ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA POBREZA EN …cieplan.org/media/publicaciones/archivos/21/Capitulo_1.pdf · para la estabilidad económica, social y política de los países. El tema

ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA POBREZA EN AMERICA LATINA.

DIAGNOSTICO Y ENSEANZAS DE POLITICA *

DAGMAR RACZYNSKI

INTRODUCCION

La superacin de la pobreza constituye uno de los grandes desafos que enfrenta la regin. El logro de esta meta es fundamental por razones ticas y para la estabilidad econmica, social y poltica de los pases. El tema ha sido abordado en diversos foros internacionales y en los programas polticos de varios pases. Sin embargo, an existen dudas acerca de los requerimientos, el contenido y las caractersticas de una estrategia para combatir la pobreza y del marco institucional y de organizacin necesarios para su exitosa aplicacin.

El proyecto regional cuyos resultados se publican en este libro incluy un amilisis crtico de los programas para combatir la pobreza que estn aplk%ndose en cuatro pases de la regin: Argentina, Brasil, Costa Rica y Chile. En este captulo introductorio se plantean los temas y los interrogantes que motivaron el proyecto, se seala la forma en que stos fueron abordados en los estudios nacionales, se sintetizan los principales resultados y se enumeran las ensenanzas de polftica que pueden deducirse de la experiencia de los pases analizados.

LOS TEMA!3 DEL ESTUDIO

El punto de partida del proyecto regional fue la conviccin de que el debate en abstracto en torno a los requerimientos, el contenido y las caractersticas de las polticas para combatir la pobreza es insuticiente y con frecuencia conduce a resultados errneos. Lo que corresponde es vincular el debate sobre estos

* Este captulo cont con los valiosos aportes de Sonia Miriam Draibe, Roberto Martnez Nogueira y Juan Diego Trejas, que tuvieron a su cargo los estudios nacionales sobre Brasil, Argentina y Costa Rica, respectivamente, y los comentarios de Mara Elisa Bernal, Maritza Izaguire y Carlos Herrn del BID, Nicols Flafio y Helena Ribe del Banco Mundial y Rebeca Gqnspan de Casta Rica.

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aspectos a la particular situacin de cada pas en cuanto a las caractersticas de la pobreza, a las instituciones para la poltica social con que cuenta y su experiencia con programas de lucha contra la pobreza.

ORIENTACIONES Y CONTENIDO DE LAS POLITICAS PARA COMBATIR LA POBREZA

En la actualidad estn abandonndose las polticas redistributivas tradicionales que se basaban en la fijacin de precios y subsidios generales, y estn introducindose polticas y programas directos focaliiados en los sectores ms pobres de la poblacin. Las polticas que se proponen asignan prioridad a la eliminacin de las distorsiones en las relaciones de mercado y plantean la focalizacin de la polftica social sectorial (educacin, salud, vivienda) y la creacin de programas sociales compensatorios para las situaciones ms extremas de pobreza (subsidios para alimentacin, planes de emergencia de empleo, distribucin de pensiones asistenciales y similares). La hiptesis es que los programas compensatorios y la adopcin de una poltica social sectorial tambin focalizada resultaran ms eficientes con respecto al objetivo especfico de reducir la pobreza que los programas de carcter universal.

Al estudiar los programas para combatir la pobreza no es suficiente analizar los esfuerzos de gasto social que un pafs realiza y la medida en que el gasto efectivamente llega a los sectores ms pobres. Es necesario, adems, adentrarse en el contenido de las polfticas y en la coherencia de los programas con las caractersticas de la pobreza y los factores que la condicionan.

En lo que concierne al contenido de las polticas de superacin de la pobreza, pueden distinguirse al menos cinco grandes categoras: i) polfticas sociales sectoriales: inversin en servicios bsicos de educacin y salud, y polticas y subsidios para vivienda, equipamiento comunitario e infraestructura sanitaria; ii) polfticas que apoyan la capacidad productiva de los sectores pobres: capacitacin para el trabajo y medidas de reconversin laboral, y apoyo a actividades productivas en pequea escala (microempresa rural y urbana, sector informal urbano, apoyo al sector campesino, etc.); iii) polticas de apoyo a la organizacin social y de capacitacin en sectores pobres para proveerlos de informacin y caliicarlos para tener voz y participar en las decisiones que los afectan; iv) polticas laborales y de remuneraciones, y v) polticas asistenciales, de empleo de emergencia o de transferencias directas de dinero y/o bienes (alimentacin principalmente).

El nfasis que los pases asignen a uno u otro tipo de poltica depende de la magnitud de la pobreza, su localizacin geogrfica, los sectores y actividades ms afectados (actividades econmicas, estratos etarios, etc.) y los factores condicionantes de la pobreza.

La prioridad que se asigne a uno u otro tipo de poltica tambin est influida por la forma en que un gobierno visualiza la relacin que existe entre la politica econmica y la social. En Amrica Latina la situacin econmica de la dcada de 1980 recarg las polticas sociales al crear ms pobreza, y al mismo

ETSPRATBGIAS PARA COMBATIR LA POBREZA EN AMERICA LATINA... 13

tiempo rest recursos para fines sociales. La agudizacin de la pobreza impuls la aplicacin de programas sociales compensatorios, y la escasez de recursos aceler los esfuerzos por focalizar el gasto social.

En los aos noventa se reconoce cada vez ms que los programas sociales compensatorios constituyen un instrumento paliativo ineludible en situaciones extremas, pero que no representan un aporte significativo al combate contra la pobreza, ya que ste requiere programas que provean herramientas a los sectores pobres para que salgan de la pobreza con su propio esfuerzo y programas que contribuyan a la creacin de oportunidades efectivas de integracin social.

CABACTEIUSTICAS DE LA POBREZA

A pesar del mejoramiento que se observa en los indicadores de desarrollo humano, la pobreza contina siendo un problema agudo en Amrica Latina. En la mayora de los pases la pobreza de los hogares, cuantificada por el mtodo de la lfnea de pobreza, aument en los aos ochenta.

Las caractersticas de los pobres son distintas de las de hace veinte aos. La pobreza es cada vez ms urbana. La calidad de la vida de los pobres ha mejorado si se toman en cuenta los indicadores de las expectativas demogrcas de vida, de alfabetismo y el nivel de escolaridad, de acceso a los servicios de salud, agua, alcantarillado y electricidad. En muchos pases la pobreza se ha tornado mas heterognea. Los pobres tienen inserciones variadas en la fuerza laboral y en los pases con tradicin de poltica social se han visto parcial y desigualmente beneficiados por la accin del Estado. Algunos han logrado acceso a los beneficios de la previsin social, otros a los beneficios de vivienda, de educacin o de salud. Algunos han experimentado movilidad social, y otros internalizaron expectativas de movilidad social para sus hijos. En los aos ochenta como resultado de la crisis econmica, el aumento del desempleo y la cada de los salarios se produjo un empobrecimiento de los sectores pobres y de las capas medias. Al mismo tiempo, la accin estatal en el mbito social se debilit en trminos de recursos. Se observa un marcado incremento del sector informal urbano, y a los pobres crnicos (que tambien se empobrecen) se suman los estratos medios y medios bajos empobrecidos, los llamados nuevos pobres2. Al mismo tiempo, se observan modificaciones en el tamao y la composicin de las familias pobres y no pobres: menor numero de hijos por

Existen numerosos estudios sobre este tema en cada pas y tambin a nivel regional. Entre estos ltimos, danse CEPAL (1990,199l); Cardoso y Ilelwege (1992) y Morley (1992). El diagnstico sc desprende tambikn de los Informar sobre d-csmollo humano del PNUD (1990, 1992, 1594). Los cuatro estudios nacionales de este proyecto aportan antecedentes especfficos para cada pas. Ello ha tendido a expresarse en una frustracin de las expectativas de movilidad social, la que puede verse agravada por el mayor acceso a los medios de comunicacin masiva (radio y televisin) y una integracin simblica a los valores que stos transmiten, al tiempo que viven en una sociedad que en muchos aspectos es ms desigual y ms segregada. Respecto a este punto cs ilustrativa la informacindiagnstica que presentan los informes elaboradas en la CEPAL sobre transformacin productiva y equidad. Vase CEPAL (1990 y 1992).

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mujer, mayor inestabilidad en la relacin de pareja, importancia creciente de la familia nuclear. Estas tendencias asumen rasgos diferentes de un pas a otro. Una hiptesis que ha surgido en varios pases plantea la fcminizacin de la pobreza en el mbito urbano. En forma paralela a estos cambios, persiste la pobreza en grupos tnicos especficos como los indgenas.

Tambin han ocurrido cambios en el contexto comunitario en el cual viven los pobres. Se observa una multiplicacin de organizaciones sociales de carcter territorial y de agentes o instituciones que los respaldan: profesionales y tcnicos (animadores, promotores), organismos no gubernamentales, instituciones religiosas, etc., que por variados motivos ofrecen programas sociales en pequea escala y mtodos de trabajo innovadorcs3. Por otra parte, en las grandes ciudades los pobres viven en una situacin de creciente segregacin social.

Estas tendencias, que muestran intensidad y caractersticas distintas en los paises, presentan nuevos desafos y nuevas oportunidades para el combate contra la pobreza. Los pobres ya no son en su mayora analfabetos, una parte de ellos se encuentra organizada, aceptan y se acercan a los servicios de salud, etc. En los pases ms avanzados en materia social se ha alcanzado la meta cuantitativa de cobertura de los servicios bsicos (educacin primaria y salud maternoinfantil), y surgen nuevas prioridades relacionadas con el mejoramiento de la calidad de los servicios destinados a los sectores pobres, con los problemas asociados al envejecimiento de la poblacin y la adecuacin entre el sistema educacional y el sistema productivo. En el mbito urbano, los problemas de pobreza se entremezclan con problemas de seguridad ciudadana y, en el medio urbano y el rural, se acrecienta el nexo entre la pobreza y el deterioro del medio ambiente.

Las nuevas caractersticas de la pobreza marcada por la diversidad de situaciones obligan a pensar en la adopcin de polticas ms diferenciadas (menos homogneas) que en el pasado. La descentralizacin del aparato estatal y la multiplicacin de agentes intermedios que actan entre el Estado y la comunidad permiten redefinir las relaciones entre los sectores pblico y privado y hacen ms viables los procesos de participacin social, abriendo nuevas oportunidades de gestin de las polticas.

EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA GESTION DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

El marco institucional para la aplicacin de la poltica social en los pases de la regin ha sido objeto de numerosas crticas. Como se ver ms adelante, es muy diverso de un pafs a otro. Las propuestas que se han difundido en los aos ochenta plantean una modificacin del papel del Estado en materia social, afiimacin que tiene una dimensin cuantitativa -reduccin del gasto fiscal social, ajustando su monto a las restricciones fiscales y macroeconmicas y bsqueda de fuentes alternativas de financiamiento- y otra cualitativa, que se

3 Vanse los estudios de Campero (1987), Drabeck (1987) y Lewis (1988).

ESIR4TEGIAS PARA COMBATIR LA POBREZA EN AMEXICA LATINA... 15

relaciona con el liderazgo del Estado y el papel de otras instituciones en la formulacin y gestin de la poltica y los programas sociales.

En la dimensin cualitativa, el esquema tiene dos componentes. Por un lado, se impulsan procesos de desconcentracin y descentralizacin del aparato estatal mediante el traspaso de competencias y recursos desde el nivel central a los niveles inferiores del Estado, preferentemente al nivel local, a fin de acercar los servicios y los programas a la poblacin y facilitar los procesos de participacin social.

Por el otro, se impulsa una rcdcfmicin del papel del Estado, diferenciando entre las funciones normativas y de formulacin de polticas generales, las financieras y de asignacin de recursos, las de ejecucin o aplicacin de programas y las funciones de seguimiento y evaluacin de polticas, con el traspaso de la responsabilidad por la ejecucin de programas y servicios sociales que cuentan con subsidios fiscales a manos de agentes privados, no gubernamentales y a organizaciones de la propia comunidad. La idea es crear un espacio virtual para que nuevos actores (la comunidad organizada, los organismos no gubernamentales de diferente tipo, el sector privado, los grupos de mujeres, de jvenes, etc.) gestionen sus propias demandas, aportando a la labor del gobierno local. El resultado es un efectivo fortalecimiento de los gobiernos locales y una gestin ms dinmica, eficiente y eficaz de los servicios y programas a este nivel. En este contexto los temas -descentralizacin del aparato estatal, colaboracin entre los sectores pblico y privado y participacin social- se superponen con el debate sobre el papel que corresponde a cada sector (pblico y privado) y cada nivel del Estado (nacional, regional y local) y se insertan en el complejo tema de la modernizacin de la gestin pblica.

EL ESTUDIO REGIONAL: OBJETIVOS, CONTENIDO Y PAISES

En esta seccin se sintetizan los objetivos de cada estudio nacional, y se indican los pases y los programas para combatir la pobreza que se analizaron con mayor profundidad.

Objetivos generales y especfticos

Se realiz un anlisis crtico de los programas para combatir la pobreza que estn aplicando los pases, insertndolos en el diagnstico sobre la pobreza en el pas (magnitud, localizacin geogrfica, caractersticas, condicionantes) y en el contexto de la poltica econmica y social. Cada estudio nacional contiene tres secciones: - Un panorama descriptivo de los programas vigentes para combatir la

pobreza, ubicndolos en el contexto histrico-institucional de la poltica so- cial en el pas; estudiando los aspectos complementarios y opuestos entre los principales programas; contrastando los programas con el conocimiento que existe en el pas acerca de las caractersticas de los sectores pobres y

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analizando la forma en que se plantea y se produce la integracin de las polticas sociales y las econmicas.

- Un analisis de tres programas especficos dirigidos hacia los sectores pobres, identificando lo que se hace, por qu, cmo y con que resultados; sealando factores que facilitan y barreras al diseo y a la ejecucin de los programas, y profundiiando el anlisis de tres tpicos especficos: caractersticas de la focalizacibn y relaciones entre polticas universales y focaliiadas; insercin institucional, esquema de gestin y modalidad de ejecucin del programa, en particular en lo que concierne a su naturaleza descentralizada, la colaboracin entre los sectores pblico y privado, y la existencia de instrumentos de seguimiento y de evaluacin de resultados. Las enseanzas de polftica que se obtienen acerca del diseo y la puesta en prctica de una estrategia efectiva para combatir la pobreza. El Cuadro 1.1 muestra los tres programas especficos analizados en cada

pafs. La eleccin de los programas se hizo de acuerdo con el criterio de los autores de cada estudio nacional. La nica exigencia del proyecto fue que los programas incluyeran explcitamente planteamientos de localizacin, que en lo posible abarcaran las polfticas de diverso tipo (asistenciales, sectoriales, de inversin social, de apoyo productivo, etc.), que fueran pertinentes -es decir, que pudieran arrojar enseanzas de polftica- en los temas del estudio regional y que no hubieran sido estudiadodevaluados exhaustivamente con anterioridad.

PAISES EN LOS QUE SE REALIZO EL ESTUDIO

El estudio abarca cuatro pases: Argentina, Brasil, Costa Rica y Chile4. Los cuatro tienen una larga tradicin en polticas sociales, que se remonta a los anos treinta o antes. En los aos ochenta y noventa destinaban entre un 12 y un 20 por ciento del PIB a programas sociales (aceptando la definicin propia de cada pas con respecto a lo que es gasto social). Cada uno cuenta con instituciones relativamente consolidadas, encargadas de prestar servicios y ejecutar programas sociales, las que cuentan con clientelas y en cuyo funcionamiento intervienen diversos intereses empresariales, gremiales y polticos. Esta situacin es particularmente notoria en Brasil y relativamente ms dbil en Costa Rica.

Dos de los pases son de tamao pequeo (Costa Rica y Chile), uno es de tamao intermedio (Argentina) y el cuarto es el ms grande de la regin (Brasil). Argentina y Brasil son pases federales, mientras que Costa Rica y Chile son unitarios. En los cuatro, con distinto nfasis y diferente grado de aceptacin, se han puesto en prctica polfticas sociales focalizadas, cuyo inicio se remonta a los afios setenta en Costa Rica y Chile, y a la dcada de 1980 en Argentina y Brasil. Los cuatro pases cuentan con experiencias innovadoras de colaboracin pblico-privada en la gestin de programas sociales; y en tres de ellos (la

4 Ias reglas de seleccin de los estudios nacionales definidas po el programa Red de Centros de Investigacin Econmica Aplicada del BID, en el que lo principal es la calidad tcnica de la propuesta, no permitieron la adopcin de algn cnteo sustantivo para elegir los pases.

Cuadro 1.1. Programas sociales que se analimron en cada estudio nacional

Alimentacin Alimentacininutricin (sucesin de diverxcs programas)

Cupn Alimentario (1991)

Plan de Combate al Hambre y a la Miseria (PCFM) (1993)

Capacitacin laboral

Plan Social Agropecuario (1993)

Talleres Pblicos de Capacitacin Ca acitacin Laboral de Jvenes y Produccin (1982) de k casos Recursos (1991)

Apoyo organizarin y voz de los pabrcs:

Poltica social sectorial:

Salud Materno infantil (PROMIN) (1993)

Educacin

Vivienda

Formacin Integral del Nio Informtica Educativa (1988)

Plan de Arraigo de wllas (1991) (PROFIC) (1986.93)

Entre Tcdos/FOSIS (1991)

Calidad y Equidad Educacin Bsica (1992)

Fuente: Elaborado por el autor en base a los estudios nacionales contenidos en este volumen. NOk Los nmeros entre parntess se refieren al aio en que se inicia la ejecucin de cada programa y el afro de terminacin cuando corresponde

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excepcin es Costa Rica) se han registrado intentos de descentralizacin mediante la transferencia de responsabilidades sociales desde el nivel central (o nacional) al regional y local.

En el contexto latinoamericano, los cuatro pases registran un nivel medio a alto de ingreso por habitante y, salvo Brasil, que se ubica en el nivel medio, se encuentran en el estrato alto de desarrollo humano, junto a otros 47 pases del mundo (Cuadro 1.2). A pesar de esta buena ubicacin, la pobreza es significativa en los cuatro pases. Las cifras contenidas en los estudios nacionales no son comparables entre s. Los datos elaborados por la CEPAL indican que en trminos relativos Argentina registra un menor porcentaje de hogares pobres, seguido por Costa Rica. Chile ocupa el tercer lugar, seguido muy de cerca por Brasil. La magnitud de la pobreza se agudiz en la dcada de 1980 en tres de los cuatro pases, y en particular, en Brasil. En Chile se observa una disminucin en la segunda mitad de los aos ochenta. La trayectoria que sigue el porcentaje de hogares pobres en cada pas se relaciona con los ciclos de la economa (crisis de la deuda y estancamiento y recuperacin posterior). La economa chilena inicih un perodo ascendente en 1986 y Argentina hizo lo mismo en 1991. Por su parte, la situacin de Brasil es de estancamiento o deterioro, mientras que Costa Rica registr un crecimiento moderado desde 1983.

Dos de los pases (Argentina y Chile) tienen un elevado nivel de urbanizacin, y en consecuencia la pobreza es predominantemente urbana. A pesar de ello, en ambos existen significativos bolsones de concentracin de pobreza rural. En Costa Rica la pobreza es principalmente rural yen Brasil, pas que se caracteriza por una enorme diversidad regional, la pobreza es predominantemente rural o urbana dependiendo dc la regin de que se trate.

PRINCIPALES RESULTADOS Y ENSEBANZAS DE POLITICA

En esta seccin se resumen en primer lugar los principales aspectos de cada estudio nacional, y luego se analizan los resultados que se desprenden de la comparacin de los cuatro casos y se enumeran los principales tpicos y enseanzas de polftica.

Argentina

Durante este siglo, en Argentina se consolid un imperfecto Estado de Bienestar, de cobertura amplia en el contexto latinoamericano, pero con un sector significativo de excluidos. Tras una fachada de aspiraciones universalistas, el sistema operaba con criterios clientelsticos y marginaba a los sectores ms pobres, en particular aquellos no incorporados al mercado de trabajo formal y los habitantes rurales. La expansin del sistema estuvo acompaada de crecientes problemas de financiamiento. El sistema fue vctima de su propia expansin y termin siendo apropiado por intereses corporativos.

