaan dengan

kebijakan atau bermacam-macam hal seperti hak patent dan hak

duplikasi, membuka perumahan, tarif harga, pencurian malam hari,

produksi pertanian, atau penerimaan militer. Jika kebijakan tidak

dapat dipenuhi, jika mereka tidak memakai cara yang ditentukan, atau

jika mereka berhenti mengerjakan apa yang ditentukan, maka

kebijakan tersebut dikatakan tidak efektif atau secara ekstrem hasilnya

nol.

Menurut Agustino dalam buku Dasar-dasar Kebijakan Publik

(2008:160) ada beberapa faktor Penentu Penolakan atau Penundaan

Kebijakan yaitu: 1. Adanya kebijakan yang bertentangan dengan sistem Nilai yang ada.

Bila suatu kebijakan di pandang bertentangan secara ekstrem atau

secara tajam dengan sistem nilai yang di anut oleh suatu

masyarakat secara luas, atau kelompok-kelompok tertentu secara

umum, maka dapat dipastikan kebijakan publik yang hendak

diimplementasikan akan sulit untuk terlaksana.

2. Tidak Adanya Kepastian Hukum

Tidak adanya kepastian hukum, ketidakjelasan aturan-aturan

hukum, atau kebijakan-kebijakan yang saling bertentangan satu

sama lain dapat menjadi sumber ketidakpatuhan warga pada

kebijakan yang ditetapkan oleh Pemerintah. Hal ini sangat

mungkin terjadi karena kebijakan yang tidak jelas, kebijakan yang

bertentangan isinya, atau kebijakan yang ambigu dapat

menimbulkan kesalah pengertian, sehingga berkecenderungan

untuk di tolak oleh warga untuk diimplementasikan.

3. Adanya keanggotaan seseorang dalam suatu Organisasi

Seseorang yang patuh atau tidak patuh pada peraturan atau

kebijakan publik yang ditetapkan oleh pemerintah dapat

disebagiankan oleh keterlibatannya dalam suatu organisasi

tertentu. Jika tujuan organisasi yang dimasuki oleh orang-orang

yang terlibat dalam suatu organisasi seide atau segagasan dengan

kebijakan yang ditetapkan oleh Pemerintah, maka ia akan mau

bahkan mengejawantahkan atau melakukan ketetapan Pemerintah

itu dengan tulus. Tetapi apabila tujuan organisasi yang

dimasukinya bertolak belakang dengan ide dan gagasan

organisasinya, maka sebagus apapun kebijakan yang sudah di buat

oleh pemerintah akan sulit untuk terimplementasikan dengan baik.

5. Adanya Konsep Ketidakpatuhan Selektif Terhadap Hukum

Masyarakat ada yang patuh pada suatu jenis kebijakan tertentu,

tetapi ada juga yang tidak patuh pada jenis kebijakan lain. Ada

orang yang patuh dalam kebijakan kriminalitas tetapi di saat yang

bersamaan ia dapat tidak patuh dengan kebijakan pelarangan

pedagang kaki lima. Berdasarkan uraian di atas, maka untuk kepentingan kebijakan, suatu

masalah dapat diartikan secara formal sebagai kondisi atau situasi yang

menghasilkan kebutuhan-kebutuhan atau ketidakpuasan pada rakyat.

Untuk itu perlu dicari cara-cara penanggulangannya.

Rangkuman :

Proses penyusunan agenda kebijakan menurut Anderson secara runtut

adalah:

a. private problems,

b. public problems,

c. issues,

d. systemic agenda

e. Institusional agenda.

Masalah publik mudah menjadi kebijakan publik manakala sikap dan

kemungkinan dukungan terhadap masalah publik tersebut dapat

dikumpulkan, problem atau isu tersebug dinilai penting dan ada

kemungkinan masalah publik (issues ) tersebug dapat dipecahkan

Latihan :

1. Jelaskan rangkaian masalah sehingga dapat dikatagorikan permasalahan

yang dapat diagendakan pemerintah!

2. Jelaskan model penetapan agenda yang anda ketahui !

3. Jelaskan kenapa masyarakat dapat menolak kebijakan publik!

Bahan Bacaan :

Imron, Ali. 2008. Kebijakan Pendidikan di Indonesia. Jakarta: Bumi

Aksara.

Hamdi, Muchlis. 2014. Kebijakan Publik (Proses, Analisis, dan Partisipasi).

Bogor: Ghalia Indonesia.

Riant Nugroho D. 2003. Kebijakan Publik: Formulasi, Implementasi dan

Evaluasi. Jakarta: PT Alex Media Komputindo

BAB IX

BANK SOAL

UJIAN TENGAH SEMESTER

1. Perkembangan studi kebijakan publik sangat pesat. Jelaskan

penyebab cepat berkembangnya studi kebijakan publik !

2. Jelaskan pentingya studi kebijakan publik.!

3. Jelaskan pendekatan yang dipergunakan dalam studi kebijakan

publik !

4. Jelaskan yang anda pahami tentang kebijakan publik!

5. Setiap kebijakan yang dibuat tentunya memilii ciri. Ciri khusus yang

melekat pada kebijakan publik bersumber pada kenyataan bahwa

kebijakan itu dirumuskan. Jelaskan dari ciri-ciri tersebut!

6. Jelaskan jenis jenis kebijakan yang anda pahami kemudian berikan

contohnya!

7. Jelaskan faktor faktor yang mempengaruhi kebijakan publik!

8. Jelaskan hubungan tiga elemen dalam sistem kebijakan !

9. Jelaskan Hubungan Antara Konten, Kontek, dan Pelaksana Kebijakan

!

10. Jelaskan yang anda pahami tentang kebijakan publik!

11. Setiap kebijakan yang dibuat tentunya memilii ciri. Ciri khusus yang

melekat pada kebijakan publik bersumber pada kenyataan bahwa

kebijakan itu dirumuskan. Jelaskan dari ciri-ciri tersebut!

12. Jelaskan jenis jenis kebijakan yang anda pahami kemudian berikan

contohnya!

13. Di dalam perumusan masalah ada tiga jalur yang bisa digunakan

masyarakat untuk menyalurkan aspirasinya dalam penentuan

kebijakan pembangunan daerah, yaitu jalur musrenbang, jalur politik

dan jalur birokrasi. Pertanyaannya jalur mana yang paling efektif

yang harus dilalui masyarakat untuk menyalurkan aspirasinya?

14. Bagaimana realisasi ketiga jalur tersebut selama ini?

15. Apa sajakah yang menjadi faktor-faktor yang membuat pemerintah

enggan melibatkan masyarakat dalam perumusan masalah, atau

penentuan kebijakan?

16. Bagaimana cara mengatasi faktor-faktor tesebut, dan siapa yang

berperan penting dalam mengatasi faktor tersebut?

17. Dalam pelaksanaan pembangunan yang ditujukan untuk

kesejahteraan masyarakat, saat ini manakah yang lebih dahulu harus

diprioritaskan untuk kelancaran atau dapatnya hasil yang efektif atas

kebijakan pembangunan tersebut, apakah pemahaman masyarakat

atas kebutuhannya sendiri atau pejabat negara sebagai pelaksana

yang harus lebih dahulu memperbaiki kinerja atau etikanya?

18. Tahapan perumusan kebijakan merupakan tahap kritis dari sebuah

proses kebijakan, mengapa demikian?

19. Jelaskan faktor-faktor yang mempengaruhi terhadap formulasi

kebijakan !

20. Jelaskan model model formulasi kebijakan ! Tahapan perumusan

kebijakan merupakan tahap kritis dari sebuah proses kebijakan,

mengapa demikian?

21. Jelaskan faktor-faktor yang mempengaruhi terhadap formulasi

kebijakan !

22. Jelaskan rangkaian masalah sehingga dapat dikatagorikan

permasalahan yang dapat diagendakan pemerintah!

23. Jelaskan model penetapan agenda yang anda ketahui !

24. Jelaskan kenapa masyarakat dapat menolak kebijakan publik!

25. Jelaskan model model formulasi kebijakan !

BAB X

ADOPSI KEBIJAKAN

Pertemuan ke : 9

Standar Kompetensi : Mahasiswa memahami dan dapat menentukan

kebijakan yang sesuai

A. Adopsi dan Ratifikasi Kebijakan

Adopsi kebijakan merupakan langkah lanjut setelah formulasi

kebijakan. Tujuan adopsi adalah untuk memberikan otorisasi pada

proses dasar pemerintah. Jika tindakan legitimasi dalam suatu

masyarakat diatur oleh kedaulatan rakyat, warga negara akan

mengikuti arahan pemerintah. Namun warga negara harus percaya

bahwa tindakan pemerintah adalah sah.

Tahap adopsi kebijakan merupakan tahap untuk menentukan

pilihan kebijakan melalui dukungan stakeholders. Tahap ini dilakukan

setelah melalui proses rekomendasi dengan langkah-langkah sebagai

berikut : 1) mengidentifikasikan alternatif kebijakan yang dilakukan pemerintah

untuk merealisasikan masa depan yang diinginkan dan merupakan

teknik langkah terbaik dalam upaya mencapai tujuan tertentu.

2) Pengidentifikasian kriteria-kriteria untuk menilai alternatif yang akan

direkomendasikan

3) Mengevaluasi alternatif-alternatif tersebut dengan menggunakan

kriteria-kriteria yang relevan agar efek positif alternatif kebijakan

tersebut lebih besar dari efek negatif yang timbul (Effendi, 2001)

4) Implementasi Kebijakan

Gordon (1986) dalam Keban (1994:45) mengungkapkan bahwa

implementasi berkenaan dengan berbagai kegiatan yang diarahkan pada

realisasi program. Dalam hal ini, administrator mengatur cara untuk :

a. Mengorganisir. Yaitu mengatur sumber daya, unit-unit dan metode

untuk melaksanakan program

b. Menginterprestasikan

Berkenaan dengan menterjemahkan bahasa atau istilah-istilah

program kedalam rencana-rencana dan petunjuk-petunjuk yang

dapat diterima dan feasible

c. Menerapkan Kebijakan yang telah diseleksi

Menerapkan berarti menggunakan instrumen-instrumen, melakukan

pelayanan rutin, pembayaran-pembayaran atau merealisasikan

tujuan-tujuan program. Dalam hal ini yang perlu diperhatikan adalah

persiapan implementasi, yaitu memikirkan dan menghitung secara

matang berbagai kemungkinan keberhasilan atau kegagalan,

termasuk hambatan atau peluang-peluang yang ada dan kemampuan

organisasi yang diserahi tugas untuk melakukan program.

Lebih lanjut Effendi (2001), mengidentifikasikan bahwa implementasi

adalah apa yang terjadi setelah suatu perundang-undangan

ditetapkan dengan memberikan otoritas pada suatu kebijakan atau

membentuk output yang jelas, sedangkan tugas implementasi

kebijakan adalah suatu penghubung yang memungkinkan tujuan-

tujuan kebijakan mencapai hasil (outcomes) melalui aktifitas

pemerintah.

d. Penilaian Kebijakan

Tahap akhir dari pembuatan kebijakan adalah penilaian kebijakan,

yaitu menilai apakah semua proses implementasi sesuai dengan apa

yang telah di tentukan sebelumnya atau tidak, pada tahap ini evaluasi

diterapkan.

Ratifikasi adalah proses adopsi perjanjian internasional,

atau konstitusi atau dokumen yang bersifat nasional lainnya (seperti

amandemen terhadap konstitusi) melalui persetujuan dari tiap entitas

kecil di dalam bagiannya.

Proses ratifikasi konstitusi sering ditemukan pada negara

federasi seperti Amerika Serikat atau konfederasi seperti Uni Eropa.

Pada pasal 2 Konvensi Wina 1969, ratifikasi didefinisikan sebagai

tindakan internasional dimana suatu Negara menyatakan

kesediaannya atau melahirkan persetujuan untuk diikat oleh suatu

perjanjian internasional. Karena itu ratifikasi tidak berlaku surut,

melainkan baru mengikat pendatanganan ratifikasi.

Perjanjian Internasional adalah perjanjian, dalam bentuk dan

nama tertentu, yangdiatur dalam hukum internasional yang dibuat

secara tertulis serta menimbulkan hak dan kewajiban di bidang hukum

publik.

Pemerintah Republik Indonesia mengikatkan diri pada

perjanjian internasional melalui cara-cara sebagai berikut : a. Penandatangan;

b. Pengesahan;

c. pertukaran dokumen perjanjian/nota diplomatik;

d. cara-cara lain sebagaimana disepakati para pihak dalam perjanjian

internasional.

Untuk memastikan dijalankannya tahapan-tahapan penyusunan

perjanjian internasional (konsultasi, koordinasi, dan sebagainya),

Kemlu memanfaatkan “momentum” kebutuhan kementerian

pemrakarsa akan surat kuasa (full power) dan/atau kertas perjanjian

yang dikeluarkan oleh Kemlu.

Perjanjian internanasional yang mempersyaratkan ratifikasi

tidak berlaku jika salah satu pihak belum meratifikasi perjanjian

tersebut. Setelah diratifikasi, berlakunya perjanjian tersebut

bergantung pada paham yang berlaku di negara tersebut: monisme

atau dualisme. Pasal 26 Konvensi Wina 1969: perjanjian mengikat para

pihak yang membuatnya dan harus dilaksanakan dengan itikad baik.

Pasal 27: negara tidak dapat menggunakan hukum nasional untuk

menjustifikasi kegagalannya dalam menjalankan kewajibannya yang

timbul dari perjanjian internasional.

Ratifikasi suatu kovensi atau perjanjian Internasional lainnya

hanya dilakukan oleh Kepala Negara / Kepala Pemerintahan. Pasal 14

Kovensi Wina 1980 mengatur tentang kapan ratifikasi memerlukan

persetujuan agar dapat mengikat. Kewenangan untuk menerima atau

menolak ratifikasi melekat pada kedaulatan negara. Hukum

Internasional tidak mewajibkan suatu negara untuk meratifikasi.

Suatu perjanjian. Namun bila suatu negara telah meratifikasi

Perjanjian Internasional maka negara tersebut akan terikat oleh

Perjanjian Internasional tersebut, Sebagai konsekuensi negara yang

telah meratifikasi perjanjian internasional tersebut akan terikat dan

tunduk pada perjanjian internasional yang telah ditanda tangani,

selama materi atau subtansi dalam perjanjian sesuai dengan ketentuan

peraturan perundang-undangan Nasional, kecuali dalam perjanjian

bilateral, diperlukan ratifikasi.

Pada pasal 2 Konvensi Wina 1969, ratifikasi didefinisikan sebagai

tindakan internasional dimana suatu Negara menyatakan

kesediaannya atau melahirkan persetujuan untuk diikat oleh suatu

perjanjian internasional. Karena itu ratifikasi tidak berlaku surut,

melainkan baru mengikat sejak penandatanganan ratifikasi.

Sebagai Negara merdeka yang berdaulat Indonesia telah aktif

berperan dalam pergaulan hubungan Internasional dan mengadakan

perjanjian-perjanjian Internasional dengan negara-negara lain, baik

yang bersifat bilateral maupun multilateral.

Dalam melaksanakan perjanjian-perjanjian Internasional

tersebut, Indonesia menganut prinsip Primat Hukum Nasional dalam

arti bahwa Hukum Nasional mempunyai kedudukan lebih tinggi

daripada hukum Internasional. Dasar kewenangan presiden dalam

pembuatan Perjanjian Internasional diatur dalam pasal 11 Undang-

Undang dasar 1945 mengatur tentang perjanjian Internasional sebagai

berikut: 1) Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan

perang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan Negara lain.

2) Presiden dalam membuat perjanjian Internasional lainnya yang

menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat

yang terkait dengan beban keuangan Negara, dan/ atau mengharuskan

perubahan atau pembentukan Undang-undang harus dengan

persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.

3) Ketentuan lebih lanjut tentang perjajian Internasional diatur dalam

Undang-undang.

Berdasarkan pasal 11 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945

tersebut, telah diterbitkan surat Presiden nomor : 2826/Hk tentang

Pengesahan Perjanjian Internasional yang berisi ketentuan - ketentuan

sebagai berikut:

Bila Perjanjian Internasional tersebut mengatur perjajian tentang

masalah – masalah yang terkait dengan politik dan kebijaksanaan

Negara Republik Indonesia, Diratifikasi dengan undang – undang.

Dalam hal Perjanjian Internasional tersebut mengatur tentang

masalah-masalah yang bersifat tehnis dan segera, diratifikasi dengan

keputusan Presiden.

Pada tahun 2000 surat Presiden nomor: 2826 tersebut dihapus dengan

juga adanya Undang-undang nomor: 24/2000 tentang Perjanjian

Internasional yang juga memuat ketentuan-ketentuan sebagaimana

telah diatur dalam Surat Presiden nomor: 2826.

Perjanjian Internasional tidak termasuk dalam susunan jenis

peraturan perundang-undangan diatur dalam Pasal 7 ayat (1) sebagai

berikut: a. Undang-Undang Dasar 1945.

b. Undang-Undang / Peraturan pengganti Undang-undang (Perpu).

c. Peraturan Pemerintah (PP).

d. Peraturan Presiden.

e. Peraturan Daerah

f. Peraturan Desa

Tentang kedudukan Perjanjian Internasional dalam sistem

peraturan perundang-undang Nasional, meskipun dalam Undang-

Undang nomor: 10 tahun 2004 tentang Peraturan, Perundang-

undangan tidak masuk sebagai jenis peraturan Perundang-undangan,

namun perjanjian Internasional juga diakui keberadaannya dan

mempunyai kekuatan mengikat sebagaimana diperintahkan oleh

peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (pasal 7 ayat 4

undang-undang nomor 10 tahun 2004 tentang Perjajian Internasional.

Dalam sistem Hukum Nasional kita, ratifikasi Perjanjian

Internasional diatur dalam Undang – Undang No.24 Tahun 2000

tentang Perjanjian Internasional.

Ratifikasi perjanjian internasional oleh Pemerintah RI dilakukan

sepanjang dipersyaratkan oleh perjanjian internasional tersebut

dilakukan dengan undang-undang atau keputusan presiden.

Ratifikasi perjanjian internasional dilakukan dengan undang-

undang apabila berkenaan dengan : a. Masalah politik, perdamaian, pertahanan, dan keamanan negara;

b. Perubahan wilayah atau penetapan batas wilayah negara Republik

Indonesia;

c. Kedaulatan atau hak berdaulat negara;

d. Hak asasi manusia dan lingkungan hidup;

e. Pembentukan kaidah hukum baru;

f. Pinjaman dan/atau hibah luar negeri.

Perjanjian internasional yang materinya tidak termasuk materi

dilakukan dengan keputusan presiden.Pemerintah Republik

Indonesia menyampaikan salinan setiap keputusan presiden yang

mengesahkan suatu perjanjian internasional kepada Dewan

Perwakilan Rakyat untuk dievaluasi.

Dalam mengesahkan suatu perjanjian internasional, lembaga

pemrakarsa yang terdiri atas lembaga negara dan lembaga

pemerintah, baik departemen maupun non departemen, menyiapkan

salinan naskah perjanjian, terjemahan, rancangan undangundang,atau

rancangan keputusan presiden tentang pengesahan perjanjian

internasional dimaksud serta dokumen-dokumen lain yang

diperlukan. Lembaga pemrakarsa, yang terdiri atas lembaga negara

dan lembaga pemerintah, baik departemen maupun non departemen,

mengkoordinasikan pembahasan rancangan dan/atau materi

permasalahan yang pelaksanaannya dilakukan bersama dengan

pihak-pihak terkait.Prosedur pengajuan pengesahan perjanjian

internasional dilakukan melalui Menteri untuk disampaikan kepada

Presiden.Setiap undang-undang atau keputusan presiden tentang

pengesahan perjanjian internasional ditempatkan dalam Lembaran

Negara Republik Indonesia.Menteri menandatanganipiagam

pengesahan untuk mengikatkan Pemerintah Republik Indonesia pada

suatu perjanjian internasional untuk dipertukarkan dengan negara

pihak atau disimpan oleh negara atau lembaga penyimpanan pada

organisasi internasional.

Tentang hal-hal yang berkenaan tentang perjanjian internasional

sebenarnya sudah ada UU yang mengatur yaitu UU 24 Tahun 2000

tentang Perjanjian Internasional namun UU ini masih belum mengatur

jelas tentang kedudukan dari Hukum Internasional dengan Hukum

nasional,apakah ada tingkatan antara kedua hukum ini atau keduanya

merupakan satu kesatuan sistem hukum.Salah satu hukum dari

perjanjian internasional yang telah menjadi hukum nasional (telah

diratifikasi) yaitu UCLOS 1982 yang diundangkan menjadi UU 17

Tahun 1985.

Dalam suatu hal yang dimuat dalam ratifikasi perjanjian

internasional tidak selalu diatur oleh 1 jenis macam

perundangan,misalkan perairan yang diatur UU 17 Tahun 1985

Konvensi Hukum Laut (hasil ratifikasi UNCLOS) ternyata perairan

juga diatur dalam jenis peraturan perundangan yang lain yaitu UU

Perpu 4 tahun 1960.

Dalam hierarki peraturan perundangan Indonesia masing-

masing jenis perundangan memiliki muatan sendiri-sendiri yang

harus dimuat dan tentu saja jika dicari lebih jauh dari yang teratas

sampai ke bawah akan mengerucut pada UUD NRI 1945 kemudian

sampai ke grundnorm norma dasar kita yaitu Pancasila.Hal inilah

yang menjadi dasar kenapa hal-hal yang berkaitan dengan perairan

nasional hasil ratifikasi UNCLOS harus diundangkan dalam bentuk

produk UU.Pada hasil perjanjian konvensi laut 1982 banyak mengatur

tentang kedaulatan,wilayah negara,dan pembagian daerah.Hal-hal

sepenting ini tentu tidak dapat hanya diatur melalui peraturan seperti

PP atau malah Perda karna telah menyangkut kepentingan skala

nasional,akan berbeda jika hal-hal yang diatur bukan kepentingan

nasional seperti penyelenggaraan kepentingan daerah.Jika hanya

menyangkut daerah barulah perundangan dapat dilakukan dalam

bentuk Perda.

Seperti yang telah disebutkan,meskipun UU 1985 ini merupakan

perundangan yang diserap dari Perjanjian Internasional namun

ketentuan-ketentuan di dalamnya tidak boleh bertentangan dengan

norma dasar negara kita,sehingga untuk itulah diadakan pengesahan

dengan persetujuan antara presiden dan DPR dalam meratifikasi

suatu perjanjian.

Rangkuman : 1. Perumusan kebijakan publik dikenal juga proses pembuatan kebijakan

publik. Terdapat banyak metode dan teknik dari berbagai teori yang

berkembang di dalam perumusan kebijakan publik.

2. Adapun faktor-faktor yang berpengaruh terhadap proses formulasi

kebijakan adalah :

f) Adanya pengaruh tekanan-tekanan dari luar

g) Adanya pengaruh kebiasaan lama

h) Adanya pengaruh sifat-sifat pribadi

i) Adanya pengaruh dari kelompok luar

j) Adanya pengaruh keadaan masa lalu

k) Tahapan perumusan kebijakan merupakan tahap kritis dari sebuah

proses kebijakan. Hal ini terkait dengan proses pemilihan alternatif

kebijakan oleh pembuat kebijakan yang biasanya

mempertimbangkan pengaruh langsung yang dapat dihasilkan

dari pilihan alternatif utama tersebut. Proses ini biasanya akan

mengekspresikan dan mengalokasikan kekuatan dan tarik-menarik

di antara berbagai kepentingan sosial, politik, dan ekonomi.

3. Ratifikasi adalah proses adopsi perjanjian internasional, atau konstitusi

atau dokumen yang bersifat nasional lainnya (seperti amandemen

terhadap konstitusi) melalui persetujuan dari tiap entitas kecil di dalam

bagiannya.

Latihan : 1. Jelaskan tahapan-tahapan dalam adopsi kebijakan publik !

2. Jelaskan cara Pemerintah Republik Indonesia dalam mengikatkan diri

pada perjanjian internasional !

3. Jelaskan yang dimaksud dengan ratifikasi !

Bahan Bacaan

Imron, Ali. 2008. Kebijakan Pendidikan di Indonesia. Jakarta: Bumi

Aksara.

Hamdi, Muchlis. 2014. Kebijakan Publik (Proses, Analisis, dan Partisipasi).

Bogor: Ghalia Indonesia.

Riant Nugroho D. 2003. Kebijakan Publik: Formulasi, Implementasi dan

Evaluasi. Jakarta: PT Alex Media Komputindo

BAB XI

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN

Pertemuan ke : 10

Standar Kompetensi : Agar mahasiswa mampu mamahami dan

menerapkan kebijakan publik dan hdup

berbangsa dan bernegara A. Pendahuluan

Implementasi kebijakan merupakan tahapan yang sangat

penting dalam keseluruhan struktur kebijakan. Tahap ini menentukan

apakah kebijakan yang ditempuh oleh pemerintah benar-benar

aplikabel di lapangan dan berhasil menghasilkan output dan outcomes

seperti direncanakan. Untuk dapat mewujudkan output dan outcomes

yang ditetapkan, maka kebijakan publik perlu untuk

diimplementasian tanpa diimplementasikan maka kebijakan tersebut

hanya akan menjadi catatan-catatan elit sebagaimana dipertegas oleh

Udoji (Agustino, Leo. 2006. Dasar-Dasar Kebijakan Publik. Bandung:

Alfabeta), yang mengatakan bahwa pelaksanaan kebijakan adalah

sesuatu yang penting bahkan mungkin jauh lebih penting daripada

pembuatan kebijakan. kebijakan-kebijakan hanya akan sekedar berupa

impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau

tidak diimplementasikan.

Sejalan dengan pendapat Udoji dan George Edward (Winarno,

Budi. 2008) berpandangan bahwa implementasi adalah krusial bagi

administrasi publik dan kebijakan publik. Implementasi merupakan

tahap kebijakan antara pembentukan program dan konsekwensi

kebijakan bagi masyarakat yang dipengaruhinya. Apabila suatu

program tidak tepat atau tidak bisa mengurangi masalah yang

merupakan sasaran kebijakan, maka program itu mungkin akan

mengalami kegagalan sekalipun program itu diimplementasikan

dengan baik, sedangkan suatu program yang cemerlang mungkin juga

akan menghadapi kegagalan bila program tersebut kurang

diimplementasikan dengan baik

Konsep implementasi kebijakan merupakan suatu konsep yang

memiliki berbagai perspektif yang berbeda-beda sehingga cukup sulit

untuk merumuskan batasannya secara definitif. Pengertian

implementasi dirumuskan secara pendek, dimana “to implementation”

(mengimplementasikan) berarti “to provide means for carrying

out (menyediakan sarana untuk melakukan sesuatu); to give practical

effect to” (menimbulakan dampak/akibat terhadap sesuatu).

B. Konsep dan Teori Implementasi Kebijakan

Kelahiran studi implementasi kebijakan di awali oleh

banyaknya kegagalan yang dialami oleh negara-negara maju dalam

mengimplementasikan berbagai kebijakan publik yang telah dibuat.

Sebagai contoh kebijakan Departemen Pertahanan Amerika Serikat di

bawah pemerintahan Presiden Ronald Reagen dalam perang di Timur

Tengah. Perang ini telah menimbulkan defisit keuangan negara yang

sangat besar bagi Amerika Serikat. Warga negara AS kemudian

mengkritik pemerintah dan mengancam tidak mau membayar pajak.

Pada hal keuangan negara AS sangat tergantung dari pajak yang

dibayarkan oleh warganegaranya.

Kegagalan implementasi kebijakan tersebut kemudian

memunculkan minat para pakar kebijakan publik untuk mengkaji dan

mencari penyebab kegagalan tersebut. Artinya studi (research) tentang

implementasi kebijakan dilakukan untuk mengetahui (mencari) faktor

penghambat dan pendukung implementasi suatu kebijakan. Hasil

studi yang diperoleh selanjutnya dijadikan referensi (acuan) bagi

pelaksanaan kebijakan publik selanjutnya.

Kebijakan publik paling tidak mengandung tiga komponen

dasar, yaitu:

(1) Tujuan yang hendak dicapai,

(2) Sasaran yang spesifik, dan

(3) Cara mencapai sasaran tersebut.

Cara mencapai sasaran inilah yang sering disebut dengan

implementasi, yang biasanya diterjemahkan ke dalam program-

program aksi dan proyek. Aktivitas implementasi ini biasanya

terkandung di dalamnya: siapa pelaksananya, besar dana dan

sumbernya, siapa kelompok sasarannya, bagaimana manajemen

program atau proyeknya, dan bagaimana keberhasilan atau kinerja

program diukur. Secara singkat implementasi kebijakan adalah cara

agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya. Tidak lebih dan

tidak kurang. Tujuan kebijakan pada hakekatnya adalah melakukan

intervensi. Oleh karenanya implementasi kebijakan sebenarnya adalah

tindakan (action) intervensi itu sendiri.

Martin Rein and Francise Rabinovitz, mengindikasikan bahwa

proses implementasi didominasi oleh tiga “potentially conflicting

imperatives”, yaitu: 1) The legal imperative (respect for legal intent. To do what is legally required. This

imperative stresses the importance of subordinate compliance to rules which

derive from legislative mandates along the lines discribed by Lowi’s “classical”

theory).

2) The rational bureaucratic imperative (what from a bureaucratic point of view is

morally correct, administrative feasible, and intelectually defensible course of

action. Emphasis here is on such bureaucratic norms as consistency of principles,

workability, and concern for institutional maintenance, protection, and growth).

3) The concensual imperative (to do what is necessary to attract agreement among

contending influential parties who have a stake in the outcome)

Mazmanian dan Sabatier (1983) memberikan gambaran

bagaimana melakukan intervensi atau implementasi kebijakan dengan

langkah sebagai berikut:

(1) Mengidentifikasi masalah yang harus diintervensi,

(2) Menegaskan tujuan yang hendak dicapai, dan

(3) Merancang struktur proses implementasi.

Implementasi atau pelaksanaan merupakan langkah yang

sangat penting dalam proses kebijakan. Tanpa pelaksanaan, suatu

kebijakan hanyalah sekedar sebuah dokumen yang tak bermakna

dalam kehidupan masyarakat. atau kebijakan-kebijakan hanya berupa

impian atau rencana yang bagus, yang tersimpan rapi dalam arsip

kalau tidak diimplementasikan. Pada titik ini, implementasi atau

langkah pelaksanaan kebijakan menjadi sangat penting tetapi tidak

berarti bahwa telah terlepas dari proses formulasi sebelumnya, artinya

formulasi kebijakan makro yang ditetapkan berpengaruh pada

keberhasilan implementasi kebijakan mikro, yaitu para pelaksana

kebijakan dan kebijakan opersional serta kelompok sasaran dalam

mencermati lingkungan, disamping itu ketidakjelasan kebijakan

adalah sebab utama kegegalan pelaksanaan.

Tujuan kebijakan pada prinsipnya adalah melakukan

intervensi, oleh karena itu implementasi kebijakan sebenarnya adalah

tindakan (action) intervensi itu sendiri (Nugroho, Riant. 2003 : 161)

Bentuk intervensi dalam implentasi ini setidaknya melalui elemen-

elemen berikut yaitu: 1. Pembentukan unit organisasi baru dan staf pelaksana

2. Penjabaran tujuan kedalam aturan pelaksanaaan (standard operating

procedures)

3. Koordinasi; pembagian tugas-tugas didalam dan diantara dinas-

dinas/badan pelaksana

4. Pengalokasian sumber-sumber daya untuk mencapai tujuan.

Tahap implementasi kebijakan akan menempatkan kebijakan dalam

pengaruh berbagai faktor dalam rangka pelaksanaan kebijaksanaan itu

sendiri. Yang dimaksudkan dengan faktor-faktor di sini adalah segala aspek

yang sangat berpengaruh, dan karenanya menentukan, kinerja

implementasi. Aspek-aspek tersebut perlu diidentifikasi secara teoritis

sehingga nantinya dapat diperoleh gambaran yang jelas mengenai penyebab

tinggi atau rendahnya kinerja implementasi suatu kebijakan.

Dalam sejarah perkembangan studi implementasi kebijakan,

dijelaskan tentang adanya 2 (dua) pendekatan guna memahami

implementasi kebijakan, yakni Pendekatan top down dan Pendekatan

bottom up. Dalam bahasa Lester dan Stewart istilah itu dinamakan

dengan the command and control approach (pendekatan control dan

komando, yang mirip dengan pendekatan top down) dan the market

approach (pendekatan pasar, yang mirip dengan pendekatan bottom up).

Pendekatan top down dapat disebut sebagai pendekatan yang

mendominasi awal perkembangan studi implementasi kebijakan,

walaupun dikemudian hari diantara pengikut pendekatan ini terdapat

perbedaan perbedaan, sehingga menelurkan pendekatan bottom up,

namun pada dasarnya mereka bertitik tolak pada asumsi-asumsi yang

sama dalam mengembangkan kerangka analisis tentang studi

implementasi.

Dalam pendekatan top down, implementasi kebijakan yang

dilakukan tersentralisir dan dimulai dari actor tingkat pusat, dan

keputusannya pun diambil dari tingkat pusat. Pendekatan top down

bertitik tolak dari perspektif bahwa keputusan keputusan politik

(kebijakan) yang telah ditetapkan oleh pembuat kebijakan harus

dilaksanakan oleh administrator-administrator atau birokrat-birokrat

pada level bawahnya. Jadi inti pendekatan top down adalah sejauh

mana tindakan para pelaksana (administrator dan birokrat) sesuai

dengan prosedur serta tujuan yang telah digariskan oleh para pembuat

kebijakan di tingkat pusat.

C. Pengertian Implementasi Kebijakan Publik

Secara etimologis kata implementasi berasal dari bahasa Inggris

yaitu “to implement”. Dalam kamus besar Webster, to implement berarti

“to provide the means for carryng out” (menyediakan sarana bagi

pelaksanan sesuatu); dan “to partical effect” (untuk menimbulkan efek

atau dampak). Sesuatu yang dilaksanakan untuk menimbulkan efek

atau dampak itu dapat berupa Undang-undang, peraturan, keputusan

dan kebijakan yang dibuat oleh lembaga-lembaga pemerintahan

dalam kehidupan kenegaraan.

Sementara itu Mazmanian dan Paul Sabatier sebagaimana

dikutip oleh Solichin Abdul Wahab melihat “implementasi Sebagai

pelaksanaan berbagai keputusan, baik berasal dari legislatif, eksekutif,

maupun yudikatif. (dalam Wahab, 1997 : 20-21)

Van Meter dan Van Horn merumuskan proses implementasi ini

sebagai berikut :

Those actions by public or private individuals (or groups) that are directed at

the achievement of objectives set forth in prior policy decisions “tindakan-

tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu/pejabat-pejabat

atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan

pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam

keputusan kebijakan” (dalam Abdul Wahab, 2001 : 65).

Pendapat yang senada lebih tegas lagi dikemukakan oleh

seorang pakar dari Afrika, yakni Chief J.O.Udoji mengemukakan : The

execation of policies is as important if not more important than policy making.

Policies will remain dreams or blue prints file jackhet unless they are

implemented. “pelaksanaan kebijaksanaan adalah sesuatu yang

penting, bahkan mungkin jauh lebih penting dari pada pembuatan

kebijakan. Kebijksanaan-kebijaksanaan akan sekedar berupa impian

atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak

diimplementasikan (dalam Wahab, 2004 :59).

Berdasarkan pendapat-pendapat di atas, bahwa implementasi

sebagai pelakasanaan berbagai keputusan yang menyediakan sarana

dalam pelaksanaan serta dapat menimbulkan efek atau dampak dan

adanya tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu maupun

pejabat yang diarahkan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah

digariskan. Pelakasanaan kebijakan sesuatu yang penting bahkan jauh

lebih penting daripada pembuatabn kebijakan.

Menurut Grindle (1980) implementasi kebijakan sesungguhnya

bukanlah sekedar bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran

keputusan-keputusan politik ke dalam prosedur-prosedur rutin lewat

saluran-saluran birokrasi, melainkan lebih dari itu, ia menyangkut

masalah konflik, keputusan dan siapa yang memperoleh apa dari

kebijakan. Oleh karena itu tidak terlalu salah jika dikatakan

implementasi kebijakan merupakan aspek yang penting dari

keseluruhan proses kebijakan. Sebaik apapun sebuah kebijakan tidak

akan ada manfaatnya bila tidak dapat diterapkan sesuai dengan

rencana. Penerapan adalah suatu proses yang tidak sederhana (Dalam

Solichin, 1997:45).

Bahkan Udoji mengatakan dengan tegas bahwa “The execution

of policies is a important if not more important than policy-making. Policy

will remain dreams or blue prints file jackets unless they are

implemented” (Pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yang penting,

bahkan mungkin jauh lebih penting daripada pembuatan kebijakan.

Kebijakan-kebijakan akan sekedar berupa impian atau rencana bagus

yang tersimpan rapih dalam arsip jika tidak diimplementasikan). Oleh

karena itu implementasi kebijakan perlu dilakukan secara arif, bersifat

situasional mengacu pada semangat kompetensi dan berwawasan

pemberdayaan (Dalam Solichin, 1997:45).

Untuk mengimplementasikan suatu kebijakan diperlukan lebih

banyak yang terlibat baik tenaga kerja maupun kemampuan

organisasi. Penerapan kebijakan bersifat interaktif dalam proses

perumusan kebijakan. Penerapan sebagai sebuah proses interaksi

antara suatu tujuan dan tindakan yang mampu untuk meraihnya.

Penerapan merupakan kemampuan untuk membentuk hubungan-

hubungan lebih lanjut dalam rangkaian sebab akibat yang

menghubungan tindakan dengan tujuan.

Mengimplementasikan sebuah kebijakan bukanlah masalah

yang mudah terutama dalam mencapai tujuan bersama, cukup sulit

untuk membuat sebuah kebijakan publik yang baik dan adil. Dan lebih

sulit lagi untuk melaksanakannya dalam bantuk dan cara yang

memuaskan semua orang termasuk mereka yang dianggap klien.

Masalah lainnya adalah kesulitan dalam memenuhi tuntutan berbagai

kelompok yang dapat menyebabkan konflik yang mendorong

berkembangnya pemikiran politik sebagai konflik.

Definisi dan konsep implementasi kebijakan publik ini sangat

bervariasi. Menurut Van Meter dan Van Horn yang dikutip oleh

Fadillah menyatakan bahwa implementasi kebijakan adalah

“Pelaksanaan dan pengendalian arah tindakan kebijakan sampai

tercapainya hasil kebijakan”. Kemudian merumuskan proses

implementasi kebijakan sebagai : “Policy implementation encompasses

those actions by public or private individuals (or group) that are directed at

the achievement of objectives set forth in prior policy decisions” (pernyataan

ini memberikan makna bahwa implementasi kebijakan adalah

keseluruhan tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-

individu, dan kelompok-kelompok pemerintah dan swasta yang

diarahkan pada tercapainya tujuan dan sasaran, yang menjadi

prioritas dalam keputusan kebijakan) (Dalam Fadillah, 2001:81).

Secara sederhana dapat dikatakan bahwa implementasi

kebijakan meliputi semua tindakan yang berlangsung antara

pernyataan atau perumusan kebijakan dan dampak aktualnya. Untuk

mengukur kinerja implementasi kebijakan menurut pendapat Keban

yang dikutip dari pendapat Van Meter dan Van Horn yang

menyatakan menyatakan “Suatu kebijakan tentulah menegaskan

standar dan sasaran tertentu yang harus dicapai oleh para pelaksana

kebijakan, kinerja kebijakan pada dasarnya merupakan penilaian atas

tingkat ketercapaian standar dan sasaran tersebut”. Lebih sederhana

lagi kinerja (performance)merupakan tingkat pencapaian hasil atau the

degree of accomplishment. Dalam model Van Meter dan Van Horn ini ada

enam faktor yang dapat meningkatkan kejelasan antara kebijakan dan

kinerja implementasi, variabel-variabel tersebut adalah standar dan

sasaran kebijakan, komunikasi antar organisasi dan pengukuran

aktivitas, karakteristik organisasi komunikasi antar organisasi, kondisi

sosial, ekonomi dan politik, sumber daya, sikap pelaksana (Dalam

Keban, 1994:1). Secara umum istilah implementasi dalam kamus besar bahasa

Indonesia berarti pelaksanaan atau penerapan. Istilah implementasi

biasanya di kaitkan dengan suatu kegiatan yang dilaksanakan untuk

mencapai tujuan tertentu. Kamus Webster (Wahab, Solichin Abdul. 2008 : 67),

merumuskan secara pendek bahwa to implement (mengimplementasikan)

berarti to provide the means for carrying ou t(menyediakan sarana untuk

melaksanakan sesuatu), to give practical effect to (menimbulkan dampak atau

akibat terhadap sesuatu). Pengertian tersebut mempunyai arti bahwa untuk

mengimplementasikan sesuatu harus disertai sarana yang mendukung yang

nantinya akan menimbulkan dampak atau akibat terhadap sesuatu itu.

Pengertian implementasi diatas apabila dikaitkan dengan kebijakan

adalah bahwa sebenarnya kebijakan itu tidak hanya dirumuskan lalu dibuat

dalam suatu bentuk positif seperti undang-undang dan kemudian

didiamkan dan tidak dilaksanakan atau diimplementasikan, tetapi sebuah

kebijakan dilaksanakan atau diimplementasikan agar mempunyai dampak

atau tujuan yang diinginkan. Van Meter dan van hom, menyatakan bahwa:

Proses implementasi adalah “those achivement by public or private individuals

groups that are directed the achievement of objecteves set forth in prior decision”

(tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu-individu atau pejabat-

pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diarahka

pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan

kebijaksanaan).

Secara sederhana, implementasi merupakan tahapan yang

menghubungkan antara rencana dengan tujuan yang telah ditetapkan.

Dengan kata lain, implementasi merupakan proses penerjemahan

pernyataan kebijakan (policy statement) ke dalam aksi kebijakan (policy

action) Pemahaman seperti in berangkat dari pembagian proses

kebijakan publik ke dalam beberapa tahap di mana implementasi

berada di tengah-tengahnya.

Implementasi juga dapat diartikan sebagai proses yang terjadi

setelah sebuah produk hukum dikeluarkan yang memberikan otorisasi

terhadap suatu kebijakan, program atau output tertentu. Implementasi

merujuk pada serangkaian aktivitas yang dijalankan oleh pemerintah

yang mengikuti arahan tertentu tentang tujuan dan hasil yang

diharapkan. Implementasi meliputi tindakan-tindakan (dan non-

tindakan) oleh berbagai aktor, terutama birokrasi, yang sengaja

didesain untuk menghasilkan efek tertentu demi tercapainya suatu

tujuan.

Hampir senada dengan pendapat-pendapat di atas, Merilee

Grindle menyatakan bahwa implementasi pada dasarnya merupakan

upaya menerjemahkan kebijakan publik yang merupakan pernyataan

luas tentang maksud, tujuan dan cara mencapai tujuan ke dalam

berbagai program aksi untuk mencapai tujuan tertentu yang telah

ditetapkan dalam suatu kebijakan. Dengan demikian, implementasi

berhubungan dengan penciptaan “policy delivery system” yang

menghubungan tujuan kebijakan dengan output atau outcomes

tertentu. Implementasi kebijakan merupakan suatu upaya suatu upaya untuk

mencapai tujuan-tujuan tertentu dengan saran-sarana tertentu dan dalam

urutan waktu tertentu. Proses implementasi kebijakan publik baru dapat

dimulai apabila tujuan-tujuan kebijakan publik telah ditetapkan, program-

program telah dibuat, dan dana telah dialokasikan untuk pencapaian tujuan

kebijakan tersebut. Suatu proses implementasidapat digambarkan secara

sistematis.