Como se argumenta en el trabajo, las polticas sociales estuvieron permanentemente desarticuladas de las macroeconmicas, experimentaron una

ESIRATEGIAS PARA COMBATIR LA POBREZA EN AMERICA LATINA... .- 19

Cuadro 1.2. Situacin econmica y social de los pases. Datos bsicos

149.042

75

13.173

86

Poblari6n 1990 (en miles) 32.322

% poblacin urbana 1990 86

PIB Epita per 1990 3.278 (US de 1980) 1992 3 787

Taa de crecimiento anual PIB per cpifa 1980-W -22

1990 -1,3 1991 726 1992 7-4

47

1.903 1.461 2.483 1.839 1.516 2.774

-0s -0.6 0,9 41 0.7 1,s -0,s -0.4 358 -2-5 42 7,7

1985.90 1.494.834.7 1.975.374,s 119.0 1423 1990.91 171,7 410.6 28.7 21,8 1991.92 24,9 410.6 21.8 15.4

Inflacin PC)

Magnitud de 1992: Gran B.Aires la pobreza (%)a 17,s.19,3

1989 1986 : 18.1 1990 : 34.5 Urbano : 34 Urbano ll,1 Urbano : 34-2 Rural : 45 Rural : 24.5 Rural : 36,2

1970b 8 1980b 9 1986b 13 1990b

Gasto pblico social 1982 176 como % del PIB 1988 15,7

1992 16.8

24 22 25 24

17

38 35

49 39 40 43

15,2 15,s

18,O 20.0 19.0

224 15,2 14.7

Indice de desarrollo humano (1990) Lugar que ocupa entre los pases

Tasa de mortalidad infantil (%) Fapanza de vida al nacer

Alfabetismo adulto (%) Promedio atios de estudio aprobados

0,83 43

31 71,0

95.3

8,7

OS74 0.84 0,86 59 42 36

60 65,6

81,l

3.9

18 74,9

928

5.7

20 71,s

93.4

7s

Fuente: CEPAL. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe, 1993; y PNUD, Desarrollo Humano: Informe 1992. CEPAL (1992), estudios nacionales contenidos en este libro.

a Informacin de los estudios nacionales. No es comparable entre pases. b Informacin de CEPAL (1992).

notable discontinuidad y se caracterizaron por una escasa relacin entre sus componentes. La pobreza no fue un foco de atencin prioritario en la poltica social de los sucesivos gobiernos, principalmente porque hasta fines de los aos setenta el pas no enfrent un problema estructural de empleo, que recin surgi

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en la dcada de 19SC?. El Estado tiene escasa experiencia en la formulacin y puesta en prctica de programas destinados a los sectores pobres6. El marco institucional vigente es rgido y est marcado por intereses corporativos; los recursos disponibles para fines sociales se encuentran vinculados a programas preexistentes en el mbito de la seguridad social, la salud y la educacin y resisten su utilizacin para combatir la pobreza. El gasto social muestra un comportamiento cclico. En los aos ochenta fluctu entre un 13 y un 18 por ciento del PIB. En 1991-92 represent alrededor de un 16 y un 17 por ciento. Casi la mitad del gasto social corrcspondc a seguridad social y asignaciones familiares. La distribucin de este gasto, as como el de vivienda, es regresiva. No sucede lo mismo con el gasto en educacin y salud, en cuyo caso el quintil ms pobre recibe el 32 por ciento mientras que el quintil ms rico recibe un 12 por ciento. El gasto social total, no obstante, no tiene carcter redistributivo, ya que afecta en una proporcin similar a los hogares en cada quintil de ingreso.

El estudio argumenta que a nivel central y provincial existe insuficiente capacidad tcnica de diagnstico y diseo de programas dirigidos a los sectores pobres, particularmente en el nivel provincial, que en anos recientes ha tenido que asumir responsabilidades en el mbito social. Aade que quiz el obstculo ms serio sea la ausencia de una visin compartida en torno al problema de la pobreza y sus prioridades, como consecuencia de lo cual no ha habido una decisin nacional explcita ni voluntad polftica para enfrentar el problema. Existen iniciativas aisladas de programas en distintas reparticiones pblicas y niveles de gobierno que se caracterizan por su inestabilidad, escasa coordinacin y por asignar prioridad a las acciones asistenciales.

El estudio afirma que al iniciarse la dcada de 1990 se observa un diagnstico ms compartido sobre la situacin, as como intentos por combinar programas asistenciales con programas de inversin en capital humano y de apoyo productivo; se realizan esfuerzos por definir de modo ms preciso los grupos destinatarios y se elaboran criterios explcitos de focalizacin; se aplican medidas de fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales, y se favorece una mayor intervencin de organismos no gubernamentales (ONG) y de organizaciones sociales en la ejecucin de los programas.

No obstante, como lo ilustran los tres programas especficos que se estudian en Argentina -el Programa Maternoinfantil (PROMIN), el Plan Social Agropecuario (PSA) y la regularizacin de asentamientos humanos precarios establecidos en tierras de propiedad fiscal (Plan de Arraigo)- los programas enfrentan importantes obstculos tcnicos y polftico-institucionales en su proceso de formulacin y, posteriormente, en su aplicacin.

5 La tasa de desempleo abierto y la de subempleo, que eran respectivamente del 2,6 y el 4,s por ciento en 1980, alcanzan un 8,6 y un 9,3 por ciento en 1990.

6 El estudio nacional indica que en el Gran Buenos Aires los sectores empobrecidos (insuficiencia de ingresos pero no de necesidades bsicas) aumentaron del 4,s por ciento en 1980 al 16,8 par ciento en 1988 y al 18,4 por ciento en 1990. Los pobres estructurales o crnicos, por su parte, en cada caso representan cerca de un 16 por ciento de la poblacin.

ESTRATEGIAS PARA COMBATIR 1 .A PORREZA EN AMERICA LATINA... 21

No es posible arribar a conclusiones sobre el impacto de los tres programas porque son muy recientes (la ejecucin del PROMIN y del PSA se inici recin en 1993 y el Plan de Arraigo cn 1991), y porque no han aplicado criterios e instrumentos de seguimiento y evaluacin. Sin embargo, la comparacin del PROMIN y del PSA, por un lado, con el Plan de Arraigo por el otro, permite concluir que los programas no se improvisan, en el sentido de que deben contar con diagnsticos mnimos sobre la situacin que desean modificar, con claros objetivos y metas, y una delimitacin precisa del grupo destinatario. Tambicn permite concluir que para el xito de la puesta en marcha de un programa es fundamental construirlo polticamente, crear mecanismos de dilogo y concertacin, aunar voluntades, e involucrar desde un primer momento a los agentes de los cuales se espera colaboracin.

El PROMIN y el PSA contaron con un fuerte respaldo poltico y fueron diseados con rigor tcnico. En ambos se cre una unidad coordinadora ad hoc a un nivel alto de gobierno, integrada por un equipo profesional de prestigio que particip en la formulacin y negociacin del programa, y que luego se encarg de la ejecucin, asegurando la coherencia global y la persistencia de los objetivos y criterios. En el caso del PROMIN SC sum el apoyo tinanciero del Banco Mundial y la colaboracin tcnica de UNICEF y del PNUD, instituciones que aportaron en cl diseo del programa, impusieron lmites a la discrecionalidad de las autoridades de turno y aseguraron la continuidad del programa durante algunos aos (mientras dura el financiamiento). Con este respaldo, el programa pudo superar muchos de los obstculos administrativos y de procedimiento del sector pblico y apoyar la gestin en el nivel provincial, en particular en lo que se refiere al apoyo a iniciativas de dilogo y de concertacin poltica, al indispensable respaldo tcnico y al control (freno) de las prcticas clientelsticas.

El PSA se apoy tambin en la experiencia acumulada de ONGs que actan en el mbito rural. La existencia de estos organismos permiti acelerar la puesta en prctica del programa. No obstante, cn las zonas ms pobres su nmero era limitado o inexistente y, adems, era ms dbil la organizacin social de los beneficiarios, lo que dificult la puesta en marcha del programa en las reas ms necesitadas. Por otro lado, la marcha del programa enfrent problemas (incertidumbre) en la oportuna disponibilidad de recursos, la inadecuacin de las normas y procedimientos pblicos y la existencia de distintas culturas dc organizacin dentro del sector pblico.

El Plan de Arraigo se llev a cabo a travs de la Subsecretara de Accin Poltica del Ministerio del Interior. El programa, que se formul con dos objetivos distintos, asign prioridad a uno de ellos -la venta de tcrrcnos fiscales (saneamiento del Estado)-, relegando a segundo plano los objetivos sociales. La entrega de ttulos de propiedad a las organizaciones comunitarias no se complement con programas habitacionales, de ordenamiento urbano y de apoyo a la organizacin social. Por otro lado, la cjccucin del programa SC vio dificultada por la falta de antecedentes sobre la localizacin y las caractersticas de las tierras fiscales ocupadas y de sus ocupantes. A ello se suma la falta de coordinacin entre el nivel central y los nivclcs provincial y municipal.

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Los tres programas muestran una enorme ambigedad en la distribucin de responsabilidades y en las relaciones entre los niveles central, provincial y municipal, y una gran desigualdad de competencias entre las provincias y entre los municipios. El fortalecimiento institucional para lograr una descentralizacin efectiva y eficiente constituye una prioridad fundamental.

Por ltimo, el anlisis sugiere que la lransparcncia en la asignacin y el uso de recursos y el rigor tcnico en la distribucin de los mismos constituyen mecanismos que permiten aislar (debilitar) las presiones y las prcticas clientelsticas.

Brasil

Brasil logr construir un denso y muy imperfecto estado de bienestar, proceso que se inici en los anos treinta y se aceler en los aos setenta. Los programas tienen carcter masivo como consecuencia del tamao demogrfico del pas. Los servicios bsicos de salud y educacin son de muy amplia cobertura, aunque enfrentan graves dificultades en cuanto a su calidad, productividad y efectividad. Los programas benefician sobre todo a la poblacin integrada al mercado formal de trabajo, excluyendo por lo tanto a cerca de la mitad de la poblacin, en particular la ms pobre. Desde la posguerra la evolucin del sistema se caracteriz por prcticas populistas y clientelistas, y tambin se vio afectada por los intereses corporativos de grupos beneficiarios dotados de poder de presin y de las burocracias y los profesionales vinculados a los programas. A pesar de sus imperfecciones, se observ un mejoramiento de los indicadores sociales.

La crisis econmica de los aos ochenta, el fracaso de las medidas de estabilizacin, los elevados fndices de inflacin y el desempleo se han encargado de mantener a crecientes contingentes de hogares y personas al margen de las polticas sociales. La trayectoria de la economfa en los aos ochenta y noventa ha sobrecargado las polticas sociales y al mismo tiempo les ha restado recursos.

Histricamente, el sistema brasileo de polfticas sociales ha enfatizado el universalismo, los servicios gratuitos de educacin y salud y la preferencia por los programas asistenciales. Brasil gasta cerca de un 1.5 por ciento del PIB en los aspectos sociales. El quintil ms pobre de la poblacin recibe un 7 por ciento del total de los beneficios, mientras que en el otro extremo, el 4 por ciento de mayor renta recibe un 18 por ciento de los beneficios. La distribucin del gasto es claramente regresiva. Ms de un 40 por ciento corresponde a la seguridad social, algo ms del 20 por ciento a la educacin y alrededor de un 15 por ciento a la salud.

El estudio muestra la compleja red de instituciones en el mbito social: mltiples instituciones con objetivos superpuestos, fragmentadas entre s; procesos decisorios en los que priman los intereses corporativos, el uso clientelstico de los recursos y la corrupcin.

Los programas sociales se caracterizan por su alta discontinuidad, la que obedece principalmente a cambios de gobierno y/o de autoridades sectoriales y a

ESIRATEGIAS PARA COMBATIR LA POBREZA EN AMERICA LATINA... 23

restricciones en los recursos. En materia de educacin y salud se observa una mayor continuidad y se han consolidado recursos, competencias burocrticas y fuertes tradiciones culturales internas, con voz y poder de presin (profesores, mdicos y otros grupos profesionales), lo que ha conducido a una mayor continuidad en las polticas, pero no a una mayor orientacin hacia los sectores ms pobres.

El rasgo distintivo del sistema ha sido la centralizacin al nivel federal. En aos recientes se ha puesto repetidamente como meta la descentralizacin y municipaliiacin de los programas sociales. No obstante, estos procesos representan ms un desafo que una realidad. El estudio indica que habra indicios acerca de las bondades de la descentralizacin (desburocratizacin, simpliicacin de procedimientos, menores resistencias corporativas, seleccin ms certera de los beneliciarios), pero aade que existen numerosos obstculos. Entre ellos, pueden sealarse los conflictos de competencia entre los papeles que corresponden a la Unin, a los estados y a los municipios en los programas descentralizados; la enorme heterogeneidad de los municipios en cuanto a su capacidad financiera, administrativa, dc recursos tcnicos y humanos; la ausencia de coordinacin y actividades conjuntas entre rganos pblicos; la escasa disponibilidad de recursos no pblicos, de organizacin social y de ONG que pueden movilizarse, y la ausencia de instrumentos para combatir las tradiciones populistas, clientelsticas y de corrupcin en los programas sociales.

A estas restricciones se suman el deterioro econmico (fracaso de las medidas de estabilizacin) y la incertidumbre del sistema poltico.

Los programas que se analizan -una secuencia de programas de alimentacin y nutricin, el Programa de Formacin Integral del Nio (PROFIC) y el reciente Plan de Combate al Hambre y la Miseria (PCFM)- muestran la enorme dispersin y discontinuidad de los programas en Brasil, el carcter asistencial de los mismos y la dependencia de factores econmicos y del ciclo poltico, as como de las tensiones entre diferentes culturas institucionales.

La tradicin y experiencia de Brasil en materia de programas de alimentacin y nutricin se inicia en la dcada de 1940. Desde esta fecha se ha montado una importante y compleja maquinaria burocrtica, la que a travs de mltiples instituciones desarticuladas entre s, con clientelas superpuestas y programas discontinuos, atenda cn 1990 a 51 millones de beneficiarios. Las instituciones muestran una enorme resistencia a la innovacin. La expcricncia de estos programas ilustra los resultados positivos que pueden obtcncrse en cuanto a cobertura al asociar la distribucin de alimentos con la prestacin de servicios bsicos de salud. No obstante, indica que es necesario flexibilizar los programas de modo de abrir posibilidades dc adaptacin a las necesidades, condiciones y caractersticas dc cada ciudad y regin. Es urgente descentralizar, pero, como se vio, ello no ser fcil.

El PROFIC, un programa aplicado en el Estado de Sao Paulo entre 1986 y 1993, introdujo actividades extracurriculares para nios pequeos en la red pblica de enseanza. El programa muestra que la asociacin entre organismos no gubernamentales y las prefecturas municipales permite llevar a cabo

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programas focalizados que sean innovadores y dc bajo costo. Por otro lado, revela las dificultades de introducir modificaciones en la red pblica dc enseanza, ya que despus de casi siete aos de funcionamiento el programa fue desmontado fcilmente.

El PCFM intenta superar algunos de los problemas de las polticas destinadas a combatir la pobreza en Brasil, apoyndose en la movilizacibn de la sociedad civil e impulsando la participacin de todos los ministerios en el programa. El componente de la sociedad civil ha funcionado a travs de la movilizacin de comits de accin ciudadana contra la miseria y por la vida. En el plano gubernamental se han registrado avances parciales, pero el panorama general es desalentador: restricciones presupuestarias, la precariedad en el funcionamiento de las instituciones pblicas y las dificultades de articulacin, entre las que pueden mencionarse la ausencia de instrumentos para combatir la corrupcin y el clientelismo y resistencias a colaborar efectivamente con la sociedad civil.

El interrogante que surge se relaciona con la continuidad de este Plan y su viabilidad como estrategia para combatir la pobreza. Las medidas puestas en prctica hasta ahora son la distribucin de alimentos a diferentes sectores de la poblacin pobre. Los programas se aplican con ms intensidad en el medio urbano y en los territorios en los cuales la indigencia es menos elevada. No est clara la continuidad de estas medidas en cuanto a los recursos, a la posibilidad de alcanzar efectivamente a las zonas y los sectores ms pobres y en cuanto a la difcultad de generar a partir de ellas programas de capacitacin y apoyo a la generacin de ingreso en los sectores pobres.

Una duda que asalta a los funcionarios involucrados en el programa, tanto del sector pblico como del privado, es la dificultad de proseguir con el mismo en el mediano plazo si no SC produce un cambio en la situacin macroeconmica que cree las condiciones necesarias para la erradicacin de la miseria mediante el control de la inflacin, la recuperacin del crecimiento de la economa y la generacin de fuentes efectivas de trabajo y de ingreso para los sectores ms postergados. Como recalcan los autores del estudio, probablemente el mayor aporte del PCFM es que permite plantear el problema de la pobreza en cl pas y tornar ms transparente la discusin sobre los medios necesarios para enfrentarla.

Los autores concluyen que la prioridad de una poltica para combatir la pobreza en Brasil son, por un lado, restablecer el crecimiento econmico y generar oportunidades de empleo productivo y, por el otro, hacer realidad el papel estratgico que revisten las redes pblicas gratuitas de educacin y salud para los sectores ms pobres, lo que requiere una cstratcgia dc focalizacin que se adecue al tamao y la situacin particular de Brasil. Los autores advierten la tensin que existe entre un avance rpido y decidido en la focalizacin del gasto social, y la estabilidad y el mantenimiento de un sistema poltico abierto, y agregan que en los programas masivos como los de Brasil, con millones de beneficiarios, los instrumentos de focalizacin que toman como unidad a la familia o el hogar seran muy costosos.

F2TRATEGIA.S PARA COMBATIR LA POBRIZ4 Eh AMERICA LATINA...

Costa Rica

Costa Rica muestra una historia acumulativa de polticas sociales que se remonta a los aos cuarenta. Despus de la guerra civil de 1948 se configur un estilo de desarrollo que buscaba cl complemento explcito entre el crecimiento econmico y cl mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. Se observ una tecnificaciniprofesionalizacin del Estado, que asumi un papel de liderazgo en lo econmico y ampli su horizonte de accin en el mbito social. La meta de la accin social del Estado fue universalizar la cobertura de los servicios prestados, cspccialmente la educacin y la salud, y la creacin de instituciones autnomas en diversos campos -vivienda y urbanismo, desarrollo agropecuario, capacitacin-, cada una con programas propios de su campo.

En la dcada dc 1970, que en lo econmico se caracteriz por el agotamiento del estilo de crecimiento incrementado por la crisis cncrgtica, a los esfuerzos por alcanzar mxima cobertura en los programas de educacin y salud se sumaron a esfuerzos pioneros de focaliiacin del gasto social. En 1971 se cre el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y en 1974 el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), que antecedieron en ms de una dcada a los actuales fondos de inversin social.

En la dcada de 1980, la crisis econmica condujo al diseo de programas compensatorios e implic un deterioro en los recursos y, por ende, la calidad de los servicios de educacin y salud. Con el apoyo de recursos externos se llevaron a cabo programas de ayuda alimentaria y de crdito y capacitacin del sector informal urbano y campesino; se adoptaron medidas destinadas a mejorar la eficiencia administrativa y la coordinacin interinstitucional e intersectorial. Se cre el Consejo Social, que pas a ser la autoridad en este campo. El mismo, no obstante, funcion con subdivisiones sectoriales similares a la organizacin del sector pblico en ministerios, y aparentemente no logr muchos avances. Tambin, en esta dcada, se asign en forma incipicntc tm mayor papel al sector privado en la ejecucin de programas destinados a los sectores pobres. El papel del sector privado se expandi en los primeros aos de la dcada de 1990, cuando, junto con una contraccin de la poltica social tradicional, el gobierno formul nuevos programas asistenciales focalizados en los sectores ms pobres.

El gasto social alcanz un 19 por ciento del PIB en 1992. La composicin sectorial, a dicrcncia dc lo que sucede en Argentina, Brasil y Chile, muestra un peso relativamente bajo de la seguridad social (alrededor de un 25 por ciento), con una ponderacin fuerte de salud (37 por ciento) y educacin (27 por ciento). Las estimaciones existentes sobre los beneficiarios del gasto social muestran que los programas de salud y educacin bsica son progresivos.

Para 1993, el estudio identifica 38 programas dirigidos hacia los sectores ms pobres, que absorben aproximadamente el 17 por ciento del gasto social e incluyen un amplio espectro de tipos de polticas. En materia de recursos y cobertura, sobresalen las polticas sociales sectoriales (salud, vivienda y educacin) y los programas asistenciales y compensatorios. Existen programas de capacitacin y apoyo productivo, pero stos canalizan muchos menos recursos

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y muestran coberturas reducidas. Dos programas procuran aumentar la organizacin y la voz de los pobres en la solucin de sus problemas. Igual que los de capacitacin y apoyo productivo, estos programas absorben escasos recursos y alcanzan a un nmero reducido de beneficiarios. La informacin para el perodo 1989-91 semla que cn esa fecha la proporcin del gasto que llega al quintil ms pobre de la poblacin era similar a la del perodo 1980-82. No se cuenta con informacin para 1993.