Presman dan Wildavsky (1973) mendefinisikan implementasi

kebijakan seperti apa yang dikatakan oleh Webster and Roget, sebagai

“to carry out, accomplish, fulfill, produce, complete”. Di sini mereka

memulai studi mereka dengan asumsi bahwa implementasi adalah

getting things done. Sedang Van Horn dan Van Meter (1975)

mengartikan implementasi kebijakan sebagai “those actions by public

and private individual (or groups) that are directed at the achivement of

objectives set forth in prior policy decisions”.

Martin Rein and Francise Rabinovitz, dalam bukunya

Implementation: A Theoritical Perspective (1978), mendefinisikan

implementasi kebijakan sebagai: a. a declaration of government preferences;

b. mediated by a number of actors who;

c. create a circular process characterized by reciprocal power relations and

negotiations.

Salah satu langkah dan aspek yang sangat penting dalam proses

kebijakan adalah pelaksanaan atau implementasi kebijakan, sehingga

berhasil atau tidaknya suatu kebijakan dibuat dapat terlihat apabila

kebijakan itu telah dilaksanakan, dalam hal ini Silalahi (1989 :148-149)

menyebutkan : Berdasarkan pendapat di atas, bahwa Jika suatu

kebijaksanaan telah diputuskan kebijaksanaan itu tidak berhasil dan

terwujud bilamana tidak dilaksanakan. Pelaksanaan kebijakan

merupakan rangkaian kegiatan setelah suatu kebijaksanaan

dirumuskan. Tanpa suatu pelaksanaan maka suatu kebijaksanaan

yang telah dirumuskan akan sia-sia belaka. Oleh karena itulah

pelaksanaan kebijaksanaan merupakan kedudukan yang penting

didalam kebijaksanaan negara

Tindakan yang dilakukan oleh pemerintah daerah dalam

mengarahka pencapaian tujuan telah ditetapkan dalam keputusan

Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD). Menurut Daniel A.

Mazmama dan Paul A. Sabastien mengemukakan : “implementasi

kebijakan adalah memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah

suatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan (dalam abdul

Wahab, 1997 : 65).

Penerapan kebijakan merupakan salah satu tahapan dalam

merealisasikan kebijakan, dan melalui penerapan kebijakan dapat

ditentukan berhasil tidaknya suatu tujuan kebijakan. Tahapan penting

dalam mencapai tujuan menurut Syaukany dalam bukunya Otonomi

dalam Negara Kesatuan adalah :

1. Menyiapkan seperangkat peraturan lanjutan yang merupakan

interpretasidari kebijakan tersebut dari sebuah Undang-undang

muncul sebuah Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden,

Peraturan Daerah dan lain-lain.

2. Menyiapkan sumber daya, guna menggerakan kegiatan

implementasi termasuk didalamnya sarana dan prasarana, sumber

daya keuangan dan tentu saja penetapan siapa yang bertanggung

jawab melaksanakan kebijakan tersebut.

3. Bagaimana mengantarakan kebijakan tersebut secara kongkret ke

masyarakat.

(Gafar dalam Syaukany, 2002 : 126)

Berdasarkan pendapat-pendapat di atas, bahwa pelaksanaan

kebijakan memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu

program dinyatakan berlaku atau dirumuskan dan melalui penerapan

kebijakan dapat ditentukan berhasil tidaknya suatu tujuan kebijakan.

Sejalan dengan pendapat tersebut, Winardi mendefinisikan

target sebagai sasaran yang hendak dicapai oleh suatu organisasi

sesuai dengan rencana atau program yang telah ditetapkan (Winardi,

1992 : 126). Untuk keberhasilan target Winardi masih dalam bukunya

yang berjudul Dasar-dasar Manajemen Moderen. Menjelaskan

beberapa kriteria atau ukuran sebagai berikut : (1). Hasil yang dicapai,

(2). Waktu yang diperlukan. (Winardi, 1992 :127)

Pelaksanaan kebijakan tentu didukung pemahaman yang baik

terhadap kebijakan yang telah dilaksanakan. Pemahaman yang

didukung dengan penerapan yang baik kebijakan memfokuskan pada

birokrasi dimana menurut Jones sebagai berikut : Tiga aktivitas utama

dalam penerapan kebijakan adalah :

a. Interprestasi, yaitu merupakan aktivitas yang menerjemahkan

makna program kedalam peraturan yang adapat diterima dan

dapat dijalankan.

b. Organisasi, yaitu merupakan unit atau wadah untuk

menempatkan program kedalam dampak.

c. Aplikasi, yaitu berhubungan dengan perlengkapan rutin bagi

pelayanan upah dan lain-lain.(dalam Sulaeman )

Riant Nugroho mengatakan implementasi kebijakan yaitu

“implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah

kebijakan dapat mencapai tujuannya (Nugroho, 2003 : 158). Sejalan

dengan pendapat Riant Nugroho yaitu Suryaningrat mengemukakan

tentang pengertian pelaksanaan kebijakan sebagai berikut :

Pelaksanaan kebijakan adalah upaya untuk mencapai tujuan yang

sudah ditentukan dengan mempergunkan sarana dan menurut urutan

waktu tertentu. Pelaksanaan kebijakan dapat pula dirumuskan sebagai

penggunaan sarana yang telah dipilih untuk mencapai tujuan yang

telah ditentukan terlebih dahulu. (Suryaningrat, 1988 : 102)

Menurut Donald S. Van Mater dan Carl E. Va yang dikutip oleh

Joko Widodo (2009:86) dalam bukunya “Analisis Kebijakan Publik”

mengemukakan bahwa : Implementasi kebijakan publik merupakan

suatu tindakan, baik yang dilakukan oleh pihak pemerintah maupun

individu atau kelompok yang diarahkan untuk mencapai tujuan-

tujuan yang telah ditetapkan dalam suatu keputusan kebijakan

sebelumnya. Pada suatu tindakan-tindakan ini, berusaha

mentransformasikan keputusan-keputusan menjadi pola-pola

operasional serta melanjutkan usaha-usaha tersebut untuk mencapai

perubahan, baik besar maupun kecil yang diamanatkan oleh

keputusan-keputusan kebijakan tertentu.

Pengertian implementasi kebijakan juga dikemukakan oleh

Mazmanian dan Sebatier yang dikutip oleh Joko Widodo (2009:87)

dalam bukunya Analisis Kebijakan Publik menyatakan bahwa :

Hakikat utama implementasi kebijakan adalah memahami apa yang

seharusnya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku atau

dirumuskan. Pemahaman tadi mencakup usaha-usaha yang

mengadministrasikannya dan untuk menimbulkan dampak nyata

pada masyarakat atau kejadian-kejadian.

Menurut Mazmanian dan Sebatier, definisi ini menekankan tidak

hanya melibatkan perilaku badan-badan administratif yang

bertanggung jawab untuk melaksanakan program dan menimbulkan

ketaatan pada diri kelompok sasaran, tetapi juga menyangkut jaringan

kekuatan politik, ekonomi, dan sosial yang langsung atau tidak

langsung dapat memengaruhi perilaku dari seua pihak yang terlibat

dan akhirnya berdampak pada yang diharapkan maupun yang tidak

diharapkan dari suatu program.

Pendapat lain mengenai implementasi kebijakanpun muncul dari

William N. Dunn (2003:80) diterjemahkan oleh Samodra Dkk, dalam

bukunya yang berjudul “Pengantar Analisis Kebijakan Publik”

mengemukakan bahwa: Implementasi kebijakan adalah pelaksanaan

dan pengendalian arah tindakan kebijakan sampai dicapainya hasil

kebijakan.

Sesungguhnya bukanlah implementasi kebijakan sekedar

bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran keputusan-keputusan

politik ke dalam prosedur-prosedur rutin lewat saluran-saluran

birokrasi, melainkan lebih dari itu, ia mengangkat masalah konflik,

keputusan dan siapa yang memperoleh apa dari suatu kebijakan. Oleh

sebab itu tidak terlalu salah jika dikatakan implementasi kebijakan

merupakan aspek yang sangat penting dari seluruh proses kebijakan.

Hali ini dengan tegas dinyatakan oleh Udoji yang dikutip oleh Solihin

A. Wahab (2001:59) dalam bukunya “Analisis Kebijaksanaan Dari

Formulasi ke Kebijaksanaan Negara”, Bahwa: Pelaksanaan kebijakan

adalah sesuatu yang penting, bahkan mungkin jauh lebih penting dari

pembuatan kebijakan, kebijakan-kebijakan akan sekedar berupa

impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau

tidak di implementasikan.

Hasil yang dicapai dari suatu kebijakan tersebut dapat dilihat

setelah kebijakan tersebut diimplemetasikan, maka penulis

mengemukakan pengertian pelaksanaan kebijakan yang dikemukakan

oleh Van Mater dan Van Horn yang dikutip oleh Solihin A. wahab

(2001:65) dalam bukunya “Analisis Kebijaksanaan dari Formulasi ke

Implementasi Kebijaksanaan Negara”, Bahwa: Implementasi

kebijaksanaan negara merupakan tindakan-tindakan yang dilakukan

baik oleh individu-individu atau kelompok-kelompok pemerintah

atau swasta yang diarahkan tercapainya tujuan-tujuan yang telah

digariskan dalam keputusan kebijakan.

Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian yang luas

oleh karenanya menurut Budi Winarno (2002:101) dalam bukunya “

Teori Dan Proses Kebijakan Publik” mengutip pernyataan Lester dan

Stewart yang mengemukakan tentang implementasi kebijakan sebagai

berikut: Implementasi kebijakan merupakan alat administrasi hukum

di mana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik yang bekerja

bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak

atau tujuan yang di inginkan.

Proses implementasi akan berbeda-beda tergantung pada sifat

dari kebijakan yang dilaksanakan.macam-macam keputusan yang

berbeda akan menunjukan karakteristik, struktur-struktur dan

hubungan-hubungan antara faktor-faktor yang mempengaruhi

pelaksanaan kebijakan publik. Mengutip pernyataan Van Meter dan

Van Horn, Budi Winarno (2002:106) dalam buku “ Teori dan Proses

Kebijakan Publik” mengemukakan bahwa kebijakan dapat

digolongkan dalam dua karakteristik yang berbeda yaitu: 1) Jumlah perubahan yang terjadi saat proses implementasi

kebijakan berlangsung.

2) Sejauh mana konsensus menyangkut tujuan antara pemeran

dalam proses implementasi.

Pengertian implementasi kebijakan juga dirumuskan oleh Solichin

Abdul Wahab (2001:64) dalam bukunya “Analisis Kebijaksanaan Dari

Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara” yang menyebutkan

sebagai berikut” Implementasi kebijakan merupakan suatu proses

pelaksanaan keputusan kebijakan (biasanya dalam bentuk undang-undang,

peraturan pemerintah, keputusan peradilan, perintah eksekutif, atau dekrit

presiden).

Pengertian implementasi juga dikemukakan oleh Edward III yang

dikutip oleh Budi Winarno (2002:125) dalam bukunya yang berjudul “Teori

dan Proses Kebijakan Publik” yaitu adalah sebagai berikut”Im plementasi

kebijakan adalah tahap pembuatan kebijakan antara pembentukan kebijakan

dan konsekuensi-konsekuensi kebijakan bagi masyarakat yang

dipengaruhinya.

Berbeda dengan Daniel A. Mazmanian dan Paul S. yang dikutip oleh

Solihin A. Wahab (2001:65) dalam bukunya “Analisis Kebijakan dari

Formulasi ke Implementasi Negara”, menjelaskan makna dari implementasi,

sebagai berikut: Implementasi Kebijakan adalah Memahami apa yang

senyatanya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku atau

dirumuskan merupakan fokus perhatian implementasi kebijaksanaan, yakni

kejadian-kejadian dan kegiatan-kegiatan yang timbul sesudah

diserahkannya pedoman-pedoman kebijakan negara, yang mencakup usaha-

usaha untuk mengadministrasikannya maupun untuk menimbulkan akibat?.

Dampak nyata pada masyarakat atau kejadian.

Fadillah Putra (2001:81) dalam bukunya “Paradigma Kritis Dalam

Studi Kebijakan Publik” mengutip pernyataan Lineberry yang menyatakan

bahwa proses implementasi setidak-tidaknya memiliki elemen-elemen

sebagai berikut:

1) Pembentukan organisasi baru dan staff pelaksana.

2) Penjabaran tujuan ke dalam berbagai aturan pelaksana (standard

operating procedures).

3) Koordinasi berbagai sumber dan pengeluaran kepada kelompok

sasaran;pembagian tugas di dalam dan diantara dinas-dinas atau badan

pelaksana.

4) Pengalokasian sumber-sumber untuk mencapai tujuan.

Pendapat Anderson yang juga di kutip oleh Fadillah Putra (2001:82)

dalam buku yang sama, menyatakan bahwa implementasi dapat dilihat dari

empat (4) aspek yaitu:

1. Who is involved in policy implementation. (Siapa yang mengimplementasikan

kebijakan).

2. The nature ot the administrative proces. (Hakekat dari proses administrasi)

3. Compliance with policy. (Kepatuhan (kompliansi) kepada kebijakan)

4. The effect of implementation on policy content and impact. (Efek atau dampak

dari implementasi kebijakan)

Setiap kebijakan yang telah ditetapkan pada saat akan

diimplementasikan selalu didahului oleh penentuan unit pelaksana

(Govermental Units), yaitu jajaran birokrasi publik mulai dari level atas

sampai pada level birokrasi yang paling rendah. Namun demikian perlu

dipahami bahwa pelaksanaan kebijakan tidak hanya terbatas pada jajaran,

tetapi juga melibatkan aktor-aktor di luar birokrasi pemerintah, seperti

organisasi kemasyarakatan, bahkan individu juga sebagai pelaksana

kebijakan. Untuk menghindari pertentangan atau perbedaan persepsi dalam

pelaksanaan kebijakan tersebut maka proses administarsi harus selalu

berpijak pada standar prosedur operasional sebagai acuan pelaksanaannya.

Pendapat dari Fadillah Putra (2001:84) dalam bukunya” Paradigma

Kritis Dalam Studi Kebijakan Publik” menyimpulkan hakekat dari

implementasi kebijakan yaitu sebagai berikut: Implementasi kebijakan pada

hakekatnya tidak hanya terbatas pada tindakan-tindakan atau perilaku

badan-badan administratif atau unit birokrasi yang bertanggung jawab

untuk melaksanakan program dan menimbulkan kepatuhan dari kelompok

sasaran (target group), namun juga perlu memperhatikan secara cermat

jaringan kekuatan politik, ekonomi, dan sosial yang berpengaruh pada

perilaku semua pihak yang terlibat, dan pada akhirnya membawa dampak

yang diharapkan maupun yang tidak diharapkan.

Mengutip pendapat dari Sabatier dan Mazmanian, Fadillah Putra

(2001:87) dalam buku yang sama menyebutkan ada enam (6) kondisi bagi

implementasi yang efektif, yaitu apabila:

1) tujuan-tujuan bersifat konsisten dan jelas sehingga mereka bisa memberi

standar evaluasi dan sumber yang legal.

2) Teori kausal yang memadai sehingga menjamin bahwa kebijakan

memiliki teori yang akurat untuk melakukan perubahan.

3) Struktur organisasi disusun secara legal guna mengupayakan kepatuhan

bagi pelaksana kebijakan dan kelompok sasaran.

4) Para implementer punya komitmen dan keterampilan dalam menerapkan

kebebasan yang dimilikinya guna mewujudkan tujuan kebijakan.

5) dukungan dari kelompok-kelompok kepentingan dan kekuasaan dalam

legislatif dan eksekutif.

6) Perubahan kondisi sosial ekonomi yang tidak menghilangkan dukungan

kelompok dan kekuasaan atau memperlemah teori kausal yang

mendukung kebijakan tersebut.

Mengutip pendapat Sabtier dan Mazmanian kembali, Fadillah Putra

(2001:87) dalam buku yang sama pula menjelaskan bahwa apabila kondisi-

kondisi di atas terpenuhi bukan berarti ada jaminan mutlak bahwa

implementasi itu benar-benar akan berjalan efektif. Oleh karenanya para

legislator atau perumus kebijakan perlu memperhatikan faktor faktor yang

disebut “Suboptimal conditions” yaitu faktor-faktor dimana para perumus

kebijakan akan menghadapi pada hal-hal sebagai berikut:

1) Informasi yang tidak valid.

2) Konflik tujuan dan kompleksitas politik di legislatif.

3) Kesulitan melakukan aktivitas, terutama pada tataran

implementasi dan evaluasi, yang disebabkan oleh masalahnya

yang tidak jelas.

4) Tidak adanya dukungan dari kelompok kepentingan; dan

5) Validitas teknik dan teori yang tidak memadai.

Dengan bertumpu pada pendapat para ahli, maka dapat

diambil suatu kesimpulan pengertian bahwa implementasi adalah

suatu proses yang melibatkan sejumlah sumber yang termasuk

manusia, dana, dan kemampuan organisasional yang dilakukan oleh

pemerintah maupun swasta (individu atau kelompok). Proses tersebut

dilakukan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya

oleh pembuat kebijakan. Sementara itu, pelaksanaan kebijakan

merupakan suatu proses usaha untuk mewujudkan suatu kebijakan

yang masih bersifat abstrak kedalam realita nyata. Pelaksanaan

kebijakan merupakan suatu kegiatan untuk menimbulkan hasil

(outputs), dampak (out-comes), dan manfaat (benefit), serta dampak

(impacts) yang dapat dinikamti oleh kelompok sasaran (target groups).

Pelaksanaan kebijakan merupakan satu konsekuensi dari pada

adanya tuntutan akan kebijakan dan tuntutan ini bukan sekedar

tuntutan akan eksistensi atau terbentuknya kebijakan, melainkan

sampai dilaksanakan kebijakan itu. Pelaksanaan kebijakan ini

menuntut adanya tata cara dan keserasian agar pelaksanaan dapat

berjalan dengan berdaya guna dan berhasil guna dengan optimal tidak

efesiennya kebijakan terletak pada pelaksanaan kebijakan dalam hal

ini termasuk kekurangan dan kelemahan para aktor pelaksanaan

kebijakan, keadaan lingkungan dan sebagainya. Implementasi yang tidak berhasil biasanya terjadi manakala suatu

kebijaksanaan tertentu yang telah dilaksanakan sesuai dengan rencana

namun mengingat kondisi internal ternyata tidak menguntungkan,

kebijaksanaan tidak berhasil dalam mewujudkan dampak atau hasil akhir

yang telah ditentukan dengan demikian suatu kebijaksanaan boleh jadi tidak

dapat diimplementasikan secara efektif sehingga dinilai oleh para pembuat

kebijaksanaan sebagai pelaksanaan yang jelek.

Implementasi kebijakan, bisa diartikan sebagian penyediaan saran

untuk melaksanakan sesuatu sehingga menimbulkan dampak atau akibat

terhadap sesuatu. Dengan demikian implementasi kebijakan dapat

dipandang sebagai suatu proses melaksanakan keputusan kebijakan

(biasanya dalam bentuk undang-undang peraturan pemerintah, keputusan

peradilan, perintah eksekutif atau dekrit Presiden).

Berdasarkan pada pendapat-pendapat di atas, bahwa

pelaksanaan kebijakan haruslah dilaksanakan dalam suatu usaha,

tindakan aktivitas dengan menggunakan sarana-sarana yang telah

dipilih menurut urutan waktu.

D. Perspektif Implementasi Kebijakan

Implementasi kebijakan publik dapat dilihat dari beberapa

perspektif atau pendekatan. Salah satunya ialah implementation

problems approach yang diperkenalkan oleh Edwards III (1984: 9-10).

Edwards III mengajukan pendekatan masalah implementasi dengan

terlebih dahulu mengemukakan dua pertanyaan pokok, yakni: (1)

faktor apa yang mendukung keberhasilan implementasi kebijakan?

dan (2) faktor apa yang menghambat keberhasilan implementasi

kebijakan? Berdasarkan kedua pertanyaan tersebut dirumuskan empat

faktor yang merupakan syarat utama keberhasilan proses

implementasi, yakni komunikasi, sumber daya, sikap birokrasi atau

pelaksana dan struktur organisasi, termasuk tata aliran kerja birokrasi.

Empat faktor tersebut menjadi kriteria penting dalam implementasi

suatu kebijakan.

Komunikasi suatu program hanya dapat dilaksanakan dengan

baik apabila jelas bagi para pelaksana. Hal ini menyangkut proses

penyampaian informasi, kejelasan informasi dan konsistensi informasi

yang disampaikan. Sumber daya, meliputi empat komponen yaitu staf

yang cukup (jumlah dan mutu), informasi yang dibutuhkan guna

pengambilan keputusan, kewenangan yang cukup guna

melaksanakan tugas atau tanggung jawab dan fasilitas yang

dibutuhkan dalam pelaksanaan. Disposisi atau sikap pelaksana

merupakan komitmen pelaksana terhadap program. Struktur

birokrasi didasarkan pada standard operating prosedure yang mengatur

tata aliran pekerjaan dan pelaksanaan kebijakan.

Untuk memperlancar implementasi kebijakan, perlu dilakukan

diseminasi dengan baik. Syarat pengelolaan diseminasi kebijakan ada

empat, yakni: (1) adanya respek anggota masyarakat terhadap otoritas pemerintah untuk

menjelaskan perlunya secara moral mematuhi undang-undang yang

dibuat oleh pihak berwenang;

(2) Adanya kesadaran untuk menerima kebijakan. Kesadaran dan kemauan

menerima dan melaksanakan kebijakan terwujud manakala kebijakan

dianggap logis;

(3) Keyakinan bahwa kebijakan dibuat secara sah;

(4) Awalnya suatu kebijakan dianggap kontroversial, namun dengan

berjalannya waktu maka kebijakan tersebut dianggap sebagai sesuatu

yang wajar. Menurut Mazmanian dan Sabatier (1983: 5), terdapat dua

perspektif dalam analisis implementasi, yaitu perspektif administrasi

publik dan perspektif ilmu politik. Menurut perspektif administrasi

publik, implementasi pada awalnya dilihat sebagai pelaksanaan

kebijakan secara tepat dan efisien. Namun, pada akhir Perang Dunia II

berbagai penelitian administrasi negara menunjukkan bahwa ternyata

agen administrasi publik tidak hanya dipengaruhi oleh mandat resmi,

tetapi juga oleh tekanan dari kelompok kepentingan, anggota lembaga

legislatif dan berbagai faktor dalam lingkungan politis.