El estudio indica que existe una congruencia entre los programas y el perfil de la pobreza en Costa Rica, sealando al mismo tiempo que hay reas fundamentales con desarrollo incipiente y escasa cobertura, en particular en zonas rurales, que es donde se concentra la pobreza en Costa Rica. Asimismo, concluye que el pas no tiene una estrategia clara para combatir la pobreza, pero que su larga tradicin en materia de polticas sociales complementarias a las econmicas ha preparado el terreno para configurar una estrategia cuyo eje son los programas universales de inversin en el campo de los recursos humanos (salud y educacin); los programas de capacitacin y apoyo productivo y los programas asistenciales para situaciones extremas.

El estudio analiz en profundidad tres programas especficos: i) los talleres pblicos de capacitacin para produccin y formacin de pequeas empresas que se iniciaron en 1982; ii) el programa de informtica educativa, creado en 1988 con el objeto de gcncrar en los maestros y los estudiantes de las escuelas de los sectores pobres una nueva actitud frente a la ciencia y la tecnologa; y estimular procesos de aprendizaje, creatividad y pensamiento lgico, a travs de la utilizacin de la microcomputacin; y iii) el cupn alimentario, que se cre en 1991 como instrumento para mejorar el ingreso familiar en hogares en situacin de extrema pobreza; el programa entrega a ancianos sin asistencia, incapacitados y madres solas con menores a cargo un bono canjeable en el comercio por alimentos.

El anlisis de los tres programas indica que los mismos logran cumplir sus objetivos inmediatos, pero que, con diferente grado de intensidad, enfrentan dificultades de cooperacin intcrinstitucional, lo que se traduce en una situacin que se caracteriza por la fragilidad del apoyo complementario que requieren para tener un impacto ms permanente sobre la condicin social de los beneficiarios7. El desafo es lograr un mayor encadenamiento y, a travs del mismo, aumentar la coherencia de los programas. El estudio sugicrc que es importante involucrar a las instituciones en las primeras etapas del programa. La participacin desde la formulacin y el diseo crea compromisos y facilita posteriormente la cooperacin interinstitucional.

El estudio revela que los nuevos programas han estado sometidos a incertidumbres presupuestarias, debido principalmente a cambios en las

7 Como en los otros tres pases incluidos en el estudio, no est clara la forma de determinar (medir) el Impacto que los programas tienen sobre la condicin de los usuarios en el corto y mediano plazo.

JZXRATEGIAS PARA COMRATIR 1 A POBREZA EN AMERICA LAlINA... 27

autoridades ministeriales o gubernamentales. La excepcin son los programas que cuentan con apoyo internacional.

Los programas funcionan cuando cuentan con una unidad central que los coordina y gestiona con autoridad y conviccin. Cuando la gestin se traslada a los niveles inferiores del Estado, los programas tienden a perder liderazgo y SC debilitan.

El estudio, igual que en los otros pases, muestra un enorme vaco en lo que concierne al seguimiento y la evaluacin de los resultados. Los esfuerzos que existen se limitan casi exclusivamente a la caracterizacin socioeconmica de los usuarios, a tin de determinar la presencia de filtraciones. No se realizan evaluaciones que profundicen en los resultados y el impacto de los programas sobre las condiciones de vida de sus beneficiarios. Tampoco SC realizan estudios que determinen la cobertura efectiva del grupo destinatario e identifiquen a los sectores excluidos.

El anhsis ilustra la forma cn que las caractersticas del diseo de un programa afectan la seleccin (autoseleccin) de beneficiarios (horarios, aportes de tiempo o materiales que se exigen al beneficiario y requerimientos de organizacin comunal). Ilustra tambin acerca de la inconveniencia de focalizar utilizando fichas socioeconmicas de los hogares que son trasposiciones mecnicas de otros pases y otras realidades.

Por ltimo, el estudio muestra el aporte innovador que puede realizar el sector privado sin fines de lucro para proteger un proyecto de la dinamica lenta y burocrtica del sector pblico, y como catalizador de esfuerzos y recursos que nacen en distintos mbitos de la sociedad. No obstante, la colaboracin del sector privado no asegura el xito de un programa. Lo importante parecera ser la capacidad tcnica y gerencial del equipo a cargo del mismo, sea pblico o privado. Es preciso contar con un equipo humano de alto nivel, que tenga prestigio y legitimidad, as como con capacidad para motivar y comprometer a los distintos agentes involucrados.

Chile

El gobierno democrtico que asumi el poder en marzo de 1990 formul una estrategia social explcita cuyos componentes fueron la disciplina fiscal y la estabilidad del crecimiento; la integracin y la complementariedad entre los aspectos econmicos y los sociales; la negociacin y la conccrtacin de intereses; una reforma tributaria que aument la disponibilidad de recursos para fines sociales; un plan laboral que devolvi a los trabajadores parte de su poder frente aI empresario; la profundiiacin del proceso de descentralizacin y de la delegacin de responsabilidades al sector privado y a los organismos no gubernamentales y la aplicacin de polticas sociales especkas.

La lucha contra la pobreza es prioritaria en la estrategia social del gobierno, pero la polftica social no se reduce a combatir la pobreza y este combate no es nicamente responsabilidad dc la poltica social. Los elementos que conforman la estrategia para combatir la pobreza son un buen desempeo econmico

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(crecimiento sostenido, creacin de empleos productivos, equilibrio fiscal) combinado con polticas sociales cspccficas, con componentes universales y focalizados, que ofrezcan oportunidades a los sectores pobres para intcgrarsc al desarrollo. Estas polticas asignan prioridad a la inversin en capital humano (calidad de la educacin, capacitacin laboral de los jvenes, servicios bsicos de salud), el apoyo a unidades productivas de pcquca escala (microempresas urbanas y rurales) y actividades que involucren la transferencia dc informacin, calificacin y organizacin a los sectores pobres con el fin de proponer y gestionar soluciones a sus necesidades.

La estrategia social se concentra en una profundizacin de la descentralizacin y una mayor colaboracin del sector privado. Los programas se disean a nivel central y son ejecutados por un ente dcsccntralizado del Estado o por el sector privado (ONG, organizaciones sociales y gremiales, universidades, sector comercial, establecimientos educacionales, etc.). Dependiendo del programa y de las lneas de accin especficas, hay espacio para la iniciativa y el aporte creativo a nivel descentralizado o privado. La decisin de quienes colaboran en la ejecucin se define por concursos y licitaciones en los que los diversos agentes compiten con proyectos, que se someten a evaluaciones tcnicas y se seleccionan de acuerdo con su calidad y pertinencia.

La articulacin de la estrategia social del gobierno del Presidente Aylwin se vio posibilitada por una acumulacin de circunstancias, entre las que se destacan las siguientes: i) la insercin del tema de la pobreza en la agenda pblica y en la campana presidencial dc 1989, lo que cre un consenso nacional acerca de la urgencia del problema; ii) la experiencia chilena de 1970-73 (y, posteriormente, la de algunos pases vecinos) que evidenci los peligros -presiones inflacionarias, estancamiento de la economa, incremento de los ndices de pobreza al cabo de uno o dos aos- de las polticas populistas y de un manejo econmico que no respete las restricciones fiscales; iii) la larga tradicin dc polticas sociales de Chile, gracias a la cual el aparato pblico mostraba una fuerte orientacin social, con un gasto significativo, programas sociales de cobertura amplia y acumulacin de experiencias; iv) los resultados de la poltica social asistencial (red social) del gobierno militar, que, por un lado, mostr que un pas debe disponer de una red social para situaciones y perodos de crisis, pero tambin que sta no constituye un instrumento para combatir la pobreza; y que, por el otro, difundi y legitim en el mundo poltico y acadmico, y en la opinin pblica en general, el tema de la focalizacin del gasto social, la importancia de delinir con precisin los grupos destinatarios y de buscar medios efectivos para llegar a ellos; v) las reformas y medidas de descentralizacin y privatizacin del gobierno militar, que eliminaron inercias de larga data y abrieron la discusin a nuevos temas como el papel del Estado, la colaboracin de los sectores pblico y privado, la descentralizacin, la relacin entre polticas universales y focalizadas; y vi) los cambios en las caractersticas de los sectores pobres, en particular la mayor diversidad de las organizaciones sociales y la proliferacin de ONG, organismos de la Iglesia, etc., que los apoyan.

ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA POBREZA L?N AMLXICA LATINA... 29

El estudio de Chile analiza cn profundidad tres programas especficos innovadores en la larga historia de la poltica social en el pas: el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Bsica (MECE-bsica), el de Capacitacin Laboral de Jvenes (Chile Joven) y Entre Todos del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS). Los tres forman parte de la estrategia de lucha contra la pobreza, al intervenir sobre variables y procesos que la reproducen: elevar el nivel dc aprcndizajc y superar las brechas sociales en la calidad de la educacin bsica, disminuir la exclusin laboral de los jvenes de escasos recursos, y aumentar la voz, la informacihn y la destreza de las organizaciones sociales de localidades pobres para que participen en el diseo y en la ejecucin de proyectos sociales.

Los tres programas SC pusieron en marcha, registraron importantes adelantos y lograron sus objetivos de corto plazo. Los tres se aplicaron en el marco del aparato estatal y lograron introducir cambios en las prcticas habituales de ste. Entre los factores que posibilitaron este desarrollo el estudio identifica los siguientes: i) la prioridad que los programas revisten para el gobierno y el hecho de que los temas que abordan constituyen una urgencia nacional reconocida por todo el espectro de los partidos polticos; ii) el diseo y la gestin de cada programa estuvo en manos de una Unidad Coordinadora, que se insert al ms alto nivel de gobierno. La Unidad Coordinadora -sus integrantes- conform un equipo dinmico y relativamente pequerio de profcsionalcs que provena del sector privado, el mundo acadmico y las ONG, convencido de la urgencia y la bondad de su programa, y con ideas claras acerca de su filosofa, sus objetivos y sus propsitos; iii) la excelencia tcnica del diseo del programa y el hecho de que se basaba en un trabajo previo de diagnstico del problema que quera solucionarse y de los aspectos positivos y las debilidades del marco institucional dentro del cual el programa deba operar; iv) la transparencia y la eficiencia con la cual se llev a cabo cada uno de los programas; v) la existencia de direcciones provinciales y regionales, que pudieron encargarse de algunas de las tareas, asegurando la presencia del programa en todo el pas, y que funcionan con relativa autonoma de los vaivenes y clientelismos polticos y que estn libres de conductas generalizadas de corrupcin.

Ninguno de los programas fue improvisado. En cada uno exista diagnstico inicial vlido y una explicitacin de los supuestos con respecto a la pobreza; una formulacin clara de los objetivos, la mayora de los cuales se traduca en lneas de accin, metas y tiempos concretos (en aquellos objetivos cn los cuales ello no se hizo, el programa no funcion); una definicin concreta del o los grupos destinatarios y una identificacin del camino para llegar a ellos. Tambin se consider la insercin institucional ms adecuada para el programa, la identificacin dc los agcntcs que intcrvicncn cn la cjccucin y, si era necesario, de las medidas complementarias de fortalecimiento institucional, capacitacin, mejoramiento de los sistemas de informacin, etc.

No obstante, los programas enfrentaron obstculos y muestran insuficiencias. Su naturaleza es similar a lo observado en los otros pases: inadecuacin cntrc cl modelo dc gestin que se consolid a lo largo de este siglo

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-centralizado, dividido sectorialmente, con programas homogneos y estandarizados, nfasis en los procedimientos y la programacin de las acciones y en la fiscalizacin de los mismos- y los requerimientos que impone un sistema descentralizado, que asigna prioridad a la colaboracin entre los sectores pblico y privado y a la participacin social, que abre las puertas para programas geogrfica y socialmente diferenciados, que favorece la innovacin y otorga prioridad a los resultados; y yuxtaposicin o adicin de iniciativas en vez de su integracin, lo que debilita la maduracin de las inversiones. Los tres suponan una vinculacin con el municipio, que fue difcil y con frecuencia no SC logr. El fortalecimiento de los gobiernos regionales y del sistema municipal aparece como urgencia prioritaria. Simultneamente, urge aclarar y poner en prctica una redefinicin de las funciones que corresponden al gobierno central (nacional) en un modelo descentralizado. Descentralizar no significa debilitar al gobierno central, sino que exige la presencia de un centro fuerte con tareas que son parcialmente distintas de las del pasado.

Los tres programas lograron irrumpir en el aparato pblico porque tuvieron un centro fuerte que los impuls a nivel interno y a nivel poltico. Para el xito de un programa, son igualmente importantes el manejo interno y el apoyo externo (manejo poltico).

La estrategia propicia la colaboracin de los sectores pblico y privado y la participacibn social. El modelo opera a travs de concursos y licitaciones pblicas y funciona en la medida en que exista un mercado de ONG, de organismos de capacitacin, de escuelas, etc., con inters y flexibilidad para participar, y suficientemente consolidado como para proveer servicios de calidad. Como en los otros tres pases, se detecta que en las zonas ms pobres existe una escasez de organismos intermedios slidos.

Los proyectos, cursos y otras tareas que se licitan son en general de corta duracin. Ello dificulta que los organismos intermedios acumulen experiencia y formen equipos de trabajo idneos y estables. Por otro lado, la multiplicacin de concursos puede significar la ausencia de continuidad dc programas para un segmento social 0 una zona geogrfica. Para que los programas tengan un impacto efectivo sobre las condiciones de vida y el comportamiento en zonas de pobreza se requieren proyectos de ms larga duracin o secuencias de proyectos encadenados entre s.

Los sistemas de seguimiento y evaluacin de los resultados y el impacto de los programas son incipientes. Cada dos o tres aos se realiza una encuesta nacional (encuesta de caracterizacin econmica CASEN) orientada a evaluar a los beneficiarios de los principales programas y el nivel de focalizacin alcanzado. Por otro lado, existe un instrumento nacional que mide el estado de nutricin de los nios menores de seis aos y las mujeres embarazadas que asisten a los controles de salud, y otro que cada dos aos mide el aprcndizajc de objetivos educacionales mnimos (la prueba SIMCE). No obstante, por regla general, el diserio dc los programas no incluye una descripcin de criterios precisos de operacin que permitan ir haciendo el seguimiento de los resultados parciales y, despus de un cierto tiempo, del impacto de los programas.

EXIRATEGIAS PARA COMBAIIK LA POBREZA EN AMERICA LATINA...

Si los programas SC conciben como parte de un plan para combatir la pobreza, es fundamental conocer el impacto que ejercen. En este mbito surge un aspecto fundamental relacionado con la conceptualizacin y la medicin de la pobreza. En Chile la pobreza se ha conceptualizado y medido fundamentalmente a travs de un enfoque de carencias concentrado rx las brechas que falta cubrir (lnca dc pobreza, insatisfaccin de necesidades bsicas). La pobreza adems tiene una cara sociocultural y psicosocial que se manifiesta en actitudes, conductas y formas de interaccin social que facilitan u obstaculizan una integracin ms plena en la sociedad. Resulta indispensable incorporar esta dimensin al evaluar el impacto de los programas sociales, en adicin a indicadores que revelan la situacin material de los hogares y las personas.

La experiencia chilena aporla importantes elementos en cuanto a alternativas y formas diferentes de entcndcr la focalizacin de los programas sociales, y pone de relieve la importancia de contar con programas de cobertura universal para poder disear programas focalizados muy eficaces.

TEMAS Y ENSEANZAS DE POLITICA

En esta seccin de describen las enseanzas concretas que pueden extraerse de la cxpcricncia de los cuatro pases en materia dc polticas sociales y programas para combatir la pobreza.

Sobre el nivel, la magnitud y la evolucin de la pobreza prevaleciente en un pas (cualquiera sea el indicador que se utilice) inciden no slo la poltica social, sino la situacin y las polticas econmicas, laborales, de ingresos, de precios y subsidios, de infraestructura y obras pblicas, etc. Tambin son condicionantes los rasgos culturales y sociales (actitudes, conductas, recursos) de los propios sectores pobres, las caractersticas del sistema poltico y de las instituciones pblicas y privadas que se orientan a satisfacer necesidades bsicas. En consecuencia, slo existe una estrategia para combatir la pobreza en un pas, si forma parte de una estrategia global de desarrollo, y no es simplemente la suma de acciones y esfuerzos aislados.

Los cuatro pases muestran diferencias marcadas en sus actuales polticas sociales y dc combate contra la pobreza. Ello ocurre a pesar de que los cuatro se encuentran en un nivel alto de desarrollo humano, que gastan un porcentaje similar de su PIB en programas sociales (entre un 15 y un 20 por ciento) y que el origen y las caractersticas iniciales de sus polticas sociales Cueron relativamente similares.

De los cuatro pases, Chile es el que ms se acerca a una estrategia de lucha contra la pobreza. El gobierno de Chile expresa su voluntad poltica de combatir la pobreza, lleva a cabo una poltica econmica que considera sus efectos sociales, y disea y pone en prctica programas debidamente tinanciados que -partiendo de un diagnstico de la pobreza y sus condicionantes- se orientan a romper el crculo de reproduccin de la pobreza. No puede olvidarse, sin embargo, que esta estrategia se diluye al ponerse en prctica.

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Poltica econmica, poltica social y polticas para combatir la pobreza

Existe una estrecha asociacin entre el crecimiento econmico y la magnitud y la intensidad de la pobreza. La disminucin de la pobreza requiere que la economa mucstrc tasas de crecimiento sostenidas en el tiempo. Las tasas de crecimiento muy bajas o negativas o las tasas muy altas seguidas por recesiones profundas no son favorables a una disminucin de la pobreza (como es el caso de Chile en los aos setenta y ochenta). Por otro lado, el crecimiento de la economa no asegura una disminucin de la pobreza, de lo cual deriva la importancia de los programas sociales.

El impacto de las recesiones y de las reformas econmicas sobre la pobreza se transmite principalmente a travs del mercado de trabajo y se maniliesta en las tasas de desempleo, el nivel de los salarios y, por cndc, en el nivel de ingreso y consumo de los hogares (Argentina, Brasil, Chile y Costa Rica). En el corto y mediano plazo, cl incremento de la pobreza en ingreso puede ser concomitante con un mejoramiento en indicadores agregados de desarrollo humano y aun con un mejoramiento en los ndices de satisfaccin de las necesidades bsicas (Argentina, Costa Rica y Chile). En un plazo ms largo, la trayectoria de los indicadores de desarrollo humano se estanca (Argentina) y aun retrocede (Brasil).

La lucha contra la pobreza supone necesariamente la existencia de un crecimiento econmico con creacin de empleo y de polticas sociales especficas complementarias a las polticas econmicas y de empleo, que abran oportunidades para que los sectores pobres se inserten productivamente en el proceso de desarrollo. Ello significa una estrategia social que asigna prioridad a la inversin en capital humano y programas que faciliten el acceso de las actividades productivas gestionadas directamente por los sectores mas pobres (microempresas urbanas y rurales) a los programas regulares y los servicios formales de apoyo tcnico y crediticio. Los programas asistenciales de transferencias de ingresos, alimentos y otros bienes indispensables para la subsistencia slo deben aplicarse en situaciones lmites y por s solos no constituyen instrumentos para combatir la pobreza.

La estrategia y los programas sociales deben respetar los equilibrios macroeconmicos. Ello implica encontrar la adecuacin, por un lado, entre los gastos y los ingresos fiscales y, por el otro, entre los ingresos (recaudacin tributaria) y el crecimiento de la economa. Este tpico remite a otro muy importante y que no ha sido objeto de estudio en esta oportunidad: icmo financiar la estrategia para combatir la pobreza? Kmo asegurar la equidad en el financiamiento?

La disponibilidad de recursos liscales para inversin social y pblica en general no constituye un problema tcnico sino poltico. En este plano es importante encauzar procesos de concertacin social y poltica entre los distintos sectores de la sociedad y los partidos polticos, y evitar que los sectores medios sean los que financien la estrategia.

ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA POBREZA EN AMERICA LATINA... 33

La lucha contra la pobreza cs prioritaria, pero no puede constituir el nico objetivo de la poltica social de un pas. Los pases tambin requieren programas en el mbito de la previsin social que protejan a la poblacin de las bruscas reducciones de sus ingresos por cnfcrmcdad, dcscmplco, incapacidad o vejez, as como programas de educacin superior, inversin en innovaciones tecnolgicas y otros similares.