Perspektif ilmu politik mendapat dukungan dari pendekatan

sistem terhadap kehidupan politik. Pendekatan ini seolah-olah

mematahkan perspektif organisasi dalam administrasi publik dan

mulai memberikan perhatian terhadap pentingnya input dari luar

arena administrasi, seperti ketentuan administratif, perubahan

preferensi publik, teknologi baru dan preferensi masyarakat.

Perspektif ini terfokus pada pertanyaan dalam analisis implementasi,

yaitu seberapa jauh konsistensi antara output kebijakan dengan

tujuannya. Ripley memperkenalkan pendekatan “kepatuhan” dan

pendekatan “faktual” dalam implementasi kabijakan (Ripley &

Franklin, 1986: 11). Pendekatan kepatuhan muncul dalam literatur

administrasi publik. Pendekatan ini memusatkan perhatian pada

tingkat kepatuhan agen atau individu bawahan terhadap agen atau

individu atasan. Perspektif kepatuhan merupakan analisis karakter

dan kualitas perilaku organisasi. Menurut Ripley, paling tidak

terdapat dua kekurangan perspektif kepatuhan, yakni: 1) Banyak faktor non-birokratis yang berpengaruh tetapi justru kurang

diperhatikan, dan

2) Adanya program yang tidak didesain dengan baik.

Perspektif kedua adalah perspektif faktual yang berasumsi bahwa

terdapat banyak faktor yang mempengaruhi proses implementasi

kebijakan yang mengharuskan implementor agar lebih leluasa

mengadakan penyesuaian. Kedua perspektif tersebut tidak kontradiktif, tetapi saling

melengkapi satu sama lain. Secara empirik, perspektif kepatuhan

mulai mengakui adanya faktor eksternal organisasi yang juga

mempengaruhi kinerja agen administratif. Kecenderungan itu sama

sekali tidak bertentangan dengan perspektif faktual yang juga

memfokuskan perhatian pada berbagai faktor non-

organisasional yang mempengaruhi implementasi kebijakan (Grindle,

1980: 7).

Berdasarkan pendekatan kepatuhan dan pendekatan faktual

dapat dinyatakan bahwa keberhasilan kebijakan Sangat ditentukan

oleh tahap implementasi dan keberhasilan proses implementasi

ditentukan oleh kemampuan implementor, yaitu: (1) kepatuhan

implementor mengikuti apa yang diperintahkan oleh atasan, dan (2)

kemampuan implementor melakukan apa yang dianggap tepat

sebagai keputusan pribadi dalam menghadapi pengaruh eksternal dan

faktor non-organisasional, atau pendekatan faktual.

Keberhasilan kebijakan atau program juga dikaji berdasarkan

perspektif proses implementasi dan perspektif hasil.Pada perspektif

proses, program pemerintah dikatakan berhasil jika pelaksanaannya

sesuai dengan petunjuk dan ketentuan pelaksanaan yang dibuat oleh

pembuat program yang mencakup antara lain cara pelaksanaan, agen

pelaksana, kelompok sasaran dan manfaat program. Sedangkan pada

perspektif hasil, program dapat dinilai berhasil manakala program

membawa dampak seperti yang diinginkan. Suatu program mungkin

saja berhasil dilihat dari sudut proses, tetapi boleh jadi gagal ditinjau

dari dampak yang dihasilkan, atau sebaliknya.

E. Syarat-Syarat Pelaksanaan Kebijakan

Implementasi atau pelaksanaan kebijakan merupakan salah

satu bagian dari proses kebijakan. Menurut Hoogerwerf (1990 : 47)

merumuskan pelaksanaan kebijakan sebagai berikut : “pengunaan

sarana-sarana yang dipilih untuk tujuan-tujuan yang dipilih dan pada

urutan waktu yang dipilih”. Pelaksanaan kebijakan merupakan salah

satu tahap yang sulit karena terlibat banyak pihak atau aktor yang

kemungkinan berbeda kepentingan dan aspirasinya. Untuk

mengetahui sejauhmana suatu pelaksanaan kebijakan pemerintah itu

mencapai tujuannya (efektif) maka perlu dicarikan faktor penyebab

yang mempengaruhi atau menentukan berhasil tidaknya suatu

pelaksanaan kebijakan, yang oleh Irfan Islamy (1998 : 98) disebut

syarat-syarat pelaksanaan kebijakan, syarat-syarat tersebut ada 4

(empat) macam yaitu : 1. Isi kebijakan:

Isi kebijakan yang akan dilaksanakan dapat mempersulit pelaksanaannya

dengan berbagai cara, pertama-tama samarnya isi kebijakan yaitu tidak

terperincinya tujuan-tujuan, sarana-sarana, dan penetapan prioritas

program kebijakan terlalu umum atau sama sekali tidak ada.

2. Informasi kebijakan:

Pelaksanaan suatu kebijakan memperkirakan atau yang terlibat langsung

mempunyai informasi yang perlu untuk dapat memainkan perannya

dengan baik.

3. Dukungan kebijakan:

Pelaksanaan suatu kebijakan akan sangat dipersulit jika para pelaksana

tidak cukup dukungan untuk kebijakan, karena disini terkait kepentingan

pribadi dan tujuan pelaksana, juga pengharapan-pengharapan tentang

efektifitas sarana yang dipilih, keunggulan situasi masalah, latar belakang

histories, tradisi dan kebiasaan rutin serta pendapat mengenai cara

bagaimana pelaksanaan diorganisasi.

4. Pembagian potensi kebijakan:

Mencakup tingkat diferensiasi tugas dan wewenang, masalah koordinasi,

terutama jika kepentingan terwakili sangat berlainan, timbulnya masalah

pengawasan ataupun timbulnya pergeseran tujuan, struktur organisasi

pelaksana kebijakan, bila pembagian wewenang dan tanggung jawab

kurang disesuaikan dengan pembagian tugas, atau ditandai pembatasan-

pembatasan yang kurang jelas. (Islamy, 1992 : 98).

Berdasarkan penjelasan di atas dapat terlihat bahwa syarat-

syarat pelaksanaan kebijakan merupakan faktor yang penting dalam

melaksanakan kebijakan dalam upaya menghindari kegagalan-

kegagalan dalam pelaksanaan kebijakan. Sehingga pelaksana

kebijakan dapat melaksanakan tugasnya dapat berrjalan sesuai

dengan tujuan yang diharapkan

Ripley dan Franklin dalam bukunya yang berjudul Birokrasi

dan Implementasi Kebijakan (Policy Implementation and Bureaucracy)

menyatakan bahwa keberhasilan implementasi kebijakan atau

program dapat ditujukan dari tiga faktor yaitu :

1. Perspektif kepatuhan (compliance) yang mengukur implementasi

dari kepatuhan strect level bereau cratsterhadap atasan mereka.

2. Keberhasilan implementasi diukur dari kelancaran rutinitas dan

tiadanya persoalan.

3. Implementasi yang berhasil mengarah kepada kinerja yang

memuaskan semua pihak terutama kelompok penerima manfaat

yang diharapkan”. (Ripley dan Franklin, 1986:89)

Secara sederhana ketiga faktor diatas merupakan suatu

kepastian dalam menilai keberhasilan suatu implementasi kebijakan

sehingga kurang hilangnya salah satu faktor mempengaruhi sekali

terhadap kinerja kebijakan tersebut.

Kemudian sebaliknya Jam Marse mengemukakan bahwa ada

tiga faktor yang dapat menimbulkan kegagalan dalam implementasi

kebijakan yaitu:

1. Isu kebijakan. Implementasi kebijakan dapat gagal karena masih

ketidaktetapan atau ketidak tegasan intern maupun ekstern atau

kebijakan itu sendiri, menunjukan adanya kekurangan yang

menyangkut sumber daya pembantu.

2. Informasi. Kekurangan informasi dengan mudah mengakibatkan

adanya gambaran yang kurang tepat baik kepada objek kebijakan

maupun kepada para pelaksana dari isi kebijakan yang akan

dilaksanakannya dan hasil-hasil dari kebijakan itu.

3. Dukungan. Implementasi kebijakan publik akan sangat sulit bila

pada pelaksanaanya tidak cukup dukungan untuk kebijakan

tersebut. (Solichin, 1997:19)

Ketiga faktor yang dapat menimbulkan kegagalan dalam proses

implementasi kebijakan sebelumnya harus sudah difikirkan dalam

merumuskan kebijakan, sebab tidak tertutup kemungkinan kegagalan

didalam penerapan kebijakan sebagaian besar terletak pada awal

perumusan kebijakan oleh pemerintah sendiri yang tidak dapat

bekerja maksimal dan bahkan tidak tahu apa yang harus dilakukan.

F. Model-model Implementasi Kebijakan

Sekalipun dalam khasanah ilmu kebijakan negara atau analisis

kebijakan negara telah banyak dikembangkan model-model atau teori

yang membahas tentang implementasi kebijakan namun penulis

hanya akan membicarakan beberapa model implementasi kebijakan

yang relatif baru dan banyak mempengaruhi berbagai pemikiran

maupun tulisan para ahli.

Pertama, model yang dikembangkan oleh Brian W. Hogwood

dan lewis A. Gunn (1978; 1986). Model ini kerap kali disebut

sebagai “The top down approach”, menurutnya untuk

mengimplementasikan kebijakan negara secara sempurna maka

diperlukan beberapa persyaratan tertentu, syarat-syarat itu adalah

sebagai berikut :

1. Kondisi eksternal yang dihadapi oleh Badan/Instansi pelaksana

tidak akan menimbulkan gangguan/kendala yang serius

2. Untuk pelaksanaan program tersedia waktu dan sumber yang

cukup memadai

3. Perpaduan sumber-sumber yang diperlukan benar-benar tersedia

4. Kebijakan yang akan diimplementasikan didasari oleh suatu

hubungan kausalitas yang andal

5. Hubungan kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit mata

rantai penghubungnya

6. Hubungan saling ketergantungan harus sedikit

7. Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan

8. Tugas-tugas diperinci dan ditempatkan dalam urutan yang tepat

9. Komunikasi dan koordinasi yang sempurna

10. Pihak-pihak yang memiliki wewenang dan kekuasaan dapat

menuntut dan mendapatkan kepatuhan yang sempurna. (Dalam

Solichin, 2002:70-78)

Kedua, model yang dikembangkan oleh Van Meter dan Van

Horn (1975), yang disebut sebagai A model of the policy implementation

process (model proses implementasi kebijakan) dimana dalam teorinya

beranjak dari suatu argumen bahwa perbedaan-perbedaan dalam

proses implementasi akan dipengaruhi oleh sifat kebijaksanaan yang

akan dilaksanakan. Selanjutnya mereka menawarkan suatu

pendekatan yang mencoba untuk menghubungkan antara isu

kebijakan dengan implementasi dan suatu model konseptual yang

mempertalikan kebijakan dengan prestasi kerja(performance). Kedua

hali ini menegaskan pula pendiriannya bahwa perubahan, kontrol dan

kepatuhan bertindak merupakan konsep-konsep penting dalam

prosedur-prosedur implementasi. Van Meter dan Van Horn kemudian

berusaha membuat tipologi kebijakan sebagai berikut :

1. Jumlah masing-masing perubahan yang akan dihasilkan dan,

2. Jangkauan atau ruang lingkup kesepakatan terhadap tujuan

diantara pihak-pihak yang terlibat dalam proses implementasi

Alasan yang dikemukakannya ini ialah bahwa proses

implementasi itu akan dipengaruhi oleh dimensi-dimensi

kebijaksanaan semacam itu, dalam artian bahwa implementasi

kebanyakan akan berhasil apabila perubahan yang dikehendaki relatif

sedikit, sementara kesepakatan terhadap tujuan — terutama dari

mereka yang mengoperasikan program dilapangan relatif tinggi

(Dalam Solichin, 2002:78-79).

Ketiga, model yang dikembangkan oleh Daniel Mazmanian dan

Paul A. Sbatier yang disebut A frame work for implementation

analisys (kerangka analisis implementation). Kedua ahli ini

berpendapat bahwa peran penting dari analisis implementasi

kebijaksanaan negara ialah mengidentifikasikan variabel-variabel

yang mempengaruhi tercapainya tujuan-tujuan formal pada

keseluruhan proses implementasi. Variabel-variabel yang dimaksud

dapat diklasifikasikan menjadi tiga kategori besar, yaitu :

1. Mudah tidaknya masalah yang akan digarap dikendalikan

2. Kemampuan keputusan kebijaksanaan untuk menstrukturkan

secara tepat proses implementasinya; dan

3. Pengaruh langsung berbagai variabel politik terhadap

keseimbangan dukungan bagi tujuan yang termuat dalam

keputusan kebijaksanaan tersebut. (Dalam Solichin, 2002:81).

Dari model-model yang disajikan tersebut ada yang relatif

abstrak, dan ada pula yang relatif operasional. Sekalipun demikian

peneliti tidak bermaksud untuk menilai mana yang diantara model-

model tersebut yang baik atau paling tepat, sebab penggunaan model

ini untuk keperluan penelitian/analisis sedikit banyak akan tergantung

pada kompleksitas permasalahan kebijakan yang dikaji serta tujuan

dan analisis itu sendiri. Sebagai pedoman awal barangkali ada

baiknya diingat bahwa semakin kompleks permasalahan kebijakan

dan semakin mendalam analisis yang dilakukan, semakin diperlukan

teori atau model yang relatif operasional yang mampu menjelaskan

hubungan kausalitas antar yang menjadi fokus analisis.

Selanjutnya untuk lebih mendalam dalam memahami

implementasi kebijakan berikut ini disampaikan modrl implrmrntasi

kebijakan menurut para ahli sebagai berikut: 1. Model Grindle

Keberhasilan implementasi suatu kebijakan publik dapat

diukur dari proses pencapaian hasil akhir (outcomes), yaitu tercapai

atau tidaknya tujuan yang ingin diraih. Hal ini dikemukakan oleh

Grindle, dimana pengukuran keberhasilan implementasi kebijakan

tersebut dapat dilihat dari 2 hal, yakni : 1) Dilihat dari prosesnya, dengan mempertanyakan apakah pelaksanaan

kebijakan sesuai dengan yang ditentukan (design) dengan merujuk pada

aksi kebijakannya.

2) Apakah tujuan kebijakan tercapai. Dimensi ini diukur dengan melihat

dua faktor, yaitu :

a. Dampak atau efeknya pada masyarakat secara individu dan

kelompok

b. Tingkat perubahan yang terjadi serta penerimaan kelompok sasaran

dan perubahan yang terjadi.

Keberhasilan suatu implementasi kebijakan publik, juga

menurut Pendekatan Merilee S. Grindle (Nugroho, Riant.

2003. Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi, Evaluasi. PT. Elex Media

Komputindo : Jakarta ) ada 2 variabel yang mempengaruhi

implementasi kebijakan publik, yaitu (content of policy) dan lingkungan

kebijakan (content of implementation). Ide dasarnya adalah bahwa

setelah kebijakan ditransformasikan, dilakukan implementasi

kebijakan.Grindle, amat ditentukan oleh tingkat implementability

kebijakan itu sendiri, yang terdiri atas: 1) Isi Kebijakan (Content of Policy)

Mencakup : a. Interest Affected (Kepentingan-Kepentingan yang Mempengaruhi)

Interst affected berkaitan dengan berbagai kepentingan yang

mempengaruhi suatu implementasi kebijakan. Indikator ini

berargumen bahwa suatu kebijakan dalam pelaksanaannya pasti

melibatkan banyak kepentingan, dan sejauh mana kepentingan-

kepentingan tersebut membawa pengaruh terhadap implementasinya,

hal inilah yang ingin diketahui lebih lanjut. b. Type of Benefits (Tipe Manfaat)

Pada point ini content of policy berupaya untuk menunjukkan

atau menjelaskan bahwa dalam suatu kebijakan harus terdapat

beberapa jenis manfaat yang menunjukkan dampak positif yang

dihasilkan oleh pengimplementasian kebijakan yang hendak

dilaksanakan. Sebagai contoh, masyarakat di wilayah slum areas lebih

suka menerima program air bersih atau pelistrikan daripada

menerima program kredit sepeda motor c. Extent of Change Envision (Derajat Perubahan yang Ingin Dicapai)

Setiap kebijakan memiliki target yang hendak dan ingin dicapai.

Content of policy yang ingin dijelaskan pada pon ini adalah bahwa

sejauh mana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan

haruslah memiliki skala yang jelas. Suatu program yang bertujuan

mengubah sikap dan perilaku kelompok sasaran relatif lebih sulit

diimplementasikan daripada program yang sekedar memberikan

bentuan kredit atau bantuan beras kepada kelompok masyarakat

miskin. d. Site of Decision Making (Letak Pengambilan Keputusan)

Pengambilan keputusan dalam suatu kebijakan memegang

peranan penting dalam pelaksanaan suatu kebijakan, maka pada

bagian ini harus dijelaskan dimana letak pengambilan keputusan dari

suatu kebijakan yang akan diimplementasikan. Apakah letak sebuah

program sudah tepat. Misalnya, ketika BKKBN memiliki program

peningkatan kesejahteraan keluarga dengan memberikan bantuan

dana kepada keluarga prasejahtera, banyak orang menanyakan

apakah letak program ini sudah tepat berada di BKKBN e. Program Implementer (Pelaksana Program)

Dalam menjalankan suatu kebijakan atau program harus

didukung dengan adanya pelaksana kebijakan yang kompeten dan

kapabel demi keberhasilan suatu kebijakan. Dan ini sudah harus

terpapar atau terdata dengan baik, apakah sebuah kebijakan telah

menyebutkan implementornya dengan rinci f. Resources Committed (Sumber-Sumber Daya yang Digunakan)

Apakah sebuah program didukung oleh sumber daya yang

memadai. Pelaksanaan kebijakan harus didukung oleh sumberdaya-

sumberdayayang mendukung agar pelaksanaannya berjalan dengan

baik. 2) Lingkungan Implementasi (Context of Implementation)

Mencakup: a. Power, Interest, and Strategy of Actor Involved (Kekuasaan,

Kepentingan-Kepentingan, dan Strategi dari Aktor yang Terlibat)

Dalam suatu kebijakan perlu dipertimbangkan pula kekuatan

atau kekuasaan, kepentingan serta strategi yang digunakan oleh para

actor yang terlibat guna memperlancar jalannya pelaksanaan suatu

implementasi kebijakan. Bila hal ini tidak diperhitungkan dengan

matang, sangat besar kemungkinan program yang hendak

diimplementasikan akan jauh hasilnya dari yang diharapkan. b. Institution and Regime Characteristic (Karakteristik lembaga dan

rezim yang sedang berkuasa)

Lingkungan dimana suatu kebijakan tersebut dilaksanakanjuga

berpengaruh terhadap keberhasilannya, maka pada bagian ini ingin

dijelaskan karakteristik dari suatu lembaga yang akan turut

mempengaruhi suatu kebijakan.

c. Compliance and Responsiveness (Tingkat Kepatuhan dan Adanya

Respon dari Pelaksana)

Hal lain yang dirasa penting dalam proses pelaksanaan suatu

kebijakan adalah kepatuhan dan respon dari para pelaksana, maka

yang hendak dijelaskan pada poin ini adalah sejauhmana kepatuhan

dan respon dari pelaksana dalam menanggapi suatu kebijakan.

Setelah kegiatan pelaksanaan kebijakan yang dipengaruhi oleh

isi atau konten dan lingkungan atau konteks diterapkan, maka akan

dapat diketahui apakah para pelaksana kebijakan dalam membuat

sebuah kebijakan sesuai dengan apa yang diharapkan, juga dapat

diketahui pada apakah suatu kebijakan dipengaruhi oleh suatu

lngkungan, sehingga terjadinya tingkat perubahan yang terjadi. 2. Model Edwards

George C. Edward (Subarsono, AG. 2008. Analisis Kebijakan

Publik (Konsep, Teori dan Aplikasi). Cetakan Ketiga. Pustaka Pelajar :

Yogyakarta) mengemukakan beberapa 4 (empat) variabel yang

mempengaruhi implementasi kebijakan yakni komunikasi,

sumberdaya, disposisi, dan struktur birokrasi. Keempat variabel

tersebut saling berhubungan satu sama lain. 1) Komunikasi

Keberhasilan implementasi kebijakan mensyaratkan agar

implementor mengetahui apa yang harus dilakukan. Apa yang

menjadi tujuan dan sasaran kebijakan harus ditransmisikan kepada

kelompok sasaran (target group) sehingga akan mengurangi distorsi

implementasi. Apabila tujuan dan sasaran suatu kebijakan tidak jelas

atau bahkan tidak diketahui sama sekali oleh kelompok sasaran, maka

kemungkinan akan terjadi resistensi dari kelompok sasaran. 2) Sumberdaya

Walaupun isi kebijakan sudah dikomunikasikan secara jelas

dan konsisten, tetapi apabila implementor kekurangan sumberdaya

untuk melaksanakan, implementasi tidak akan berjalan efektif.

Sumberdaya tersebut dapat berwujud sumberdaya manusia, yakni

kompetensi implementor, dan sumberdaya finansial. Sumberdaya

adalah faktor penting untuk implementasi kebijakan agar efektif.

Tanpa sumberdaya, kebijakan hanya tinggal di kertas menjadi

dokumen saja.

3) Disposisi

Disposisi adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh

implementor, seperti komitmen, kejujuran, sifat demokratis. Apabila

implementor memiliki disposisi yang baik, maka dia dapat

menjalankan kebijakan dengan baik seperti apa yang diinginkan oleh

pembuat kebijakan, maka proses implementasi kebijakan juga menjadi

tidak efektif. 4) Struktur Birokrasi

Membahas badan pelaksana suatu kebijakan, tidak dapat

dilepaskan dari struktur birokrasi. Struktur birokrasi adalah

karakteristik, norma-norma, dan pola-pola hubungan yang terjadi

berulang-ulang dalam badan-badan eksekutif yang mempunyai

hubungan baik potensial maupun nyata dengan apa yang mereka

miliki dalam menjalankan kebijakan. Faktor tujuan dan sasaran, komunikasi, sumber daya, disposisi, dan

struktur birokrasi sebagaimana telah disebutkan akan memengaruhi tingkat

keberhasilan dan kegagalan implementasi suatu kebijakan. Secara skematis

model proses implementasi kebijakan publik dapat dilihat pada gambar di

bawah ini :

GAMBAR 11.1

DAMPAK LANGSUNG dan TIDAK LANGSUNG

TERHADAP IMPLEMENTASI

Sumber : George E. Edward III yang dikutip oleh Widodo

dalam bukunya Analisis Kebijakan Publik (2009 : 107)

Komunika

si

Sumber Daya

Disposisi

Struktur

Birokrasi

Implementasi

Menurut Edward, 2 (buah) karakteristik utama dari struktur

birokrasi adalah prosedur-prosedur kerja standar (SOP = Standard

Operating Procedures) dan fragmentasi a. Standard Operating Procedures (SOP).

SOP dikembangkan sebagai respon internal terhadap

keterbatasan waktu dan sumber daya dari pelaksana dan keinginan

untuk keseragaman dalam bekerjanya organisasi-organisasi yang

kompleks dan tersebar luas. SOP yang bersifat rutin didesain untuk

situasi tipikal di masa lalu mungkin mengambat perubahan dalam

kebijakan karena tidak sesuai dengan situasi atau program baru. SOP

sangat mungkin menghalangi implementasi kebijakan-kebijakan baru

yang membutuhkan cara-cara kerja baru atau tipe-tipe personil baru

untuk mengimplementasikan kebijakan. Semakin besar kebijakan

membutuhkan perubahan dalam cara-cara yang rutin dari suatu

organisasi, semakin besar probabilitas SOP menghambat

implementasi (Edward III, 1980). b. Fragmentasi.

Fragmentasi berasal terutama dari tekanan-tekanan di luar unit-

unit birokrasi, seperti komite-komite legislatif, kelompok-kelompok

kepentingan, pejabat-pejabat eksekutif, konstitusi Negara dan sifat

kebijakan yang mempengaruhi organisasi birokrasi publik.

Fragmentasi adalah penyebaran tanggung jawab terhadap suatu

wilayah kebijakan di antara beberapa unit organisasi. “fragmentation is

the dispersion of responsibility for a policy area among several organizational

units.” Semakin banyak aktor-aktor dan badan-badan yang terlibat

dalam suatu kebijakan tertentu dan semakin saling berkaitan

keputusan-keputusan mereka, semakin kecil kemungkinan

keberhasilan implementasi. Edward menyatakan bahwa secara umum,

semakin koordinasi dibutuhkan untuk mengimplementasikan suatu

kebijakan, semakin kecil peluang untuk berhasil. 3. Model Van Metter dan Van Horn

Model pendekatan implementasi kebijakan yang dirumuskan

Van Meter dan Van Horn disebut dengan A Model of the Policy

Implementation. Proses implementasi ini merupakan sebuah abstraksi

atau performansi suatu pengejewantahan kebijakan yang pada

dasarnya secara sengaja dilakukan untuk meraih kinerja implementasi

kebijakan yang tinggi yang berlangsung dalam hubungan berbagai

variabel. Model ini mengandaikan bahwa implementasi kebijakan

berjalan secara linear dari keputusan politik, pelaksana dan kinerja

kebijakan publik. Model ini menjelaskan bahwa kinerja kebijakan

dipengaruhi oleh beberapa variabel yang saling berkaitan, variable-

variabel tersebut yaitu: a. Standar dan sasaran kebijakan/ukuran dan tujuan kebijakan

b. Sumber daya

c. Karakteristik organisasi pelaksana

d. Sikap para pelaksana

e. Komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan

f. Lingkungan sosial, ekonomi dan politik

Secara rinci variabel-variabel implementasi kebijakan publik

model Van Meter dan Van Horn dijelaskan sebagai berikut: 1. Standar dan sasaran kebijakan/ukuran dan tujuan kebijakan

Kinerja implementasi kebijakan dapat diukur tingkat

keberhasilannya dari ukuran dan tujuan kebijakan yang bersifat

realistis dengan sosio-kultur yang ada di level pelaksana kebijakan.

Ketika ukuran dan dan sasaran kebijakan terlalu ideal (utopis), maka

akan sulit direalisasikan. Van Meter dan Van Horn mengemukakan

untuk mengukur kinerja implementasi kebijakan tentunya

menegaskan standar dan sasaran tertentu yang harus dicapai oleh para

pelaksana kebijakan, kinerja kebijakan pada dasarnya merupakan

penilaian atas tingkat ketercapaian standar dan sasaran tersebut.

Pemahaman tentang maksud umum dari suatu standar dan

tujuan kebijakan adalah penting. Implementasi kebijakan yang

berhasil, bisa jadi gagal (frustated) ketika para pelaksana (officials),

tidak sepenuhnya menyadari terhadap standar dan tujuan kebijakan.

Standar dan tujuan kebijakan memiliki hubungan erat dengan

disposisi para pelaksana (implementors). Arah disposisi para

pelaksana (implementors) terhadap standar dan tujuan kebijakan juga

merupakan hal yang “crucial”. Implementors mungkin bisa jadi gagal

dalam melaksanakan kebijakan, dikarenakan mereka menolak atau

tidak mengerti apa yang menjadi tujuan suatu kebijakan (Van Mater

dan Van Horn, 1974).

2. Sumber daya

Keberhasilan implementasi kebijakan sangat tergantung dari

kemampuan memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Manusia

merupakan sumber daya yang terpenting dalam menentukan

keberhasilan suatu implementasi kebijakan. Setiap tahap

implementasi menuntut adanya sumber daya manusia yang

berkualitas sesuai dengan pekerjaan yang diisyaratkan oleh kebijakan

yang telah ditetapkan secara apolitik. Selain sumber daya manusia,

sumber daya finansial dan waktu menjadi perhitungan penting dalam

keberhasilan implementasi kebijakan. Sebagaimana yang

dikemukakan oleh Derthicks bahwa: ”New town study suggest that the

limited supply of federal incentives was a major contributor to the failure of

the program”.

Van Mater dan Van Horn menegaskan bahwa: ”Sumber daya

kebijakan (policy resources) tidak kalah pentingnya dengan komunikasi.

Sumber daya kebijakan ini harus juga tersedia dalam rangka untuk

memperlancar administrasi implementasi suatu kebijakan. Sumber

daya ini terdiri atas dana atau insentif lain yang dapat memperlancar

pelaksanaan(implementasi) suatu kebijakan. Kurangnya atau

terbatasnya dana atau insentif lain dalam implementasi kebijakan,

adalah merupakan sumbangan besar terhadap gagalnya implementasi

kebijakan.” 3. Karakteristik organisasi pelaksana

Pusat perhatian pada agen pelaksana meliputi organisasi formal

dan organisasi informal yang akan terlibat dalam pengimplementasian

kebijakan. Hal ini penting karena kinerja implementasi kebijakan akan

sangat dipengaruhi oleh ciri yang tepat serta cocok dengan para agen

pelaksananya. Hal ini berkaitan dengan konteks kebijakan yang akan

dilaksanakan pada beberapa kebijakan dituntut pelaksana kebijakan

yang ketat dan displin. Pada konteks lain diperlukan agen pelaksana

yang demokratis dan persuasif. Selaian itu, cakupan atau luas wilayah

menjadi pertimbangan penting dalam menentukan agen pelaksana

kebijakan.

Van Horn dan Van Meter menunjukkan beberapa unsur yang

mungkin berpengaruh terhadap suatu organisasi dalam implementasi

kebijakan, yaitu:

a) Kompetensi dan ukuran staf suatu badan;

b) Tingkat pengawasan hirarkhis terhadap keputusan-keputusan sub

unit dan proses-proses dalam badan pelaksana;

c) Sumber-sumber politik suatu organisasi (misalnya dukungan di

antara anggota legislatif dan eksekutif);

d) Vitalitas suatu organisasi;

e) Tingkat komunikasi “terbuka”, yaitu jaringan kerja komunikasi

horizontal maupun vertikal secara bebas serta tingkat kebebasan

yang secara relatif tinggi dalam komunikasi dengan individu-

individu di luar organisasi;

f) Kaitan formal dan informal suatu badan dengan badan pembuat

keputusan atau pelaksana keputusan. 4. Komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan

Agar kebijakan publik bisa dilaksanakan dengan efektif,

menurut Van Horn dan Van Mater apa yang menjadi standar tujuan

harus dipahami oleh para individu (implementors) yang bertanggung

jawab atas pencapaian standar dan tujuan kebijakan, karena itu

standar dan tujuan harus dikomunikasikan kepada para pelaksana.

Komunikasi dalam kerangka penyampaian informasi kepada para

pelaksana kebijakan tentang apa menjadi standar dan tujuan harus

konsisten dan seragam (consistency and uniformity) dari berbagai

sumber informasi.

Jika tidak ada kejelasan dan konsistensi serta keseragaman

terhadap suatu standar dan tujuan kebijakan, maka yang menjadi

standar dan tujuan kebijakan sulit untuk bisa dicapai. Dengan

kejelasan itu, para pelaksana kebijakan dapat mengetahui apa yang

diharapkan darinya dan tahu apa yang harus dilakukan. Dalam suatu

organisasi publik, pemerintah daerah misalnya, komunikasi sering

merupakan proses yang sulit dan komplek.

Dengan demikian, prospek implementasi kebijakan yang

efektif, sangat ditentukan oleh komunikasi kepada para pelaksana

kebijakan secara akurat dan konsisten (accuracy and consistency).

Disamping itu, koordinasi merupakan mekanisme yang ampuh dalam

implementasi kebijakan. Semakin baik koordinasi komunikasi di

antara pihak-pihak yang terlibat dalam implementasi kebijakan, maka

kesalahan akan semakin kecil, demikian sebaliknya.

5. Disposisi atau sikap para pelaksana

Menurut pendapat Van Metter dan Van Horn ”sikap

penerimaan atau penolakan dari agen pelaksana kebijakan sangat

mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan

publik. Hal ini sangat mungkin terjadi karena kebijakan yang

dilaksanakan bukanlah hasil formulasi warga setempat yang

mengenal betul permasalahan dan persoalan yang mereka rasakan.

Tetapi kebijakan publik biasanya bersifat top down yang sangat

mungkin para pengambil keputusan tidak mengetahui bahkan tak

mampu menyentuh kebutuhan, keinginan atau permasalahan yang

harus diselesaikan”.

Sikap mereka itu dipengaruhi oleh pendangannya terhadap

suatu kebijakan dan cara melihat pengaruh kebijakan itu terhadap

kepentingan-kepentingan organisasinya dan kepentingan-

kepentingan pribadinya. Van Mater dan Van Horn menjelaskan

disposisi bahwa implementasi kebijakan diawali penyaringan

(befiltered) lebih dahulu melalui persepsi dari pelaksana (implementors)

dalam batas mana kebijakan itu dilaksanakan. Terdapat tiga macam

elemen respon yang dapat mempengaruhi kemampuan dan

kemauannya untuk melaksanakan suatu kebijakan, antara lain terdiri

dari pertama, pengetahuan (cognition), pemahaman dan pendalaman

(comprehension and understanding) terhadap kebijakan, kedua, arah

respon mereka apakah menerima, netral atau menolak (acceptance,

neutrality, and rejection), dan ketiga, intensitas terhadap kebijakan.

Sebaliknya, penerimaan yang menyebar dan mendalam

terhadap standar dan tujuan kebijakan diantara mereka yang

bertanggung jawab untuk melaksanakan kebijakan tersebut, adalah

merupakan suatu potensi yang besar terhadap keberhasilan

implementasi kebijakan. Pada akhirnya, intesitas disposisi para

pelaksana (implementors) dapat mempengaruhi pelaksana

(performance) kebijakan. Kurangnya atau terbatasnya intensitas

disposisi ini, akan bisa menyebabkan gagalnya implementasi

kebijakan. 6. Lingkungan sosial, ekonomi dan politik

Hal terakhir yang perlu diperhatikan guna menilai kinerja

implementasi kebijakan adalah sejauh mana lingkungan eksternal

turut mendorong keberhasilan kebijakan publik. Lingkungan sosial,

ekonomi dan politik yang tidak kondusif dapat menjadi sumber

masalah dari kegagalan kinerja implementasi kebijakan. Karena itu,

upaya implementasi kebijakan mensyaratkan kondisi lingkungan

eksternal yang kondusif. Secara skematis, model implementasi

kebijakan publik Van Meter danVan Horn dapat dijelaskan dalam

gambar berikut ini:

Gambar 11.2

Model Iplementasi Kebijakan 4. Model Mazmanian dan Sabatiar

Mazmanian dan Sabatier menjelaskan bahwa ada tiga

kelompok variabel yang mempengaruhi keberhasilan implementasi,

yakni: 1) Karateristik dari masalah (tractability of the problems), indikatornya :

a. Tingkat kesulitan teknis dari masalah yang bersangkutan;

b. Tingkat kemajemukan dari kelompok sasaran;

c. Proporsi kelompok sasaran terhadap total populasi;

d. Cakupan perubahan perilaku yang diharapakan.

2) Karateristik kebijakan/undang-undang (ability of statute to structure

implementation), indikatornya:

a. Kejelasan isi kebijakan;

b. Seberapa jauh kebijakan tersebut memiliki dukungan teoritis;

c. Besarnya alokasi sumberdaya financial terhadap kebijakan

tersebut;

d. Seberapa besar adanya keterpautan dan dukungan antar berbagai

institusi pelaksana;

e. Kejelasan dan konsistensi aturan yang ada pada badan pelaksana;

f. Tingkat komitmen aparat terhadap tujuan kebijakan;

g. Seberapa luas akses kelompok-kelompok luar untuk

berpartisipasi dalam implementasi kebijakan.

3) Variabel lingkungan (nonstatutory variables affecting implementation),

indikatornya :

a. Kondisi sosial ekonomi masyarakat dan tingkat kemajuan

teknologi;

b. Dukungan publik terhadap sebuah kebijakan;

c. Sikap dari kelompok pemilih (constituency groups).

d. Tingkat komitmen dan keterampilan dari aparat dan

implementor

Selanjutnya, menurut Menurut Ripley dan Franklin (dalam

Alfatih, 2010 : 51-52) ada tiga cara yang dominan bagi suksesnya

implementasi kebijakan, yaitu:

1. Tingkat kepatuhan pada ketentuan yang berlaku (the degree of

compliance on the statute), tingkat keberhasilan implementasi

kebijakan dapat diukur dengan melihat tingkat kepatuhan

terhadap isi kebijakan dengan peraturan yang telah

diatur. Kepatuhan berasal dari kata dasar patuh, yang berarti

disiplin dan taat, kepatuhan adalah istilah yang menjelaskan

ketaatan pasrah pada tujuan yang telah ditentukan. Menurut

Kholit (dalam Kamus Lengkap Bahasa Indonesia, 2004 : 411),

patuh adalah suka menurut perintah, taat pada perintah,

sedangkan kepatuhan adalah perilaku sesuai aturan dan

berdisiplin. Jadi dapat disimpulkan bahwa kepatuhan (ketaatan)

adalah melaksanakan cara dan perilaku yang disarankan oleh

orang lain, dan kepatuhan juga dapat didefinisikan sebagai

perilaku positif dalam mencapai tujuan. Ripley memperkenalkan

pendekatan “kepatuhan” dan pendekatan “faktual” dalam

implementasi kebijakan (Ripley & Franklin, 1986: 11) (dalam

Alfatih, 2010). Pendekatan kepatuhan muncul dalam literatur

administrasi publik. Pendekatan ini memusatkan perhatian pada

tingkat kepatuhan agen atau individu bawahan terhadap agen

atau individu atasan. Perspektif kepatuhan merupakan analisis

karakter dan kualitas perilaku organisasi. Menurut Ripley, paling

tidak terdapat dua kekurangan perspektif kepatuhan, yakni: (1)

banyak faktor non-birokratis yang berpengaruh tetapi justru

kurang diperhatikan, dan (2) adanya program yang tidak didesain

dengan baik. Perspektif kedua adalah perspektif faktual yang

berasumsi bahwa terdapat banyak faktor yang mempengaruhi

proses implementasi kebijakan yang mengharuskan implementor

agar lebih leluasa mengadakan penyesuaian. Kedua perspektif

tersebut tidak kontradiktif, tetapi saling melengkapi satu sama

lain. Secara empirik, perspektif kepatuhan mulai mengakui

adanya faktor eksternal organisasi yang juga mempengaruhi

kinerja agen administratif. Kecenderungan itu sama sekali tidak

bertentangan dengan perspektif faktual yang juga memfokuskan

perhatian pada berbagai faktor non-organisasional yang

mempengaruhi implementasi kebijakan. Berdasarkan pendekatan

kepatuhan dan pendekatan faktual dapat dinyatakan bahwa

keberhasilan kebijakan sangat ditentukan oleh tahap implementasi

dan keberhasilan proses implementasi ditentukan oleh

kemampuan implementor, yaitu: (1) kepatuhan implementor

mengikuti apa yang diperintahkan oleh atasan, dan (2)

kemampuan implementor melakukan apa yang dianggap tepat

sebagai keputusan pribadi dalam menghadapi pengaruh eksternal

dan faktor non-organisasional, atau pendekatan faktual.

2. Lancarnya pelaksanaan rutinitas fungsi, (smoothly functioning

routine and the absence of problem). Rutinitas berasal dari kata rutin

yang dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia rutin memiliki

pengertian prosedur yang teratur dan tidak berubah-ubah.

Prosedur itu sendiri adalah tahapan-tahapan tertentu pada suatu

program yang harus dijalankan untuk mencapai suatu

tujuan, dengan adanya kelancaran rutinitas suatu pelaksanaan

pada program kegiatan dapat menjadikan implementasi yang baik

juga, sehingga suatu keberhasilan implementasi kebijakan dapat

ditandai dengan lancarnya rutinitas fungsi dan tidak adanya

masalah yang dihadapi.

3. Terwujudnya kinerja dan dampak yang dikehendaki (the leading of

the desired performance and impact), bahwa dengan adanya kinerja

dan dampak yang baik merupakan wujud keberhasilan

implementasi kebijakan.

Keberhasilan kebijakan atau program juga dikaji berdasarkan

perspektif proses implementasi dan perspektif hasil. Pada

perspektif proses, program pemerintah dikatakan berhasil jika

pelaksanaannya sesuai dengan petunjuk dan ketentuan

pelaksanaan yang dibuat oleh pembuat program yang mencakup

antara lain cara pelaksanaan, agen pelaksana, kelompok sasaran

dan manfaat program. Sedangkan pada perspektif hasil, program

dapat dinilai berhasil manakala program membawa dampak

seperti yang diinginkan. Suatu program mungkin saja berhasil

dilihat dari sudut proses, tetapi boleh jadi gagal ditinjau dari

dampak yang dihasilkan, atau sebaliknya.

Ketiga perspektif tersebut digunakan untuk mengukur

keberhasilan implementasi kebijakan, sehingga menjadi lebih mudah

untuk diidentifikasi. Teori Ripley dan Franklin ingin menekankan

tingkat kepatuhan para implementor kebijakan terhadap isi kebijakan

itu sendiri. Setelah ada kepatuhan terhadap kebijakan yang ada, pada

tahap selanjutnya melihat kelancaran pelaksanaan rutinitas fungsi,

serta seberapa besar masalah yang dihadapi dalam implementasi.

Pada akhirnya setelah semua berjalan maka akan terwujud kinerja

yang baik dan tercapainya tujuan (dampak) yang diinginkan.

Pelaksanaan fungsi-fungsi tersebut dapat dipakai untuk

mengukur apakah tugas pokok organisasi implementor tersebut telah

berjalan dengan lancar atau belum. Fungsi selanjutnya dapat untuk

mengidentifikasi permasalahan yang ada, yang dapat menghambat

lancarnya implementasi sebuah kebijakan.

Teori yang digunakan Ripley dan Franklin ini bersifat top

down. Teori Rasional (top down) ini lebih menekankan pada usaha

untuk mengidentifikasi faktor-faktor apa saja yang membuat suatu

kebijakan bisa berjalan sukses di lapangan. Model implementasi inilah

yang paling pertama muncul. Pendekatan top downmemiliki

pandangan tentang hubungan kebijakan implementasi seperti yang

tercakup dalam Emile karya Rousseau “Segala sesuatu adalah baik jika

diserahkan ke tangan Sang Pencipta, segala sesuatu adalah buruk di

tangan manusia”.

Rangkuman :

Implementasi kebijakan merupakan suatu upaya suatu upaya untuk

mencapai tujuan-tujuan tertentu dengan saran-sarana tertentu dan dalam

urutan waktu tertentu.

Konsep dan teori implementasi kebijakan memberikan gambaran

bagaimana melakukan intervensi atau implementasi kebijakan dengan

langkah sebagai berikut: (1) mengidentifikasi masalah yang harus

diintervensi, (2) menegaskan tujuan yang hendak dicapai, dan (3) merancang

struktur proses implementasi. Program dengan demikian harus disusun

secara jelas, jika masih bersifat umum, program harus diterjemahkan secara

lebih operasional menjadi proyek.