Esfuerzos nacionales acumulativos y etapas en el desarrollo social

Las polticas sociales y los programas para combatir la pobreza requieren esfuerzos nacionales acumulativos para obtener resultados positivos. Es til reconocer distintas etapas en el desarrollo social. En una etapa inicial, una parte significativa de los esfuerzos debe orientarse a crear oferta de servicios bsicos (educacin, salud) y a estimular (inccntivar) la demanda por ellos en los sectores pobres. En una etapa posterior, cuando los servicios y los programas han adquirido una cobertura amplia, corresponde focalizar la atencin en las zonas geogrficas, los sectores y los grupos rezagados. La focalizacin dc los programas cs fundamental. Por otro lado, una vez masificado un servicio y resuelto el problema del acceso, surge el tema de la calidad del servicio. Cuando el problema prioritario es el acceso o la cobertura, la equidad en general se entendi (como ocurri en Chile, Costa Rica y Argentina) como servicios y programas homogneos para las distintas regiones y zonas a lo largo del pas. Cuando el problema prioritario es la calidad, y las brechas sociales en la calidad, se requiere indispensablemente contar con polticas selectivas y diferenciadas, nico camino para responder a la diversidad. En esta fase se hace indispensable la descentralizacin.

Inadecuacin entre las instituciones y los programas y las necesidades de la poblacin

Las instituciones que se crean en un momento histrico y que se consolidan y crecen adquieren una dinmica propia de crecimiento. Los programas y acciones que se llevan a cabo producen resultados que a su vez modifican cl perfil de los problemas y los rasgos sociales y culturales de la poblacin. El resultado es una inadecuacin, que muchas veces crece en el tiempo, entre lo que las instituciones hacen y los problemas y las necesidades de la poblacin. Esta situacin es ms marcada cuando el sistema de polticas sociales es vertical y centralizado; cuando est predominantemente en manos estatales, y cuando su expansin ha obedecido a demandas y presiones de grupos corporativos y partidos polticos. Esta es la situacin que se observa en Argentina, Brasil y Chile y, aunque en menor medida, en Costa Rica. Los cuatro casos ilustran las dificultades que supone la modificacin de un sistema cor olidado, cs decir, la introduccin dc programas innovadores que cxigcn modificaciones en los procedimientos habituales del Estado. En Chile, los intentos realizados en los aos cincuenta y sesenta por introducir modificaciones institucionales o reducir

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gastos no tuvieron xito. Fueron ms fuertes las presiones sociopolticas, los dcrcchos adquiridos por los diferentes grupos, el peso de los intereses de los funcionarios y de los tcnicos y profcsionalcs vinculados a los aspectos sociales. El gobierno militar logr introducir profundas reformas institucionales en los sectores sociales, pero aun en este caso tuvo que frenar sus propuestas iniciales de reforma. El caso de Brasil ilustra con nitidez las dificultades que enfrenta la introduccin de reformas.

Caractersticas de una estrategia exitosa de lucha contra la pobreza

No hay recetas ni csqucmas rgidos dc solucin. No existe una cartilla de aplicacin universal. La traduccin mecnica de una propuesta de una realidad a otra tiene una alta probabilidad de fracaso. Ello ocurre porque es indispensable lograr consensos nacionales en torno a las prioridades sociales y encarar polticamente los programas especficos en el sentido de involucrar y lograr el compromiso de los agcnks dc los cuales se espera colaboracin. Tampoco existe un esquema rgido de solucin, porque la pobreza cs un fcnmcno complejo con muchas causas diferentes, y porque sus caractersticas y sus manifestaciones son dinmicas y van cambiando con el tiempo. Las recomendaciones de poltica no pueden sino plantear criterios generales y sealar tpicos que es importante tener en cuenta al tomar decisiones pblicas cn este campo.

La experiencia de los cuatro pases permite afirmar que: La estrategia de lucha contra la pobreza no se improvisa ni puede consistir en una suma de programas sociales aislados.

- La reduccin de la pobreza es una tarea de largo plazo que rcquicre polticas econmicas adecuadas orientadas al crecimiento y a la creacin de oportunidades de empleo productivo, una tradicin nacional de inversin en servicios sociales bsicos (salud, nutricin, educacin) y programas so- ciales especficos dirigidos a localidades (zonas geogrficas) y/o sectores sociales cspccialmente vulnerables y en los que el enfoque asistencial (trans- ferencia directa de ingresos a las personas) sea ms bien una excepcin que la regla.

- Una estrategia exitosa de lucha contra la pobreza que necesariamente es de largo plazo rcquicrc un consenso nacional en torno al tema, voluntad poltica y una autoridad con poder efectivo para encauzarla. Los programas que componen dicha estrategia deben construirse polticamente y legitimarse en los mbitos poltico, social y econmico, y al mismo tiempo debe aislarse o protegerse de conductas clientelsticas y tensiones polticas y partidarias.

- La formulacin y la posterior aplicacin de la cstratcgia requiere apoyo tcnico, adems de consenso nacional y voluntad poltica. El pas debe con- tar con una masa crtica tcnico-analtica de profesionales de distintas dis- ciplinas (economa, ingeniera, sociologa, ciencias polticas y admi- nistrativas, antropologa, psicologa social) que participe en cl debate nacional sohrc el tema y sus opciones, y que tenga conocimientos conccp-

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tuales e instrumentales para tareas de diagnstico, diseo, ejecucin, seguimiento, evaluacin, construccin de indicadores y sistemas de informacin. La estrategia tambin requiere la realiLacin de estudios rigurosos sobre el tema, que reflejen la enorme diversidad dc pobrezas y de los condicionantes de las diferentes situaciones de pobreza que pucdcn afectarse a travs de las polticas pblicas. La puesta en prctica de la estrategia requiere capacidad gerencia1 para programas sociales, equipos de trabajo slidos en los gobiernos regionales y locales y en los organismos de ejecucin, ya sean pblicos o privados*.

- La estrategia debe partir de un conocimiento riguroso de los aspectos positivos y las debilidades del marco institucional en el cual va a operar y en el que se insertan los programas. Igualmente debe identificar las modalidades de organizacin y las actividades que contribuyan a superar las inevitables resistencias burocrticas del aparato pblico y que fortalezcan la capacidad institucional para aplicar la estrategia y los programas que la componen.

- La estrategia debe articular programas sociales dc cxcclcncia, con diseos flexibles e interconectados entre s, de modo que los resultados dc uno y otro puedan madurar y potenciarse. Asimismo deben ser congrucntcs con las neccsidadcs de la economa, en particular los equilibrios macroeconmicos, la creacin dc cmplcos productivos y las invcrsioncs cn infraestructura. Estos programas deben proporcionar a los scctorcs pobres herramientas y abrirles oportunidades para insertarse productivamente en cl proceso de desarrollo. En este contexto, las polticas asistenciales de otorgamiento directo dc subsidios a los sectores ms pobres que sean necesarios en caso extremos deberan constituir la excepcin y no la regla.

- Un programa social bien diseado necesariamente conjuga elcmcntos polticos, tcnico-analticos, institucionales y de gestin, econmicos y de financiamiento. A modo de ejemplo, entre los elementos tcnico-analticos es indispensable que los programas partan de un diagnstico claro y vlido de la situacin que desean modificar; que tengan una formulacin clara de los objetivos y su concrecin en lneas de accin. metas y tiempos; que cuen- ten con una definicin concreta dc los grupos objetivo y que idcntifiqucn cl camino para llegar a ellos, y que elaboren un sistema riguroso de scguimicn- to y evaluacin, que contemple indicadores concretos de los resultados esperados cn las diversas etapas del programa. Entre los clcmcntos ins- titucionales y de gestin, es importante adoptar decisiones acerca de la insercin institucional ms adecuada del programa; identificar los agentes que intervienen en su ejecucin y evaluar si es necesario llevar a cabo acciones complcmcntarias dc fortalecimiento institucional, capacitacin,

8 Vase Kliksberg (1993). 9 Como dice el Informe de Desarrollo Humano del PNUD nara 1994 lo nrmcmal cs rrcar una

atmsfera econmica y poltlca cn que la gente pueda aumentar su capacidad humana y usarla cn forma apropiada (PNUD, 1994).

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mejoramiento de los sistemas de informacin y otros similares. TambiCn cs importante rcconoccr los estrangulamientos y las inflexiones institucionales y buscar modos de superarlas, as como identificar otros programas que podran incidir, entrar en conflicto o favorecer el programa. Otro aspecto Cundamental que incide sobre la gestin es determinar los

mecanismos que incentiven el logro de resultados as como buscar modalidades para incorporarlos en el diseo del programa. Los programas tambin deben contar con un financiamiento estable durante su vigencia. Sin embargo, no todo el financiamiento debe ser estatal. Es posible c importante complementar los recursos fiscales con recursos provenientes de otras fuentes, incluidos los organismos intermediarios o ejecutores y los propios beneficiarios.

En lo que concierne a los elementos polticos, los programas requieren voluntad poltica para llevarlos a cabo, esto es, deben contar con legitimidad poltica y social, y su ejecucin debe aislarse de los vaivenes polticos. - Resulta fundamental no olvidar que las polticas sociales especficas

difcilmente pueden tener xito si la poblacin cn general y los segmentos ms pobres cn particular no tienen oportunidades de insercin social efec- tiva en el empleo y en las actividades productivas. En consecuencia, los componentes sine qua non de la lucha contra la pobreza son el crecimiento sostenido de la economa, la creacin de empleo y un vnculo estrecho entre los sistemas educacional, productivo y de capacitacin para el trabajo.

La importancia del seguimiento y la evaluacin de los programas sociales

Los cuatro estudios detectaron modalidades incipientes de seguimiento y evaluacin de resultados de los programas. En general, el seguimiento se limita al control contable. En este mbito faltan criterios analticos y operativos precisos que permitan vigilar los resultados parciales y, despus de un tiempo, cl impacto de los programas. La ausencia de estos elementos se hace ms urgente cuando, como ocurre en los cuatro pases estudiados, los programas se aplican en forma descentralizada y/o a travs de ejecutores privados. Es indispensable que el diseo de los programas incorpore indicadores claves que permitan detectar logros y dificultades en su ejecucin, as como evaluar los resultados a corto, mediano y largo plazo. Es imposible definir de modo abstracto estos indicadores. Cada programa, de acuerdo con sus objetivos concretos, deber definir los suyos.

El fortalecimiento de este aspecto reviste suma importancia para poder aprender y construir sobre la base de experiencias pasadas, y evitar el desperdicio de recursos y la ineficacia que supone la proliferacin de programas sociales ad hoc que no logran sus objetivos. En definitiva, existe una decidida necesidad de mejorar los sistemas de informacin y reforzar su rctroalimentacin con la toma de decisiones.