Model Implementasi kebijakan menurut beberapa ahli adalah sebagai

berikut:

a) Menurut Grindle Keberhasilan suatu implementasi kebijakan publik,

juga menurut Pendekatan Merilee S. Grindle ada 2 variabel yang

mempengaruhi implementasi kebijakan publik, yaitu (content of policy)

dan lingkungan kebijakan (content of implementation).

b) Menurut George C. Edward mengemukakan beberapa 4 (empat)

variabel yang mempengaruhi implementasi kebijakan yakni

komunikasi, sumberdaya, disposisi, dan struktur birokrasi. Keempat

variabel tersebut saling berhubungan satu sama lain.

c) Menurut Van Metter dan Van Horn menjelaskan bahwa kinerja

kebijakan dipengaruhi oleh beberapa variabel yang saling berkaitan,

variable-variabel tersebut yaitu:

1) Standar dan sasaran kebijakan/ukuran dan tujuan kebijakan;

2) Sumber daya;

3) Karakteristik organisasi pelaksana;

4) Sikap para pelaksana;

5) Komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan-kegiatan

pelaksanaan;

6) Lingkungan sosial, ekonomi dan politik.

d) Mazmanian dan Sabatier menjelaskan bahwa ada tiga kelompok

variabel yang mempengaruhi keberhasilan implementasi, yakni:

1. Karateristik dari masalah (tractability of the problems),

2. Karateristik kebijakan/undang-undang (ability of statute to

structure implementation),

3. Variabel lingkungan (nonstatutory variables affecting

implementation).

Latihan :

1. Jelaskan gambaran yang dapat diambil dari konsep dan teori

implementasi kebijakan

2. Jelaskan model implementasi menurut salah seorang ahli yang anda

ketahui !

3. Jelaskan beberapa unsur yang mungkin berpengaruh terhadap suatu

organisasi dalam implementasi kebijakan !

Rujukan :

Agustino, Leo. 2006. Dasar-Dasar Kebijakan Publik. Bandung: Alfabeta.

Baedhowi. 2004. Implementasi Kebijakan Otonomi Daerah Bidang

Pendidikan: Studi Kasus di Kabupaten Kendal dan Kota

Surakarta, Disertasi Departemen Ilmu Administrasi FISIP

Universitas Indonesia, Jakarta.

Edward III, George C (edited), 1984, Public Policy Implementing, Jai

Press Inc, London-England.

Goggin, Malcolm L et al. 1990. Implementation, Theory and Practice:

Toward a Third Generation, Scott, Foresmann and Company,

USA.

Mazmanian, Daniel A and Paul A. Sabatier. 1983. Implementation and

Public Policy, Scott Foresman and Company, USA.

Nakamura, Robert T and FrankSmallwood. 1980. The Politics of Policy

Implementation, St. Martin Press, New York.

Nugroho, Riant. 2003. Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi, Evaluasi.

Jakarta Elex Media Komputindo.

Quade, E.S. 1984. Analysis For Public Decisions, Elsevier Science

Publishers, New York.

Ripley, Rendal B. and Grace A. Franklin. 1986. Policy Implementation

and Bureaucracy, second edition, the Dorsey Press, Chicago-

Illionis.

Sabatier, Paul. 1986. “Top down and Bottom up Approaches to

Implementation Research” Journal of Public Policy 6, (Jan), h.

21-48. Subarsono, AG. 2008. Analisis Kebijakan Publik (Konsep, Teori dan Aplikasi)

Cetakan Ketiga. Yogyakarta: Pustaka Pelajar

Wahab, Solichin A. 1991. Analisis Kebijakan dari Formulasi ke

Implementasi Kebijakan, Bumi Aksara Jakarta.

Wibawa, Samodra. 1994. Kebijakan Publik, Intermedia Jakarta.

Winarno, Budi. 2002. Teori dan Proses Kebijakan Publik,

Media Pressindo Yogyakarta. Wahab, Solichin Abdul. 2008. Analisis Kebijaksanaan; Dari Formulasi ke

Implementasi Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Sinar Grafika.

Winarno, Budi. 2008. Kebijakan Publik: Teori & Proses. Yogyakarta:

Media Pressindo

BAB XII

MONITORING

Pertemuan ke : 11

Standar Kompetensi : Mahasiswa dapat memahami tentang cara

monitoring dan dapat melakukan dalam

kehidupan sehari-hari.

A. Pengertian Monitoring

Monitoring merupakan kegiatan untuk melakukan evaluasi

terhadap implementasi kebijakan [William N Dunn : 520]. Selain itu,

pemantauan merupakan prosedur analisis kebijakan guna

menghasilkan informasi tentang penyebab dan konsekuensi dari

kebijakan-kebijakan publik. Pemantauan memungkinkan analis untuk

menjelaskan hubungan antara operasi kebijakan dan hasil-hasilnya.

Pemantauan bermaksud memberikan pernyataan yang bersifat

penandaan (designative) dan oleh karenanyaterutama berkepentingan

untukmenetapkan premis-premis faktual tentang kebijakn publik.

Sementara premis faktual dan premis nilai selalu berubah, dan “fakta”

serta “nilai” itu interdependen, hanya rekomendasi dan evaluasinya

yang tegas-tegas didasarkan pada premis nilai.Pemantauan

mengahasilakan pernyataan yang bersifat penandaan setelah

kebijakan dan program diadopsi dan diimplementasikan (ex post

facto) [William N Dunn : 522].

Monitoring (pemantauan) merupakan prosedur analisis

kebijakan yang digunakan untuk memberikan informasi tentang sebab

dan akibat dari kebijakan publik. Monitoring juga merupakan sumber

informasi utama tentang implementasi kebijakan. Jadi, Monitoring

merupakan cara untuk membuat pernyataan yang sifatnya penjelasan

(designative claims) tentang kebijakan di waktu lampau maupun

sekarang. Monitoring menghasilkan kesimpulan yang jelas selama dan

setelah kebijakan diadopsi serta diimplementasikan (ex post facto).

B. Peran dan Fungsi Monitoring Dalam Analisis Kebijakan

Monitoring memainkan peran metodologis yang penting dalam

analisis kebijakan. Ketika situasi masalah (problem situation) timbul

saat transformasi tindakan kebijakan menjadi informasi tentang hasil

kebijakan melalui monitoring, situasi masalah (sistem dari berbagai

masalah yang saling tergantung) tersebut ditransformasikan melalui

perumusan masalah ke dalam suatu masalah kebijakan. Monitoring

setidaknya memainkan empat fungsi dalam analisis kebijakan, yaitu: 1) Kepatuhan (compliance) : Monitoring bermanfaat untuk menentukan

apakah tindakan dari para pelaku kebijakan (administrator program, staf,

dll) sesuai dengan standar dan prosedur yang dibuat oleh para legislator.

2) Pemeriksaan (auditing) : Monitoring membantu menentukan apakah

sumberdaya dan pelayanan yang dimaksudkan untuk kelompok sasaran

maupun konsumen tertentu memang telah sampai kepada mereka.

3) Akuntansi : Monitoring menghasilkan informasi yang bermanfaat untuk

melakukan akuntansi atas perubahan sosial dan ekonomi yang terjadi

setelah dilaksanakannya sejumlah kebijakan publik dari waktu ke waktu.

4) Eksplanasi : Monitoring menghimpun informasi yang dapat menjelaskan

mengapa hasil-hasil kebijakan publik dan program berbeda. Informasi

tersebut membantu kita menemukan kebijakan dan program apa yang

berfungsi secara baik, bagaimana mereka berproses, dan mengapa.

Informasi yang dibutuhkan untuk memantau kebijakan publik

harus relevan, dapat diandalkan (reliable) dan valid. Dapat diandalkan

mengandung arti bahwa observasi dalam memperoelh informasi

harus dilakukan secara cermat. Valid atau sahih maksudnya informasi

tersebut benar-benar memberitahu kita tentang apa yang memang kita

maksudkan.

Sebagian informasi bersifat umum, misalnya tentang

karakteristik ekonomi, kependudukan, dan sebagain lagi bersifat

khusus, menyangkut suatu wilayah, kota, dan sub populasi lain dalam

masyarakat. Informasi dapat diperoleh dari berbagai sumber. Pada

umumnya informasi diperoleh dari arsip pada instansi atau badan

terkait berupa buku, monograf, artikel, dan laporan tertulis dari para

peneliti. Bila data dan informasi tidak tersedia pada sumber di atas,

monitoring perlu dilakukan dengan kuesioner, wawancara, dan

observasi lapangan

C. Jenis-jenis hasil kebijakan

Dalam memantau hasil kebijakan, harus dibedakan dua jenis

hasil kebijakan, yaitu: keluaran (outputs), dan dampak (impacts).

Keluaran kebijakan adalah barang, layanan, atau sumberdaya yang

diterima oleh kelompok sasaran atau kelompok penerima

(beneficiaries). Sebaliknya dampak kebijakan merupakan perubahan

nyata pada tingkah laku atau sikap yang dihasilkan oleh keluaran

kebijakan tersebut.

Dalam memantau keluaran serta dampak kebijakan harus diingat

bahwa kelompok sasaran tidak selalu merupakan kelompok penerima.

Kelompok sasaran (target group) merupakan individu, masyarakat

atau organisasi yang hendak dipengaruhi oleh suatu kebijkan dan

program. Sedangkan penerima (beneficiaries) adalah kelompok yang

menerima manfaat atau nilai dari kebijakan tersebut.

Untuk menghitung secara baik keluaran dan dampak kebijakan,

perlu melihat kembali tindakan kebijakan yang dilakukan

sebelumnya. Secara umum tindakan kebijakan mempunyai dua tujuan

utama, yaitu regulasi dan alokasi. Tindakan regulatif adalah tindakan

yang dirancang untuk menjamin kepatuhan terhadap standar atau

prosedur tertentu. Sebaliknya tindakan alokatif adalah tindakan yang

membutuhkan masukan yang berupa uang, waktu, personil dan alat.

Tindakan kebijakan dapat pula dipilah lebih lanjut menjadi

masukan (input) kebijakan dan proses kebijakan. Masukan kebijakan

adalah sumberdaya (waktu, uang, personil, alat, material) yang

dipakai untuk menghasilkan keluaran dan dampak. Proses kebijakan

adalah tindakan organisasional dan politis yang menentukan

transformasi dari masukan kebijakan menjadi keluaran dan dampak

kebijakan.

D. Tujuan dari Monitoring.

1) Menjaga agar kebijakan yang sedang diimplementasikan sesuai

dengan tujuan dan sasarannya.

2) Dapat menentukan kesalahan sedini mungkin sehingga mengurangi

resiko yang lebih besar.

3) Melakukan tindakan modifikasi terhadap kebijakan apabila hasil

monitoring mengharuskan untuk itu.

E. Data dan Informasi untuk monitoring

Monitoring membutuhkan data dan informasi sebagai bahan

untuk melakukan penilaian terhadap proses implementasi kebijakan.

Data dan informasi tersebut bisa didapat melalui metode antara lain : 1) Metode Dokumentasi, yakni dari berbagai laporan kegiatan, seperti

laporan tahunan/semseteran/bulanan.

2) Metode Survei, seperangkat instrumen pertanyaan disiapkan sebelum

melakukan survei, tujuannya menjaring data dari stokeholders, terutama

kelompok sasaran.

3) Metode Observasi Lapangan, mengamati data empiris di lapangan dan

bertujuan untuk lebih meyakinkan dalam membuat penilaian tentang

proses dari kebijakan.

4) Metode Wawancara pada para stakeholders, pedoman wawancara yang

menanyakan berbagai aspek yang berhubungan dengan implementasi

kebijakan perlu dipersiapkan.

5) Metode Campuran, misalnya antara metode dokumentasi dan survei,

atau metode survei dan observasi, atau dengan menggunakan ketiga atau

bahkab keempat metode di atas (lihat Bryant dan White, 1987)

6) Fokus Group Discusson (FGD), melakukan pertemuan dan diskusi

dengan para stakeholder yang bervariasi. Dengan cara demikian maka

berbagai informasi yang lebih valid akan dapat diperoleh melalui cros

check data dan informasi dari berbagai sumber (Sobarsono, 113)

F. Pendekatan Monitoring

Dunn, mengidentifikasi ada empat jenis pendekatan dalam

melakukakn monitoring. 1) Akuntasi sistem sosial, adalah pendekatan monitoring untuk mengetahui

perubahan kondisi sosial yang objektif dan subjektif dari waktu ke waktu.

2) Eksperimen sosial, adalah pendekatan monitoring untuk mengetahui

perubahan sosialyang terjadi dalam suatu kelompok eksperimen dengan

cara membandingkan dengan kelompok kontrol.

3) Akuntasi sosial, adalah pendekatan monitoring yang berusaha untuk

mengetahui hubungan antara masukan, proses, keluaran/hasil, dan

dampak.

4) Sistem riset dan praktik, adalah pendekatan monitoring yang

menerapkan kompilasi, perbandingan dan pengujian secara

sistematisterhadap hasil-hasil implemenyasi kebijakan publik dimasa

lampau.

Pendekatan dalam monitoring tersebut akan dimengerti dari

dua istilah utama yakni :

1. Jenis-jenis Pengendalian.

Pendekatan pemantauan dapat berbeda dalam

pengendaliannya(kontrol) atas tindakan kebijakan. Hanya satu

pendekatan ( yakni eksperimentasi sosial) yang secara langsung

mengontrol masukan dan proses kebijakan. Pendekatan yang lain

“mengontrol” masukan dan proses dengan menentukan setelah

tindakan berapa banyak variasi hasil kebijakan yang merupakan

akibat dari masukan dan proses, dibandingkan dengan faktor

eksternal (extraneous) yang tidak secara langsung berkaitan dengan

tindakan kebijakan.

2. Jenis- jenis Informasi yang Dibutuhkan.

Pendekatan pemantauan dapat poula berbeda menurut

informasi yang mereka perlukan. Beberapa pendekatan (yakni

eksperimentasi sosial dan auditing sosial) mengharuskan

dikumpulkannya informasi baru. Akuntansi sistem sosial dapat saja

tidak membutuhkan informasi baru semacam ini, sedangkan sintesis

riset-praktek mendasarkan diri sepenuhnya pada informasi yang

tersedia saja (tidak usah menggali data).

Tabel. 12.I

Perbedaan Utama Diantara Empat Pendekatan Pemantauan

Pendekatan Jenis

Pengendalian

Jenis Informasi

Yang Dibutuhkan

Akuntasi sistem

sosial

kuantitatif Informasi Lama

dan/atau baru

Eksperimentasi

sosial

Manipulasi

langsung

Informasi baru dan

kuantitatif

Pemeriksaan sosial Kuantitatif

dan/atau kualitatif

Informasi Baru

Sintesis Riset-

praktek

Kuantitatif

dan/atau kualitatif

Informasi Lama

Tiap-tiap pendekatan tersebut memiliki sifat yang sama,

diantara kesamaanya adalah : 1) Semua berusaha memantau hasil kebijakan yang relevan.

2) Terfokus pada tujuan.

3) Berorientasi pada perubahan ( change-oriented).

4) Klasifikasi silang atas keluaran dan dampak dengan variabel lain,

termasuk variabel yang dipakai untuk memantau masukan serta proses

kebijakan.

5) Kerangka Umum Pemantauan.

Adapun teknik yang dapat digunakan untuk keempat

pendekatan monitoring diantaranya disajikan dalam bentuk sajian

grafik dan sajian tabel. Sementara teknik angka indeks, analisis waktu

berkala terinterupsi dan analisis berkala terkontrol tidak memadai

digunakan dalam pendekatan sintesis riset dan praktek. Teknik

analisis diskontinuitas regresi hanya memadai digunakan untuk

pendekatan ekspeimentasi sosial. 1) Sajian grafik

Grafik yaitu gambar yang mewakili nilai dari satu atau lebih

variabel tindakan atau hasil. Sajian grafik dapat digunakan untuk

melukiskan sebuah variabel pada satu titik waktu atau lebih, atau

untuk merangkum hubungan antara dua variabel. Sumbu horizontal

digunakan untuk variabel bebas (X), sedangkan sumbu vertikal untuk

variabel terikat (Y). Kesulitan yang biasa dijumpai dalam

menggunakan grafik adalah interpretasi yang palsu, yakni suatu

situasi dimana dua variabel tampak berkorelasi tapi sebenarnya

keduanya berkorelasi dengan variabel lain. 2) Indeks Gini

Kurva lorenz digunakan untuk menampilkan distribusi populasi

atau suatu kegiatan. Kurva lorenz ini dapat ditampilkan dalam bentuk

rasio konsentrasi Gini (sering disebut indeks gini). Indeks Gini

mengukur proporsi dari total wilayah di baeah garis diagonal yang

terletak di wilayah antara garis diagonal dan kurva lorenz. Indeks Gini

membentang dari nol (tidak ada konsentrasi sama sekali ) hingga 1,0

(konsentrasi maksimum). Rumus untuk menghitung proporsi ini

adalah: dimana, XI = distribusi persentase kumulatif dari jumlah

wilayah. YI = distribusi persentase kumulatif dari populasi atau suatu

kegiatan. 3) Tampilan tabel

Sebuah tabel dimaksudkan untuk merangkum gambaran penting

dari sebuah variabel atau lebih. Bentuk paling sederhana dari tabel

adalah tabel satu dimensi, yang menyajikan informasi tentang hasil

kebijakan dalam sebuah dimensi misalnya umur, pendapatan, dsb.

Informasi dapat pula disusun dalam tabel dua dimensi, misalnya

tingkat pendidikan menurut pendapatan. Jenis lain dari tabel dua

dimensi dapat berupa analisis terhadap dua kelompok atau lebih

berdasarkan derajat kekuatan dari berbagai variabel hasil, misalnya

jumlah angkatan kerja. Dalam memantau hasil kebijakan, data dapat

pula disusun dalam tabel tiga dimensi, terutama untuk melihat

perbedaan kondisi dalam suatu kurun waktu. 4) Indeks

Angka-angka indeks adalah alat yang bermanfaat untuk

memantau perubahan variabel-variabel hasil kebijakan antar waktu.

Waktu tertentu yang dijadikan dasar ini ditetapkan secara arbiter

mempunyai nilai 100. Angka ini dijadikan standar untuk

membandingkan perubahan-perubahan pada periode berikutnya

yang dijumpai dalam indikator-indikator yang dianalisis. Ada dua

prosedur umum untuk membuat angka indeks, yaitu: agregasi dan

rata-rata. Indeks agregasi dibuat dengan menjumlah nilai dari semua

indikator untuk periode tertentu. Sedangkan rata-rata metode relatif

mengharuskan dihitungnya perubahan rata-rata dalam nilai dari

suatu indikator dari waktu ke waktu.

Angka indeks mempunyai beberapa keterbatasan, antara lain:

Prosedur pembobotan yang eksplisit seringkali kurang tepat; Sukar

diperoleh data sampel untuk mengindeks data yang berharga bagi

semua kelompok masyarakat ; Tidak terlalu mencerminkan

perubahan kualitatif dari waktu ke waktu ; Tidak memberikan cara

sistematis untuk mengkaitkan perubahan-perubahan pada hasil-hasil

kebijakan dengan tindakan-tindakan kebijakan yang dilakukan

sebelumnya.

5) Analisis waktu berkala terinterupsi

Adalah suatu prosedur untuk menunjukkan akibat dari tindakan

kebijakan terhadap hasil kebijakan dalam bentuk grafik. Grafik ini

merupakan alat yang sangat ampuh untuk menguji akibat dari

intervensi kebijakan terhadap beberap segi dari suatu hasil kebijakan.

Teknik monitoring ini lebih sesuai untuk pendekatan eksperimentasi

sosial yang disebut "kuasi-elsperimental" karena tidak memiliki suatu

karakteristik dari eksperimen klasik (yakni, seleksi partisipan secara

acak, penentuan kelompok eksperimen dan kontrol secara acak, dan

pengukuran sebelum dan setelah perlakuan eksperimental diberikan). 6) Analisis berkala terkontrol

Memanfaatkan satu atau lebih kelompok kontrol bagi suatu

desain seri waktu terinterupsi. Ini untuk menentukan apakah

karakteristik dari kelompok menimbulkan akibat independen

terhadap hasil kebijkan, terpisah dari tindakan kebijakannya sendiri.

Teknik monitoring ini lebih membantu secara cermat menentukan

validitas kesimpulan tentang akibat tindakan kebijakan terhadap

hasilnya. 7) Analisis diskontinuitas regresi

Adalah suatu grafik atau prosedur statistik yang digunakan

untuk menghitung dan membandingkan berbagai ramalan tentang

hasil-hasil tindakan kebijakan di antara dua kelompok atau lebih, yang

salah satunya memperoleh sentuhan kebijakan sedangkan yang

lainnya tidak. Teknik ini merupakan satu-satunya prosedur yang

paling memadai untuk eksperimentasi sosial. Eksperimen ini

mengharuskan adanya "perbaikan sosial yang dilakukan secara

terbatas, sehingga tidak dapat diberikan kepada semua individu".

Kelebihan dari analisis diskontinuitas regresi adalah bahwa analisis ini

memungkinkan kita untuk memantau akibat dari penyediaan suatu

sumber daya yang terbatas bagi anggota populasi target yang paling

membutuhkan.

Selanjutnya , monitoring terhadap suatu kebijakan baru dapat

dilakukan setelah adanya tindakan dari para pelaku kebijakan

terhadap objek atau kelompok sasaran. Dengan kata lain rencana

kebijakan tersebut telah diimplementasikan menjadi kebijakan publik.

Sehingga minimal analis dapat "melihat" adanya perubahan atau hasil

yang signifikan dari tindakan kebijakan tersebut baik berupa data-data

kuantitatif maupun data kualitatif berdasarkan hasil pengamatan.

Pelaksanaan monitoring yang bersifat ex post facto atau pasca

penerapan kebijakan ini sama halnya dengan prinsip evaluasi.

Bedanya dalam monitoring intinya analis hanya mengumpulkan

informasi seputar pelaksanaan kebijakan, baik berupa data objektif

maupun subjektif, berdasarkan indikator-indikator yang telah dipilih.

Sedangkan dalam evaluasi, analis memasukkan penilaiannya

terhadap informasi yang telah dikumpulkan dalam proses monitoring

tersebut. Jadi dari suatu hasil evaluasi analis dapat menilai apakah

suatu proses atau keluaran kebijakan berhasil mencapai tujuan yang

ditetapkan pembuat kebijakan atau tidak, sedangkan dalam

monitoring hal tersebut tidak dapat dilakukan. Bagaimanapun

seharusnya kegiatan monitoring dan evaluasi tidak dapat dipisahkan

dan mampu berjalan seiring dengan diterapkannya suatu kebijakan

publik.

Karena monitoring berfungsi menghimpun informasi dalam

setiap tahapan kebijakan mulai dari masukan, proses, keluaran, dan

dampak, maka seharusnya ditetapkan suatu syarat utama tentang

bentuk informasi yang layak dijadikan bahan untuk monitoring.

Setidaknya penetapan indikator sebagai batasan pengamatan dalam

pengumpulan informasi tersebut dapat dibuktikan secara ilmiah.

Misalnya dalam menentukan kelompok sasaran dan kelompok kontrol

dalam pendekatan eksperimentasi sosial, analis memiliki dasar ilmiah

yang mampu membuktikan bahwa kedua kelompok tersebut layak

dibandingkan satu dengan yang lainnya. Dengan demikian tingkat

keakuratan informasi antar satu analis dengan analis yang lain tidak

saling menyimpang.

Setiap pendekatan yang digunakan dalam proses monitoring

menghasilkan kedalaman informasi yang berbeda. Masing-masing

juga memilki kelebihan dan kelemahan dalam menghimpun informasi

hasil kebijakan yang dibutuhkan oleh analis. Pendekatan Akuntansi

Sistem Sosial dan Eksperimentasi Sosial sangat "memuja" angka-angka

statistik yang telah dihimpun badan lain. Dalam menggunakan

pendekatan tersebut, analis hanya perlu mengumpulkan data-data

statistik yang telah ada, itupun berupa data keluaran atau dampak dari

kebijakan yang diamati. Akibatnya seringkali diperoleh hasil

monitoring yang kurang akurat karena dengan dua pendekatan

tersebut analis tidak memperhatikan ada tidaknya penyimpangan

dalam proses transformasi masukan menjadi keluaran kebijakan.

Berdasarkan pengamatan, kegiatan monitoring yang sedang dalam

tahap percobaan di Indonesia banyak yang menggunakan pendekatan

semacam ini. Hal tersebut wajar karena dengan pendekatan ini biaya

dan waktu yang dibutuhkan untuk kegiatan monitoring relatif lebih

sedikit. Sayangnya data statistik yang tersedia di Indonesia sebagai

sumber informasi utama untuk pendekatan ini masih sangat terbatas

dan belum sepenuhnya dapat diandalkan. Dengan demikian

diperlukan sumber-sumber informasi baru yang dijadikan sumber

monitoring.

Pendekatan Pemeriksaan Sosial dan pendekatan Sintesis Riset

dan Praktek telah memasukan penilaian subjektif dari para pakar dan

juga memperhatiakn proses transformasi sumberdaya, sehingga

informasi yang diperoleh sebagai hasil monitoring lebih lengkap dan

menyeluruh. Namun prosedur penghimpunan data-data kualitatif

(riset) dan kuantitatif yang dikemukakan oleh Dunn seperti metode

survei riset dan metode survei kasus belum memiliki format yang baku

dan belum tentu cocok diterapkan di Indonesia. Di Indonesi penelitian

dan riset yang dilakukan kebanyakan kurang objektif dan seringkali

memihak pada suatu badan terutama badan pemberi dana riset.

Jenis-jenis informasi yang dijadikan bahan monitoring sebaiknya

tidak hanya berupa data statistik yang sifatnya objektif atau data

subjektif saja. Kedua jenis informasi itu harus dilakukan bersama sama

sehingga satu sama lain dapat saling melengkapi dan saling

menguatkan (cross checking). Data statistik sebagai sumber bahan

monitoring harus diwaspadai keabsahannya. Kasus yang ada di

Indonesia mengilustrasikan bahwa seringkali data statistik yang

dihasilkan berbeda-beda antar instansi atau badan penghimpun data.

Contohnya data jumlah penduduk yang dikeluarkan BPS berbeda

dengan data yang sama yang dikeluarkan oleh BKKBN.

Contoh di atas secara tidak langsung menggambarkan bahwa

kegiatan monitoring di Indonesia masih memiliki banyak kekurangan,

baik dalam segi teknis maupun badan pelaksananya. Fungsi DPR

selaku badan legislatif tinggi RI lebih mengarah sebagai evaluator

daripada pihak yang melakukan monitoring. Padahal sebagaimana

disebutkan tadi, kegiatan monitoring merupakan langkah awal untuk

mencapai proses evaluasi yang sesuai dan mengarah pada tujuan

kebijakan. Tampaknya di beberapa badan tinggi formal di Indonesia,

kegiatan monitoring belum dilakukan secara khusus, namun

disamakan dengan proses pengumpulan data yang dilakukan sebagai

bagian dari proses evaluasi kebijakan.

Dilain pihak kegiatan monitoring sesungguhnya sudah mulai

dilakukan oleh lembaga-lembaga independen (misalnya ICW)

maupun pihak yang ditunjuk langsung oleh badan legislatif

(misisalnya konsultan). Namun disayangkan kegiatan monitoring

yang sedang berlangsung itu sifatnya masih sektoral, tergantung

bidang pengamatan lembaga yang melakukan monitoring tersebut.

Sehingga tentunya masih banyak tindakan kebijakan yang belum

termonitor pelaksanaannya.

Kegiatan monitoring yang masih dalam tahap percobaan di

Indonesia tentunya masih memiliki kekurangan disebabkan belum

terdapatnya kebijakan khusus dari pemerintah mengenai proses dan

prosedur kegiatan monitoring itu sendiri. Hanya sebagian kecil dari

masyarakat Indonesia yang menyadari pentingnya kegiatan

monitoring sebagai alat kontrol pencapaian tujuan kebijakan publik.

Sebagian besar masyarakat Indonesia lainnya kurang paham tentang

tindakan monitoring seperti apa yang dapat dilakukan dan bagaimana

metoda penyampaian hasil monitoring tersebut dan kepada siapa. Hal

tersebut cukup wajar karena badan dan tokoh-tokoh elit politik di

Indonesia belum terbiasa menerima tanggapan dan juga belum ada

kebijakan yang mengatur proses transfer tanggapan tersebut.

Hambatan terbesar lainnya yang menjadi masalah dalam

kegiatan monitoring di Indonesia adalah keterbatasan dana dan

ketersediaan sumberdaya dalam bentuk lembaga riset yang khusus

melakukan monitoring terhadap setiap kebijakan publik yang telah

diimplementasikan. Di Amerika, lembaga-lembaga riset yang

menangani monitoring kebijakan memperoleh dana dari sumber pajak

yang dibebaskan. Sayangnya cara tersebut tidak dapat diadopsi di

Indonesia karena kesadaran membayar pajak masyarakatnya masih

sangat rendah. Selain itu sepertinya pajak di Indonesia lebih

dialokasikan untuk menutupi hutang negara terdahulu. Sebenarnya

Indonesia memiliki sistem kemasyarakatan yang potensial sebagai

sumber daya untuk melaksanakan kegiatan monitoring, yaitu adanya

RT (rukun tetangga), RW (rukun warga), maupun kelurahan. Lembaga

masyarakat terkecil inilah yang sanggup melakukan pemantauan

terhadap hasil kebijakan yang hampir sebagian besar dirasakan

langsung sebagai kelompok sasaran atau kelompok penerima dampak.

Sehingga hasil monitoring akan lebih konkrit dan tidak mengarah

pada kepentingan suatu elemen atau badan tertentu asalkan telah

terbentuk suatu prosedur monitoring yang baku dan telah disahkan

sebagai suatu kebijakan publik tersendiri.

Pendekatan Akuntasi Sistem Sosial antara lain cocok diterapkan

untuk kebijakan pembangunan rumah sangat sederhana (RSS) dan

rumah susun. Indikator yang sesuai digunakan yaitu jumlah keluarga

yang hidup di rumah semi dan non permanen. Dari hasil monitoring

diperoleh informasi berapa jumlah unti rumah yang masih dibutuhkan

atau sebenarnya jumlah itu sudah berlebihan. Pendekatan

Eksperimentasi sosial dapat digunakan untuk memonitoring

keberhasilan program GNOTA di Indonesia dengan membandingkan

tingkat anak putus sekolah antara kelompok yang memperoleh

bantuan GNOTA dengan kelompok karakteristik sama yang belum

menerima bantuan dalam kurun waktu tertentu. Sementara

pendekatan Sintesis Riset dan Penelitian dapat digunakan untuk

memantau kebijakan penetapan badan-badan pengelola UMR yaitu

dengan cara memeriksa laporan penelitian yang mengungkapkan

kinerja para calon badan pengelola dan juga kasus-kasus yang pernal

ditangani.

Rangkuman : 1. Jenis pendekatan dalam melakukan monitoring.

a) Akuntasi sistem sosial, adalah pendekatan monitoring untuk

mengetahui perubahan kondisi sosial yang objektif dan subjektif dari

waktu ke waktu.

b) Eksperimen sosial, adalah pendekatan monitoring untuk mengetahui

perubahan sosialyang terjadi dalam suatu kelompok eksperimen

dengan cara membandingkan dengan kelompok kontrol.

c) Akuntasi sosial, adalah pendekatan monitoring yang berusaha untuk

mengetahui hubungan antara masukan, proses, keluaran/hasil, dan

dampak.

d) Sistem riset dan praktik, adalah pendekatan monitoring yang

menerapkan kompilasi, perbandingan dan pengujian secara

sistematisterhadap hasil-hasil implemenyasi kebijakan publik dimasa

lampau.

2. Monitoring setidaknya memainkan empat fungsi dalam analisis

kebijakan, yaitu:

a) Kepatuhan (compliance) : Monitoring bermanfaat untuk

menentukan apakah tindakan dari para pelaku kebijakan

(administrator program, staf, dll) sesuai dengan standar dan

prosedur yang dibuat oleh para legislator.

b) Pemeriksaan (auditing) : Monitoring membantu menentukan

apakah sumberdaya dan pelayanan yang dimaksudkan untuk

kelompok sasaran maupun konsumen tertentu memang telah

sampai kepada mereka.

c) Akuntansi : Monitoring menghasilkan informasi yang bermanfaat

untuk melakukan akuntansi atas perubahan sosial dan ekonomi

yang terjadi setelah dilaksanakannya sejumlah kebijakan publik dari

waktu ke waktu.

d) Eksplanasi : Monitoring menghimpun informasi yang dapat

menjelaskan mengapa hasil-hasil kebijakan publik dan program

berbeda. Informasi tersebut membantu kita menemukan kebijakan

dan program apa yang berfungsi secara baik, bagaimana mereka

berproses, dan mengapa.

3. Hambatan terbesar lainnya yang menjadi masalah dalam kegiatan

monitoring di Indonesia adalah keterbatasan dana dan ketersediaan

sumberdaya dalam bentuk lembaga riset yang khusus melakukan

monitoring terhadap setiap kebijakan publik yang telah

diimplementasikan

Latihan : 1. Jelaskan apa yang dimaksud dengan monitoring !

2. Jelaskan jenis-jenis pendekatn dalam melakukan monitoring !

3. Jelaskan fungsi monitoring dalam kebijakan publik !

4. Jelaskan hambatan-hambatan dalam melakukan monitoring !

Bahan Bacaan : 1. Leo Agustino, (2008), Dasar-dasar Kebijakan Publik, Bandung: Alfabeta

2. Subarsono. 2011. Analisis Kebijakan Publik. Yogyakarta. Pustaka Pelajar.

3. Subarsono, (2005), Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori, dan

Aplikasi, Yogyakarta : Pustaka Pelajar

4. William N. Dunn, (2002), Pengantar Analisis Kebijakan Publik

(terjemahan), Gadjah Mada University Press, Yogyakarta

BAB XIII

EVALUASI KEBIJAKAN

Pertemuan ke : 12

Standar Kompetensi : Mahasiswa memeiliki pengetahuan tentang

konsep evaluasi kebijakan publik

A. Pendahuluan

Menurut William N Dunn dalam Publik Policy Analisis: An

Introduction menjelaskan bahwa evaluasi merupakan salah satu dari

proses ataupun siklus kebijakan publik setelah perumusan masalah

kebijakan, implementasi kebijakan, dan monitoring atau pengawasan

terhadap implementasi kebijakan. Pada dasarnya, evaluasi kebijakan

bertujuan untuk menilai apakah tujuan dari kebijakan yang dibuat dan

dilaksanakan tersebut telah tercapai atau tidak. Tetapi evaluasi tidak

hanya sekedar mengahasilkan sebuah kesimpulan mengenai tercapai

atau tidaknya sebuah kebijakan atau masalah telah terselesaikan,

tetapi evaluasi juga berfungsi sebagai klarifikasi dan kritik terhadap

nilai-nilai yang mendasari kebijakan, membantu dalam penyesuaian

dan perumusan masalah pada proses kebijakan selanjutnya.

Evaluasi merupakan salah satu dari prosedur dalam analisis

kebijakan publik. Metodologi analisis kebijakan publik pada

hakikatnya menggabungkan lima prosedur umum yang lazim dipakai

dalam pemecahan masalah manusia yaitu definisi (perumusan

masalah), prediksi (peramalan), preskripsi (rekomendasi), dan

evaluasi yang mempunyai nama sama dengan yang dipakai dalam

bahasa sehari-hari yang berfungsi menyediakan informasi mengenai

nilai atau kegunaan dari konsekuensi pemecahan masalah atau

pengatasan masalah. Dalam beberapa tahun belakangan ini, dimana

persoalan-persoalan yang dihadapi pemerintah sedemikian kompleks

akibat krisis multidimensional, maka bagaimanapun keadaan ini

sudah barang tentu membutuhkan perhatian yang besar dan

penanganan pemerintah yang cepat namun juga akurat agar

persoalan-persoalan yang begitu kompleks dan berat yang dihadapi

oleh pemerintah segera dapat diatasi. Kondisi seperti ini pada

akhirnya menempatkan pemerintah dan lembaga tinggi Negara

lainnya berada pada pilihan-pilihan kebijakan yang sulit.

Kebijakan yang diambil tersebut terkadang membantu

pemerintah dan rakyat Indonesia keluar dari krisis, tetapi dapat juga

terjadi sebaliknya, yakni malah mendelegitimasi pemerintah itu

sendiri. Dalam menyelesaikan persoalan-persoalan yang muncul

diperlukan pengambilan kebijakan yang tepat, sehingga kebijakan

tersebut tidak menimbulkan permasalahan baru. Pengambilan suatu

kebijakan tentunya memerlukan analisis yang cukup jeli, dengan

menggunakan berbagai model serta pendekatan yang sesuai dengan

permasalahan yang akan dipecahkan. Untuk bisa mengambil

kebijakan yang sesuai dengan permasalahan yang ada, dipandang

sangat perlu bagi pengambil kebijakan untuk mengerti serta

memahami berbagai model dan pendekatan yang dapat digunakan

sebagai dasar dalam pengambilan suatu kebijakan.

Menurut Wibawa dkk (1994) bahwa pada tahap ini evaluasi

yang dilakukan adalah untuk: a. Mengetahui proses pembuatan kebijakan (dilakukan dan sesudah

kebijakan)

b. Proses implementasi (evaluasi summatif dan formatif yang disebut

evaluasi implementasi)

c. Konsekuensi kebijakan (evaluasi dampak kebijakan)

d. Efektifitas dampak kebijakan (evaluasi dampak kebijakan)

Dalam tahapan diatas selalu disertai dengan prosedur analisis kebijakan,

yang dimulai dengan perumusan masalah, peramalan (prediksi),

rekomendasi pemantauan serta evaluasi. Prosedur analisis ini digunakan

untuk mengubah scientific information menjadi policy relevant information,

Pada tahap penilaian kebijakan ini semua proses implementasi

dinilai apakah sesuai dengan yang telah ditentukan sebelumnya dan

pada saat ini evaluasi dapat dilakukan. Evaluasi membuahkan

penngetahuan yang relevan dengan kebijakan tentang

ketidaksesuaian antara kinerja kebijakan yang diharapkan dengan

benarbenar dihasilkan. Jadi ini membantu pengambilan kebijakan

pada tahap penilaian kebijakan terhadap proses pembuatan kebijakan.

Evaluasi tidak hanya menghasilkan kesimpulan mengenai seberapa

jauh masalah telah terselesaikan tetapi juga menyumbang pada

klarifikasi dan kritik terhadap nilai-ninlai yangmendasari kebijakan,

membantu dalam penyesuaian dan perumusan kembali masalah.

Pada tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau

dievaluasi, untuk melihat sejauh mana kebijakan yang dibuat telah

mampu memecahkan masalah. Kebijakan public pada dasarnya dibuat

untuk meraih dampak yang diinginkan. Dalam hal ini, ditentukanlah

ukuran-ukuran atau keriteria-kriteria yang menjadi dasar untuk

menilai apakah kebijakan public telah meraih dampak yang

diinginkan.

Evaluasi kebijakan adalah kegiatan yang menyangkut estimasi

atau penilaian kebijakan yang mencakup substansi, implementasi dan

dampak (Anderson: 1975). Evaluasi kebijakan dipandang sebagai

suatu kegiatan fungsional. Artinya, evaluasi kebijakan tidak hanya

dilakukan pada tahap akhir saja melainkan kepada seluruh proses

kebijakan. Menurut W. Dunn, istilah evaluasi mempunyai arti yang

berhubungan, masing-masing menunjuk pada aplikasi beberapa skala

nilai terhadap hasil kebijakan dan program. Evaluasi mencakup :

kesimpulan, klarifikasi, kritik, penyesuaian dan perumusan masalah

kembali.

B. Konsep Evaluasi Kebijakan

Kebijakan harus diawasi dan salah satu mekanisme pengawasan

yang disebut “evaluasi kebijakan”. Evaluasi diperlukan untuk melihat

kesenjangan antara harapan dan kenyataan. Evaluasi tidak hanya

menghasilkan kesimpulan mengenai seberapa jauh masalah yang

telah terselesaikan, tetapi juga menyumbang pada klarifikasi dan

kritik terhadap nilai-nilai yang mendasari kebijakan, membantu dalam

penyesuaian dan perumusan kembali masalah.

Evaluasi ditujukan untuk menilai sajauh mana keefektivan

kebijakan publik guna dipertanggungjawabkan kepada

konstituennya. Efektivitas dapat diartikan sebagai suatu usaha untuk

mencapai hasil yang maksimal dengan memanfaatkan sumberdaya

yang ada. Kaitannya dengan kebijakan, menurut Ramdan dkk, ukuran

efektivitas kebijakan yaitu: 1) Efisiensi, suatu kebijakan harus mempu meningkatkan efisiensi

penggunaan sumberdaya secara optimal.

2) Adil, bobot kebijakan harus ditempatkan secara adil yakni kepentingan

publik tidak terabaikan.

3) Mengarah kepada insentif, suatu kebijakan harus mengarah kepada atau

merangsang tindakan dalam perbaikan dan peningkatan sasaran yang

ditetapkan.

4) Diterima oleh publik, oleh karena diperuntukkan bagi kepentingan publik

maka kebijakan yang baik harus diterima oleh publik

5) Moral, suatu kebijakan harus dilandasi oleh moral yang baik.

Evaluasi kebijakan publik harus dipahami sebagai sesuatu yang

bersifat positif. Evaluasi bertujuan untuk mencari kekurangan dan

menutup kekurangan. Ciri dari evaluasi kebijakan adalah: 1. Tujuannya menemukan hal-hal yang strategis untuk meningkatkan

kinerja kebijakan.

2. Evaluator mampu mengambil jarak dari pembuat kebijakan, pelaksana

kebijakan dan target kebijakan.

3. Prosedur dapat dipertanggungjawabkan secara metodologi.

4. Dilaksanakan tidak dalam suasana permusuhan atau kebencian

Evaluasi memberi informasi yang valid dan dapat dipercaya

mengenai kinerja kebijakan, yaitu seberapa jauh kebutuhan, nilai dan

kesempatan telah dapat dicapai melalui tindakan publik. Evaluasi

memberi sumbangan pada klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai

yang mendasari pemilihan tujuan dan target, dan evaluasi

memberikan sumbangan pada aplikasi metode-metode analisis

kebijakan lainnya, termasuk perumusan masalah dan rekomendasi.

Secara umum, William N Dunn (dalam Riant Nugroho, 2009:537)

menggambarkan kriteria-kriteria evaluasi kebijakan publik sebagai

berikut: 1. Efektivitas

Pertanyaan : apakah hasil yang diinginkan telah tercapai?

Ilustrasi : unit pelayanan 2. Efesiensi

Pertanyaan : seberapa banyak usaha diperlukan untuk

mencapai hasil yang diinginkan?

Ilustrasi : unit biaya, manfaat bersih, rasio cost-benefit 3. Kecukupan

Pertanyaan : seberapa jauh pencapaian hasil yang diinginkan

memecahkan masalah?

Ilustrasi : biaya tetap, efektifitas tetap 4. Perataan

Pertanyaan : apakah biaya manfaat didistribusikan dengan

merata kepada kelompok-kelompok yang

berbeda?

Ilustrasi : kriteria pareto, kriteria kaldor-hicks, kriteria

rawls 5. Responsivitas

Pertanyaan : apakah hasil kebijakan memuaskan kebutuhan,

preferensi, atau nilai kelompok-kelompok

tertentu?

Ilustrasi : konsistensi dengan survei warga negara 6. Ketepatan

Pertanyaan : apakah hasil (tujuan) yang diinginkan benar-

benar berguna atau bernilai?