El tema se vincula con otro ms amplio: cmo definir las metas de una estrategia para combatir la pobreza y cmo evaluar sus resultados? En este contexto, es importante rcconoccr la pobreza de las conceptualizacioncs y definiciones de la pobreza que se utilizan en los pases, en las cuales se miden

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carencias matcrialcs y rara vez cl logro de resultados en la esfera psicosocial y cultural (cambios en las actitudes, conductas y formas de interaccin social que facilitan u obstaculizan una integracin mas plena en la sociedad).

Polticas focalizadas y polticas universales

La focalizacin (tu~emzg) alude al csfucrzo por concentrar cl gasto y los programas sociales en los sectores ms pobres de la poblacin. Las polticas focalizadas son aquellas que se canalizan hacia grupos sociales especficos (en este sentido son selectivas) y dentro dc estos hacia los sectores ms pobres.

La propuesta de focalizar el gasto social en la poblacin ms pobre se propag en las ltimas dos dcadas en respuesta a dos inquietudes: una fiscal y otra social. El planteamiento de la focalizacin se basa en la idea de que es posible reducir el gasto pblico y de esta manera equilibrar el presupuesto fiscal protegiendo al mismo tiempo los segmentos ms pobres de la poblacin y reduciendo la pobreza. Por esa razn, las polticas focalizadas seran ms eficientes que las universales. Diversos plantcamicntos, as como los resultados observados en Chile y Costa Rica, sugieren que el mundo real no cs tan simple. Las polticas focalizadas no siempre son ms eficientes y eficaces para reducir la pobreza (Besley y Kanbur, 1988). Para ser eficientes y eficaces, con frecuencia requieren la existencia dc programas universales antcriorcs. Es la existencia dc estos ltimos la que permite el diseo y la puesta en prctica de programas Cocalizados en subsectores que enfrentan riesgos especficos. Ello ocurri en Chile en el caso de los programas de salud y nutricin maternoinfantil (Raczynski, 1993) y en el programa dc calidad y equidad de la educacin bsica analizado en el estudio nacional. Vale decir, con frecuencia los programas universales y los programas focalizados son complementarios y no opuestos.

Por otro lado, los beneficios de los programas universales de servicios bsicos de educacin y salud -como ha ocurrido en Argentina, Costa Rica y Ch&-, dc acuerdo a los estudios nacionales, llegan en mayor proporcin que las polticas focalizadas a los sectores ms pobres. En otras ocasiones las polticas universales no llegan a los segmentos ms pobres o vulnerables, Ello ocurre con los programas de salud y educacin cn Brasil y con los programas dc seguridad social cn los cuatro pases.

En sntesis, es preciso contar con polticas univcrsalcs y focalizadas, pero para distintas situaciones. Es importante reflexionar acerca de qu focalizar, qu no focalizar y por qu. La experiencia de Chile puede servir como punto de partida. En ese pas el gobierno ha planteado que no corresponde focalizar las prestaciones de previsin social que representan derechos adquiridos de la poblacin y para los cuales sta realiza aportes. Tampoco corresponde focalizar los gastos de operacin de los servicios sociales bsicos que se ofrecen masivamente de forma gratuita o subsidiada cn materia dc educacin y salud. La cobertura universal de estos programas es fundamental para garantizar un nivel mnimo de oportunidades a toda la poblacin. No obstante, dentro de estos servicios pueden y dcbcn haber programas especficos focalizados en los grupos

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ms vulnerables o los servicios ms postergados. La focalizacin ticnc que estar necesariamente presente en los programas dirigidos a generar oportunidades para que los sectores ms postergados superen las causas de la pobreza o la vulnerabilidad que los afecta, as como en los programas asistenciales.

Modalidades alternativas de focalizacih

Los tres programas que se analizaron en cada estudio nacional ilustran una multiplicidad de diferentes mecanismos de focalizacin -zonas geogrficas, fichas socioeconmicas, diseo de autofocalizacin- as como acerca de diversas unidades de Cocalizacin: individuo, hogares, escuelas, unidades productivas, localidades pobres, municipios, etc.

La informacin recopilada no permiti un anlisis acucioso de los resultados de estas alternativas, sus bondades y limitaciones. Los trabajos publicados sobre el tema indican que la adecuacin de su uso depende de los objetivos y de la naturaleza de los programas sociales, de circunstancias especficas de los pases en cuanto a la magnitud y las caractersticas dc la pobreza, de aspectos institucionales y de la disponibilidad y la actualizacin de la informacin.

Por otro lado, focalizar conlleva costos administrativos y psicosociales, en particular cuando el mecanismo utilizado se aplica a personas u hogares. Los costos administrativos corresponden a las tareas de elaboracin, aplicacin, actualizacin y control de los instrumentos de seleccin de beneficiarios. LOS costos administrativos son altos, en particular cuando el grupo destinatario es de gran tamao.

Los costos psicosociales se han asociado a dos situaciones: la estigmatizacin social y la dcpcndencia de la poblacin con respecto a los programas del Estado, y el ahogo de la iniciativa y la creatividad de los beneficiarios para buscar una solucin ms autbnoma para superar su situacin social. El riesgo de inhibir la iniciativa personal o comunitaria se relaciona a veces con el mecanismo de la focalizacin y a veces con la naturaleza del programa. Los programas de subsidio directo y transferencias de ingresos son los ms propicios para crear este tipo de efecto.

Por ltimo, es importante sealar que existen dos errores dc focalizacin (Cornia y Stewart, 1992): cl dc inclusin (el beneficio del servicio o programa se filtra hacia scgmcntos sociales excluidos del grupo destinatario) y el de exclusin (la brecha entre el universo del grupo destinatario del programa y los integrantes efectivamente alcanzados por l). En Costa Rica, Chile, y en forma incipiente en Brasil, se ha estudiado cl error dc inclusin. Existe en general una falta dc preocupacin por cl error de exclusin, aunque el impacto de un programa sobre la pobreza depende en gran medida de este error.

10 Vase cl anlG~ reali~adu por Grsh (1972). particularmente el cuadro resumen Y.l sobre opcloncs de focah,acin (pgs. 162.165).

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Las decisiones en torno a la unidad especfica y los mecanismos de focalizacin apropiados para un programa deben estar incorporadas en i) los propsitos y objetivos dc la poltica o cl programa; ii) el diagnostico de la pobreza y de sus determinantes; iii) las caractersticas de las instituciones y de los sistemas de informacin en los cuales puede apoyarse el programa, y iv) los costos administrativos y de otro tipo que implica la modalidad especfica de localizacin.

Es importante reconocer que la preferencia por una u otra modalidad de focalizacin no es independiente de las opciones poltico-conceptuales acerca de la pobreza y sus determinantes. Cuando la pobreza se visualiza como un fenmeno individual, la modalidad de focalizacin que se utiliza es la ficha socioeconmica que identifica carencias o brechas que es preciso cubrir, y SC disean programas de apoyo a postulantes (personas o familias) aislados que califican como pobres.

Cuando la pobreza se visualiza como fenmeno colectivo, resultado de la estructura dc oportunidades que cnfrcnta cl hogar (las personas) y de las relaciones de poder en la sociedad, se asigna prioridad a los programas que actan sobre el contexto sociocultural y econmico en el cual se hallan los sectores pobres, y a veces cn la sociedad en general, con cl propsito de abrirles oportunidades.

La pobreza no es una situacin nicamente individual o familiar, ni se debe nicamente a limitaciones del entorno. Las situaciones de pobreza dependen de la interaccin entre el capital social de los pobres y el contexto sociocultural y econmico en cl cual stos SC cncucntran insertos. Es necesario abordar simultneamente ambas dimensiones.

Oportunidades y lmites de la descentrahacih

El camino de la descentralizacin que han emprendido los pases, con contenidos y nfasis diferentes, abre nuevas sendas para la lucha contra la pobreza, cn particular porque facilita las oportunidades de participacin social y de responder en forma ms adecuada a las ncccsidadcs y prioridades de la poblacin. No obstante, es un camino difcil, por lo que es fundamental que sea conducido por un centro fucrtc que lo impulse y gue, y evite la agudizacin dc las enormes desigualdades territoriales que cxistcn en los pases, adems dc la prdida dc bcncticios de economas dc escala.

Como lo sugiere el anlisis de Argentina y, parcialmente de Brasil, las presiones y prcticas clientelsticas muchas veces son ms fuertes a nivel regional, provincial o local que a nivel nacional. Es urgente encontrar instrumentos para combatir las tradiciones clientelsticas y la corrupcin. Los estudios sobre Argentina y Costa Rica sugieren que la transparencia en las reglas de asignacin de recursos y el rigor tcnico en las decisiones seran un posible camino para aislar este tipo de presiones. Tambin sugieren que el apoyo de organismos multilaterales constituye un factor que contribuye a frenar estas presiones.

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En Argentina, Brasil y Chile el fuerte centralismo y la debilidad histrica de los gobiernos locales imponen fuertes restricciones a un efectivo proceso de descentralizacin. Los tres estudios recalcan la necesidad de actividades de fortalecimiento institucional de los niveles territoriales inferiores del Estado.

Aunque no se analiz mayormente en el estudio regional, el resultado de la descentralizacin no depende slo del Estado sino en gran medida del encuentro entre el ambito institucional-estatal y la sociedad. En este sentido, los procesos de descentralizacibn poltico-administrativa y financicra son condiciones necesarias pero no suficientes para el desarrollo local. Tambin se requiere capacidad de accin autnoma de los actores locales de la sociedad civil (organizaciones de base, asociaciones gremiales, profesionales y comerciales, organizaciones de Iglesia, etc.) y la existencia de un encuentro positivo y potenciador (que crea sinergia) entre stos y el gobierno local.

Las dificultades del aparato estatal y la colaboracih entre los sectores pblico y privado

Los cuatro estudios nacionales revelan problemas de normas, de procedimiento y de coordinacin interinstitucional que se relacionan con la estructuracin del aparato estatal y con las prcticas que asume la gestin pblica. Existe una inadecuacin entre cl modelo de gestin que se consolid a lo largo de este siglo -centralizado, dividido scctorialmente, con programas homogneos y estandarizados y nfasis en los procedimientos y la programacin de las acciones, as como en la fiscalizacin de los mismos- y los requerimientos que impone un sistema dcsccntrahzado que asigna prioridad a la colaboracin entre los sectores pblico y privado y la participacin social.

Los estudios nacionales confirman que es posible trabajar con el Estado cuando se crea una unidad al ms alto nivel poltico, integrada por un grupo pequeo de profesionales altamente motivado y convencido dc las bondades