Ilustrasi : program publik harus merata dan efisien

Unsur-unsur pokok evaluasi kebijakan, yaitu: 1) Tujuan (goals), termasuk kendala normatif dan pertimbangan relatif

untuk mencapai tujuan (goals).

2) Kebijakan, program, proyek, keputusan, pilihan, sarana atau alternatif

lain yang tersedia untuk mencapai tujuan.

3) Hubungan antara kebijakan dan tujuan, termasuk hubungan yang

terbentuk oleh intuisi, kewenangan, statistik, pengamatan, deduksi,

perkiraan atau sarana lain.

4) Penarikan kesimpulan tentatif sebagai kebijakan atau kombinasi

kebijakan yang mana paling baik untuk diadopsi dalam hal tujuan,

kebijakan dan hubungan.

5) Menentukan apa yang akan dilakukan untuk memetakan alternatif

kebijakan

Untuk dapat melakukan evaluasi kebijakan publik, ada 7 (tujuh)

kriteria yang harus dipenuhi, yaitu: 1) Relevansi

Evaluasi kebijakan harus dapat memberikan informasi yang

dibutuhkan oleh pembuat dan pelaku-pelaku kebijakan dan harus

dapat menjawab pertanyaan secara benar pada waktu yang tepat. 2) Signifikan

Evaluasi kebijakan harus dapat memberikan informasi baru dan

penting bagi para pelaku kebijakan melebihi dari hal-hal yang

selama ini mereka anggap telah jelas dan terang. 3) Validitas

Evaluasi kebijakan harus dapat memberikan pertimbangan yang

persuasif dan seimbang mengenai hasil-hasil nyata dari kebijakan

atau program. 4) Reliabilitas

Evaluasi kebijakan harus dapat membuktikan bahwa kesimpulan

hasil evaluasi tidak didasarkan pada informasi melalui prosedur

pengukuran yang tidak teliti dan konsisten. 5) Objektivitas

Evaluasi kebijakan harus dapat memberikan laporan kesimpulan

dan informasi pendukung yang sempurna dan tidak memihak

(bias), yaitu informasi yang membuat evaluator-evaluator dapat

mencapai kesimpulan-kesimpulan yang sama. 6) Ketepatan waktu

Evaluasi kebijakan harus dapat menyediakan informasi tepat pada

waktunya (pada waktu keputusan harus dibuat). 7) Daya guna

Evaluasi kebijakan harus dapat menyediakan informasi yang bisa

dimengerti dan dipergunakan oleh pembuat dan pelaku-pelaku

kebijakan yang lain.

Edwar A. Suchman (dalam Riant Nugroho, 2003:199) di sisi lain lebih

masuk ke sisi praktis dengan mengemukakan enam langkah dalam

evaluasi kebijakan, yaitu: 1) Mengidentifikasi tujuan program yang akan dievaluasi

2) Analisis terhadap masalah

3) Deskripsi dan standardisasi kegiatan

4) Pengukuran terhadap tingkatan perubahan yang terjadi

5) Menentukan apakah perubahan yang diamati merupakan akibat dari

kegiatan atau karena penyebab yang lain

6) Beberapa indikator untuk menentukan keberadaan suatu dampak

Jamed Anderson (dalam Riant Nugroho, 2009:541) membagi evaluasi

kebijakan publik menjadi tiga. Pertama, evaluasi kebijakan publik yang

dipahami sebagai kegiatan fungsional. Kedua, evaluasi yang

memfokuskan pada bekerjanya kebijakan. Ketiga, evaluasi kebijakan

sistematis yang melihat secara objektif program-program kebijakan

yang ditujukan untuk mengukur dampaknya bagi masyarakat dan

sejauh mana tujuan-tujuan yang ada telah dinyatakan telah dicapai.

Sementara itu, Bingham dan Felbinger (dalam Riant Nugroho,

2009:542) membagi evaluasi kebijakan menjadi empat jenis, yaitu: 1. Evaluasi proses, yang fokus pada bagaimana proses implementasi suatu

kebijakan.

2. Evaluasi impak, yang fokus pada hasil akhir suatu kebijakan.

3. Evaluasi kebijakan, yang menilai hasil kebijakan dengan tujuan yang

direncanakan dalam kebijakan pada saat dirumuskan.

4. Meta-evaluasi, yang merupakan evaluasi terhadap berbagai hasil atau

temuan evaluasi dari berbagai kebijakan yang terkait.

C. Pengertian Evaluasi Kebijakan

Evaluasi merupakan salah satu tingkatan di dalam proses kebijakan

publik, evaluasi adalah suatu cara untuk menilai apakah suatu kebijakan

atau program itu berjalan dengan baik atau tidak. Islamy (2000) dalam safi’I

mengatakan bahwa penelitian (evaluasi) kebijakan adalah merupakan

langkah terakhir dari suatu proses kebijakan. Salah satu aktivitas fungsional,

evaluasi kebijakan tidak hanya dilakukan dengan mengikuti aktivitas-

aktivitas sebelumnya, yaitu pengesahan (formulasi) dan pelaksananan

(implementasi) kebijakan, tetapi dapat terjadi pada seluruh aktivitas-aktivitas

fungsional yang lain dalam proses kebijakan.

Evaluasi kebijakan dapat mencangkup tentang isi kebijakan,

pelaksanaan kebijakan, dan dampak kebijakan. Jadi evaluasi kebijakan bisa

dilakukan pada fase perumusan masalah, formulasi usulan kebijakan,

implementasi kebijakan, legitimasi kebijakan dan seterusnya.

Evaluasi menurut Dunn yang dikutif oleh Riant Nugroho dalam bukunya

Kebijakan Publik (Formulasi, Implementasi, dan Evaluasi) mendefinisikan

evaluasi sebagai : “Evaluasi mempunyai arti yang berhubungan, masing-

masing menunjuk pada aplikasi beberapa skala nilai terhadap hasil kebijakan

dan program. Secara umum istilah evaluasi dapat disamakan dengan

penafsiran (appraisal), pemberian angka (Ratting) dan penilaian (Assesment),

kata-kata yang menyatakan usaha untuk menganalisis hasil kebijakan dalam

arti satuan lainnya. Dalam arti yang lebih spesifik, evaluasi berkenaan

dengan produksi informasi mengenai nilai atau manfaat hasil kebijakan”.

Evaluasi kebijakan adalah kegiatan yang menyangkut estimasi

atau penilaian kebijakan yang mencakup substansi, implementasi dan

dampak (Anderson: 1975). Evaluasi kebijakan dipandang sebagai suatu

kegiatan fungsional. Artinya, evaluasi kebijakan tidak hanya

dilakukan pada tahap akhir saja melainkan kepada seluruh proses

kebijakan.

Menurut W. Dunn, istilah evaluasi mempunyai arti yang

berhubungan, masing-masing menunjuk pada aplikasi beberapa skala

nilai terhadap hasil kebijakan dan program. Evaluasi mencakup

kesimpulan, klarifikasi, kritik, penyesuaian dan perumusan masalah

kembali. Secara umum istilah evaluasi dapat disamakan dengan

penaksiran (appraisal), pemberian angka (rating) dan penilaian

(assesment), kata-kata yang menyatakan usaha untuk menganalisis

hasil kebijakan dalam arti satuan nilainya. Dalam arti yang lebih

spesifik, evaluasi berkenaan dengan produksi informasi mengenai

nilai atau manfaat hasil kebijakan. Ketika hasil kebijakan pada

kenyataannya mempunyai nilai, karena itu hasil tersebut memberi

sumbangan pada tujuan atau sasaran. Dalam hal ini, dapat dikatakan

bahwa kebijakan atau program telah mencapai tingkat kinerja yang

bermakna, yang berarti bahwa masalah-masalah kebijakan dibuat jelas

atau diatasi. (Cook dan Schioli)

Gambaran utama evaluasi adalah bahwa evaluasi menghasilkan

tuntutan-tuntutan yang bersifat evaluatif. Di sini pertanyaan

utamanya bukan mengenai fakta (Apakah sesuatu ada ?) atau aksi

(Apakah yang harus dilakukan ?) tetapi nilai (Berapa nilainya?).

Karena itu evaluasi mempunyai sejumlah karakteristik yang

membedakannya dari metode-metode analisis kebijakan lainnya :

a) Fokus nilai. Evaluasi berbeda dengan pemantauan, dipusatkan pada

penilaian menyangkut keperluan atau nilai dari sesuatu kebijakan dan

progam. Evaluasi terutama merupakan usaha untuk menentukan

manfaat atau kegunaan sosial kebijakan atau program, dan bukan

sekedar usaha untuk mengumpulkan informasi mengenai hasil aksi

kebijakan yang terantisipasi. Karena ketepatan tujuan dan sasaran

kebijakan dapat selalu dipertanyakan, evaluasi mencakup prosedur

untuk mengevaluasi tujuan-tujuan dan sasaran itu sendiri (Fracis G.

Caro, 1971:2).

b) Interdependensi Fakta-Nilai. Tuntutan evaluasi tergantung baik

“fakta” maupun “nilai”. Untuk menyatakan bahwa kinerja kebijakan

atau program tertentu telah mencapai tingkat kinerja yang tertinggi

(atau rendah) diperlukan tidak hanya bahwa hasil-hasil kebijakan

berharga bagi sejumlah individu, kelompok atau seluruh masyarakat

untuk menyatakan demikian, harus didukung oleh bukti bahwa hasil-

hasil kebijakan secara aktual merupakan konsekuensi dari aksi-aksi yang

dilakukan untuk memecahkan masalah tertentu. Oleh karena itu,

pemantauan merupakan prasyarat bagi evaluasi.

c) Orientasi Masa Kini dan Masa Lampau. Tuntutan evaluatif, berbeda

dengan tuntutan-tuntutan advokatif, diarahkan pada hasil sekarang dan

masa lalu, ketimbang hasil di masa depan. Evaluasi bersifat retrospektif

dan setelah aksi-aksi dilakukan (ex post). Rekomendasi yang juga

mencakup premis-premis nilai, bersifat prospektif dan dibuat sebelum

aksi-aksi dilakukan (ex ante).

d) Dualitas nilai. Nilai-nilai yang mendasari tuntutan evaluasi mempunyai

kualitas ganda, karena mereka dipandang sebagai tujuan dan sekaligus

cara. Evaluasi sama dengan rekomendasi sejauh berkenaan dengan nilai

yang ada (misalnya, kesehatan) dapat dianggap sebagai intrinsik

(diperlukan bagi dirinya) ataupun ekstrinsik (diperlukan karena hal itu

mempengaruhi pencapaian tujuan-tujuan lain), nilai-nilai sering ditata

di dalam suatu hirarki yang merefleksikan kepentingan relatif dan saling

ketergantungan antar tujuan dan sasaran.

Evaluasi memainkan sejumlah fungsi utama dalam analisis

kebijakan :

Pertama, dan yang paling penting, evaluasi memberi informasi

yang valid dan dapat dipercaya mengenai kinerja kebijakan, yaitu

seberapa jauh kebutuhan, nilai dan kesempatan telah dapat dicapai

melalui tindakan publik. Dalam hal ini, evaluasi mengungkapkan

seberapa jauh tujuan-tujuan tertentu (misalnya, perbaikan kesehatan)

dan target tertentu (sebagai contoh, 20 persen pengurangan penyakit

kronis pada tahun 2010) telah dicapai.

Kedua, evaluasi memberi sumbangan

pada klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang mendasari

pemilihan tujuan dan target. Nilai diperjelas dengan mendefinisikan

dan mengoperasikan tujuan dan target. Nilai juga dikritik dengan

menanyakan secara sistematis kepantasan tujuan dan target dalam

hubungan dengan masalah yang dituju. Dalam menanyakan

kepantasan tujuan dan sasaran, analisis dapat menguji alternatif

sumber nilai (misalnya, kelompok kepentingan dan pegawai negeri,

kelompok-kelompok klien) maupun landasan mereka dalam berbagai

bentuk rasionalitas (teknis, ekonomi, legal, sosial, substantif).

Ketiga, evaluasi memberi sumbangan pada aplikasi metode-

metode analisis kebijakan lainnya, termasuk perumusan

masalah dan rekomendasi. Informasi tentang tidak memadainya

kinerja kebijakan dapat member sumbangan pada perumusan ulang

masalah kebijakan, sebagai contoh, dengan menunjukkan bahwa

tujuan dan target perlu didefinisikan ulang. Evaluasi dapat pula

menyumbang pada definisi alternatif kebijakan yang baru atau revisi

kebijakan dengan menunjukkan bahwa alternatif kebijakan yang

diunggulkan sebelumnya perlu dihapus dan diganti dengan yang lain.

Dalam menghasilkan informasi mengenai kinerja kebijakan,

analis menggunakan tipe kriteria yang berbeda untuk mengevaluasi

hasil kebijakan. Perbedaan utama antara kriteria untuk evaluasi dan

kriteria untuk rekomendasi adalah pada waktu ketika kriteria

diterapkan atau diaplikasikan. Kriteria untuk evaluasi diterapkan

secara retrospektif (ex post), sedangkan kriteria untuk rekomendasi

diterapkan secara prospektif (ex ante).

D. Pendekatan Terhadap Evaluasi

Evaluasi, seperti yang kita lihat di atas, mempunyai dua aspek

yang saling berhubungan: penggunaan berbagai macam metode untuk

memantau hasil kebijakan publik dan program dan aplikasi

serangkaian nilai untuk menentukan kegunaan hasil ini terhadap

beberapa orang, kelompok atau masyarakat secara keseluruhan.

Perhatikan bahwa kedua aspek yang saling berhubungan ini

menunjukkan kehadiran fakta dan premis-premis nilai di dalam setiap

tuntutan evaluatif. Namun banyak aktivitas yang diterangkan sebagai

“evaluasi” dalam analisis kebijakan pada dasarnya bersifat non-

evaluatif yaitu aktivitas-aktivitas tersebut terutama ditekankan pada

produksi tuntutan designatif (faktual) ketimbang tuntutan evaluatif.

Mengingat kurang jelasnya arti evaluasi di dalam analisis kebijakan,

menjadi sangat penting untuk membedakan beberapa pendekatan

dalam evaluasi kebijakan : evaluasi semu, evaluasi formal, dan

evaluasi teoritis keputusan.

1) Evaluasi Semu

Evaluasi Semu (Pseudo Evaluation) adalah pendekatan yang

menggunakan metode-metode deskriptif untuk menghasilkan

informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai hasil kebijakan,

tanpa berusaha untuk menanyakan tentang manfaat atau nilai dari

hasil-hasil tersebut terhadap individu, kelompok, atau masyarakat

secara keseluruhan. Asumsi utama dari evaluasi semu adalah bahwa

ukuran tentang manfaat atau nilai merupakan sesuatu yang dapat

terbukti sendiri (self evident) atau tidak kontroversial. Dalam evaluasi-

semu analisis secara khusus menerapkan bermacam-macam metode

(rancangan eksperimental-semu, kuisioner, random sampling, teknik

statistik) untuk menjelaskan variasi hasil kebijakan sebagai produk

dari variabel masukan dan proses. Namun setiap hasil kebijakan yang

ada (misalnya, jumlah lulusan pelatihan yang diperkerjakan, unit-unit

pelayanan medis yang diberikan, keuntungan pendapatan bersih yang

dihasilkan) diterima begitu saja sebagai tujuan yang tepat. Bentuk-

bentuk utama dari evaluasi semu mencakup berbagai pendekatan

untuk pemantauan : eksperimentasi sosial, akutansi sistem sosial,

pemeriksanaan sosial, dan sistesis penelitian dan praktik.

2) Evaluasi Formal

Evaluasi Formal (Formal Evaluation) merupakan pendekatan

yang menggunakan metode deskriptif untuk menghasilkan informasi

yang valid dan cepat dipercaya mengenai hasil-hasil kebijakan tetapi

mengevaluasi hasil tersebut atas dasar tujuan program kebijakan yang

telah diumumkan secara formal oleh pembuat kebijakan dan

administrator program. Asumsi utama dari evaluasi formal adalah

bahwa tujuan dan target diumumkan secara formal adalah merupakan

ukuran yang tepat untuk manfaat atau nilai kebijakan program. Dalam

evaluasi formal analisis menggunakan berbagai macam metode yang

sama seperti yang dipakai dalam evaluasi semu dan tujuannya adalah

identik : untuk menghasilkan informasi yang valid dan dapat

dipercaya mengenai variasi-variasi hasil kebijakan dan dampak yang

dapat dilacak dari masukan dan proses kebijakan. Meskipun demikian

perbedaannya adalah bahwa evaluasi formal menggunakan undang-

undang dokumen-dokumen program, dan wawancara dengan

pembuat kebijakan dan administrator untuk mengidentifikasikan,

mendefinisikan dan menspesifikasikan tujuan dan target kebijakan.

Kelayakan dari tujuan dan target yang diumumkan secara

formal tersebut tidak ditanyakan. Dalam evaluasi formal tipe-tipe

kriteria evaluatif yang paling sering digunakan adalah efektifitas dan

efisiensi. Salah satu tipe utama evaluasi formal adalah evaluasi

sumatif yang meliputi usaha untuk memantau pencapaian tujuan dan

target formal setelah suatu kebijakan atau progam diterapkan untuk

jangka waktu tertentu. Evaluasi sumatif diciptakan untuk menilai

produk-produk kebijakan dan program publik yang stabil dan

mantap. Sebaliknya, evaluasi formatif meliputi usaha-usaha untuk

secara terus menerus memantau pencapaian tujuan-tujuan dan target

formal. Perbedaan antara evaluasi sumatif dan formatif tidak

seharusnya dilebih-lebihkan meskipun demikian karena perbedaan

utama dari karakteristik evaluasi formatif adalah jumlah titik waktu di

mana hasil kebijakan dipantau. Karena itu, perbedaa antara evaluasi

sumatif dan formatif adalah persoalan derajat. Evaluasi formal dapat

bersifat sumatif dan formatif, tetapi mereka juga dapat meliputi

kontrol langsung atau tidak langsung terhadap masukan kebijakan

dan proses-proses. Dalam kasus pertama, evaluator dapat

memanipulasi secara langsung tingkat pengeluaran, campuran

program, atau karakteristik kelompok sasaran.

Artinya evaluasi dapat mempunyai satu atau lebih karakteristik

eksperimentasi sosial sebagai pendekatan terhadap pemantauan.

Dalam kasus kontrol yang bersifat tidak langsung, masukan dan

proses kebijakan tidak dapat secara langsung dimanipulasi.

Sebaliknya masukan dan proses tersebut harus dianalisis secara

retrospektif berdasarkan pada aksi-aksi yang telah dilakukan. Empat

tipe evaluasi formal masing-masing didasarkan pada orientasi yang

berbeda terhadap proses kebijakan (sumatif lawan formatif) dan tipe

kontrol terhadap aksi (langsung lawan tidak

langsung).

3) Evaluasi Keputusan Teoritis

Evaluasi Keputusan Teoritis (Decision-Theoretic Evaluation)

adalah pendekatan yang menggunakan metode-metode diskriptif

untuk menghasilkan informasi yang dapat dipertanggung-jawabkan

dan valid mengenai hasil-hasil kebijakan yang secara eksplisit dinilai

oleh berbagai macam pelaku kebijakan. Perbedaan pokok antara

evaluasi teoritis keputusan di satu sisi, dan evaluasi semu dan evaluasi

formal di sisi lainnya, adalah bahwa evaluasi keputusan teoritis

berusaha untuk memunculkan dan membuat eksplisit tujuan dan

target dari pelaku kebijakan baik yang tersembunyi atau yang

dinyatakan. Ini berarti bahwa tujuan dan target para pembuat

kebijakan dan administrator merupakan salah satu sumber nilai,

karena semua pihak yang mempunyai andil dalam memformulasikan

dan mengimplementasikan kebijakan (sebagai contoh, staf tingkat

menengah dan bawah, pegawai pada badan-badan lainnya, kelompok

klien) dilibatkan dalam merumuskan tujuan dan target di mana kinerja

nantinya akan diukur.

Evaluasi keputusan teoritis merupakan cara untuk mengatasi

beberapa kekurangan dari evaluasi semu dan evaluasi formal :

(1) Kurang dan tidak dimanfaatkannya informasi kinerja. Sebagian besar

informasi yang dihasilkan melalui evaluasi kurang digunakan atau tidak

pernah digunakan untuk memperbaiki pembuatan kebijakan. Untuk

sebagian, hal ini karena evaluasi tidak cukup responsif terhadap tujuan

dan target dari pihak-pihak yang mempunyai andil dalam perumusan

dan implementasi kebijakan dan program.

(2) Ambiguitas kinerja tujuan. Banyak tujuan dan program publik yang kabur.

Ini berarti bahwa tujuan umum yang sama misalnya untuk

meningkatkan kesehatan dan mendorong konservasi energi yang lebih

baik dapat menghasilkan tujuan spesifik yang saling bertentangan satu

terhadap lainnya. Ini dapat terjadi jika diingat bahwa tujuan yang sama

(misalnya, perbaikan kesehatan) dapat dioperasionalkan ke dalam

paling sedikit enam macam kriteria evaluasi : efektivitas, efisiensi,

kecukupan, kesamaan, responsivitas dan kelayakan. Salah satu tujuan

dari evaluasi keputusan teoritis adalah untuk mengurangi kekaburan

tujuan dan menciptakan konflik antar tujuan spesifik atau target.

(3) Tujuan-tujuan yang saling bertentangan. Tujuan dan target kebijakan dan

program-program publik tidak dapat secara memuaskan diciptakan

dengan memusatkan pada nilai-nilai salah satu atau beberapa pihak

(misalnya kongres, kelompk klien yang diminan atau kepala

administrator). Dalam kenyataan, berbagai pelaku kebijakan dengan

tujuan dan target yang saling berlawanan nampak dalam hampir semua

kondisi/situasi yang memerlukan evaluasi. Evaluasi keputusan-teoritis

berusaha untuk mengidentifikasi berbagai pelaku kebijakan ini dan